서울고등법원 2001.11.16. 선고 2000누15455 판결

피고 중앙토지수용위원회(이하 “피고 중토위”라 한다)가 1997. 7. 25. 별지 기재 수용목 적물에 관하여 한 이의재결을 취소한다. 피고 서울특별시 서대문구(이하 “피고 구”라 한다)는 원고에게 금237,290,087원 및 이에 대하여 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 완제일까지 연 25%의 비율에 의한 금원을 지급하라.

이유

1. 이 사건 이의재결의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1호증의 각 1 내지 4, 갑3 내지 5호증의 각 1, 2, 갑6호증, 을2호증의 1, 2, 을6, 8호증, 을12호증의 1, 2, 을13호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 별지 기재 (1)란 건물(이하 “이 사건 건물”이라 한다)을 소유하고 있었는데, 피고 구가 도시계획시설(도로)사업인 'B~C간 외 3개소 도로개설공사'의 시행을 위하여 도시계획법 제25조에 의하여 실시계획인가를 받은 후 1995. 3. 31. 서대문구고시 D로 이를 고시하고 1995. 7. 20, 서대문구고시 E로 변경고시를 함에 따라 이 사건 건물 중 별지 기재 (2)란 건물부분(이하 “이 사건 지장물”이라 한다)이 위 사업 구역에 편입되었다.

나. 피고 구는 원고와 위 사업 시행을 위하여 이 사건 지장물의 손실보상에 관하여 협의를 하였으나 그 협의가 성립되지 아니하자 관할 서울지방토지수용위원회에 이 사건 지장물의 손실보상금을 정하기 위한 수용재결을 신청하였고, 위 위원회는 1996. 5. 20. 이 사건 지장물에 대한 손실보상금은 금82,435,000원, 수용시기는 1996. 6. 21.로 하는 내용의 수용재결을 하였다.

다. 원고가 위 수용재결에 불복하여 피고 중토위에 이의신청을 하자, 피고 중토위는 1997. 7. 25. 이 사건 건물의 잔여부분 보수비를 추가로 인정하여 손실보상금을 금150,266,200원(= 1층부분 금6,837,000원 + 2층부분 금14,214,600원 + 3층부분 금14,214,600원 + 이 사건 건물의 잔여부분 보수비 금115,000,000원)으로 증액 변경하는 내용의 이 사건 이의재결을 하였다.

2. 이 사건 이의재결의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고들은 이 사건 이의재결은 관계법령에 따른 것으로서 적법하다고 주장함에 대하여, 원고는 이 사건 이의재결의 기초가 된 감정평가가 부당하고 보상액이 정당한 보상액에 비하여 저렴하여 위법하다고 주장한다.

나. 관계법령

도시계획법 제29조, 제30조 제1항에 의하면, 도시계획법에 의한 지장물의 수용에 관하여는 토지수용법을 준용하도록 되어 있고, 토지수용법 제49조, 제50조, 같은 법 제57조의2에 의하여 준용되는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 “공특법”이라 한다) 제4조 제2항 제3호, 제4항, 공특법 시행령 제2조의10 제4항, 공특법 시행규칙 제2조 제2호, 제3호, 제10조, 제23조의7에 의하면, 수용대상 건물에 대한 보상은 취득가액을 초과하지 아니하는 한도 내에서 건물의 구조 · 이용상태 · 면적 · 내구연한 · 유용성 · 이전가능성 및 난이도 등의 제요인을 종합적으로 고려하여 원가법으로 산정한 이전비용으로 보상하고, 건물의 일부가 공공사업지구에 편입된 경우 그 건물의 잔여부분을 보수하여 사용할 수 있는 경우에는 보수비로 평가하여 보상하도록 규정하고 있다.

다. 이 사건 이의재결의 기초가 된 감정평가의 적법 여부

(1) 이 사건 지장물의 손실보상금에 관한 부분

을12호증의 1, 2의 각 기재와 이 법원의 F감정평가법인에 대한 감정촉탁결과에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 이의재결시 이 사건 지장물에 대한 손실보상액의 감정평가를 함에 있어서 G감정평가법인은 이 사건 지장물의 보상단가를 ‘㎡당 재조달원가 금610,000원 × 감가수정치 26/50 ≒ 금317,000원(금317,200원이나 1,000원 미만 반올림)'으로, H감정평가법인은 ‘㎡당 재조달원가 금613,000원 × 감가수정치 26/50 ≒ 금319,000원(금318,760원이나 1,000원 미만 반올림)'으로 각각 산정한 사실, 한편 이 법원의 촉탁에 의하여 이 사건 지장물에 대한 손실보상액을 평가한 F감정평가법인은 ‘㎡당 재조달원가 금610,000원 × 감가수정치 26/50 ≒ 금320,000원(금317,200원이나 10,000원 미만 반올림)'으로 산정한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 이의재결시의 각 감정평가는 그 재조달원가가 이 법원의 감정촉탁결과와 비교하여 같거나 이에 비하여 비싸고, 감가수정치는 서로 같은 점에 비추어 이 사건 지장물의 손실보상금에 관한 이의재결시의 각 감정평가가 위법하다고 볼 수는 없다(설령 이 사건 이의재결시의 감정평가가 제조달원가나 감가수정치의 산정근거를 구체적으로 설시하지 아니하여 위법하다고 보더라도 이 점은 이 법원의 위 감정촉탁결과도 마찬가지인데다가 달리 이 사건 지장물에 대한 정당한 보상액이 이 사건 이의재결시의 손실보상액보다 고액임을 인정할 만한 아무런 증거가 없다).

(2) 이 사건 건물의 잔여부분의 보수비에 관한 부분

(가) 공특법 시행규칙 제23조의7은 “건물의 일부가 공공사업지구에 편입되어 그 건물의 잔여부분을 종래의 목적대로 사용할 수 없거나 사용이 현저히 곤란한 경우에는 그 잔여부분에 대하여는 제10조 제1항의 규정에 의하여 평가하여 보상한다. 다만, 그 건물의 잔여부분을 보수하여 사용할 수 있는 경우에는 보수비로 평가하여 보상한다”고 규정하고 있고, 같은 규칙 제10조 제1항은 “건물은 그 구조 · 이용상태 · 면적 · 내구연한 · 유용성 · 이전가능성 및 난이도 기타 가격형성상의 제요인을 종합적으로 고려하여 평가한다”고 규정하고 있는바, 위 제23조의7 단서에서 규정한 ‘그 건물의 잔여부분을 보수하여 사용할 수 있는 경우'라 함은 그 본문 규정과 관련하여 볼 때 그 건물의 잔여부분을 보수하여 종래의 목적대로 사용할 수 있고 사용이 현저히 곤란하지 아니한 경우라고 할 것이고, 위 규정에 의한 보상의 대상이 되는 보수비는, 공특법 시행령 제2조의10 제4항에서 건물 등의 보상에 있어 원칙적인 평가기준으로 정하고 있는 이전료는 대상물건의 유용성의 동일성을 유지하며 당해 공공사업용지 이외의 지역으로 이전하는 데 소요되는 비용이라는 점(공특법 시행규칙 제2조 제3호), 건물의 일부가 공공사업지구에 편입되어 그 건물의 잔여부분을 종래의 목적대로 이용 또는 사용할 수 없거나, 이전이 현저히 곤란할 경우에는 그 잔여부분에 대하여 앞서 본 공특법 시행규칙 제10조 제1항에 의한 보상을 하도록 규정하고 있는 점, 한편 공특법 시행규칙 제26조 제3항에서는 동일한 토지소유자의 소유에 속하는 일단의 토지의 일부가 공공사업용지에 편입됨으로 인하여 잔여지에 도로, 구거, 담장, 울 등 시설이나 공사가 필요하게 된 경우의 손실액의 평가는 그 시설이나 공사에 필요한 시설비나 공사비로 한다고 규정하고 있고, 토지수용법 제47조가 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부를 수용 또는 사용함으로 인하여 잔여지에 통로, 구거, 장책 등의 신설 기타의 공사가 필요한 때에는 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 그 건물의 잔여부분을 종래의 목적대로 사용 기능을 유지함으로써 그 유용성의 동일성을 유지하는 데 통상 필요하다고 볼 수 있는 공사를 하는데 소요되는 비용을 말한다고 할 것이다.

(나) 앞서 든 증거들 및 을11, 16호증의 각 기재, 이 법원의 I에 대한 감정촉탁 결과에 변론의 전취지를 종합하면, 종래 이 사건 건물의 1층 및 3층은 주택으로, 2층은 일반목욕장 용도로 사용되어 온 사실, 이 사건 이의재결시 이 사건 건물의 잔여부분에 대한 보수비 감정을 의뢰받은 G감정평가법인과 H감정평가법인은 그 보수비 산정을 위하여 J(대표건축사 K)에게 보수공사비 산정용역을 다시 의뢰한 사실, 그 용역을 의뢰 받은 J는 이 사건 지장물을 철거한 다음 이 사건 건물의 잔여부분에 대하여 철거면을 그대로 마감하면 2층의 일반목욕장 중 여자목욕탕 부분은 현실적으로 불합리한 규격으로 배치되어 영업의 저해요인으로 작용한다고 하면서도 이 사건 건물의 잔여부분에 대한 보수공사비를 산정함에 있어서 이 사건 건물 철거면에 대한 구조적 안전을 확보하고 2층의 축소된 여자목욕탕 부분을 그대로 마감하는 보수방법을 취함으로써 보수공사 해당면적을 합계 238.02㎡로 보아 보수공사비를 금115,385,042원으로 산정하여 용역보고를 함에 따라 이 사건 이의재결에서는 이 사건 건물의 잔여부분에 대한 보수비를 금 115,000,000원으로 산정 · 평가한 사실, 한편 이 법원의 촉탁을 받은 I는 이 사건 건물에서 이 사건 지장물을 철거하면 2층의 일반목욕장 중 여자목욕탕 부분이 40㎡ 정도 축소되어 대중목욕탕으로서의 기능에 미급하게 되므로 합리적인 목욕탕의 운영을 위하여는 3층 주택 부분으로 이동시키고 3층의 주택을 2층 목욕탕 자리로 이전하여 전면적으로 재배치하는 새로운 구조개선공사를 실시하여야 한다고 본 사실을 인정할 수 있는 바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 건물의 잔여부분을 종래의 목적대로 사용할 수 있는 기능을 유지함으로써 그 유용성의 동일성을 유지하는 데에는 이 사건 건물의 잔여 부분에 대하여 철거면에 대한 구조적 안전을 확보하고 2층의 축소된 여자목욕탕 부분을 그대로 마감하는 방법을 취하여 공사하는 것만으로는 부족하고 일반목욕장 부분의 기능 유지를 위한 공사가 필요하고 여기에 소요되는 공사비가 앞서 본 법리에 따라 보상하여야 할 잔여 부분의 보수비라고 할 것이므로, 이 사건 건물의 잔여부분에 대하여 철거면에 대한 구조적 안전을 확보하고 2층의 축소된 여자목욕탕 부분을 그대로 마감하는 방법을 취하는데 소요되는 공사비를 이 사건 건물의 잔여부분의 보수비로 산정한 이 사건 이의재결시 각 감정평가는 위법하다고 할 것이다.

(다) 이와 관련하여 피고들은, 이 사건 지장물이 수용된 이후 그 부분이 철거되지 않고 그대로 사용되고 있던 중 이 사건 건물의 잔여부분도 2001. 7. 31. 수용됨으로써 이 사건 건물의 잔여부분을 보수하는 문제가 발생할 여지가 없게 되었으므로 그 보수비에 관한 원고의 청구는 기각되어야 한다고 주장하나, 특별한 사정이 없는 한 행정행위의 적법 여부는 그 행정처분 당시를 기준으로 판단하여야 하고(대법원 1996. 10. 11. 선고 96누6172 판결등 참조), 한편 이 사건 심리의 대상은 이의재결의 적법 여부로서 특별한 사정이 없는 한 이의재결 당시 감정평가의 적법 여부에 따라 이의재결의 적법 여부가 가려지게 되며, 수용목적물의 손실보상액을 평가함에 있어서의 평가기준일은 수용재결일이라고 할 것인데(토지수용법 제46조 제1항), 피고들의 위 주장과 같은 사유는 그 이후에 생긴 새로운 사실관계에 불과하여 이 사건 이의재결의 적법 여부를 판단하는 자료로 삼거나 손실보상액을 평가함에 있어 이를 기초사실로 할 수 없으므로 피고들의 위 주장은 받아들일 수 없다.

라. 소결

따라서, 이 사건 이의재결시 각 감정평가는 이 사건 지장물의 손실보상금에 관한 부분은 적법하고 이 사건 건물의 잔여부분의 보수비에 관한 부분은 위법하므로, 이러한 각 감정평가를 기초로 한 이 사건 이의재결도 이 사건 건물의 잔여부분의 보수비에 관한 부분은 위법하다고 할 것이다.

3. 이 사건 이의재결 중 위법한 부분의 정당한 보상액

이 사건 건물의 잔여부분의 정당한 보수비에 관하여 보건대, 이 법원의 I에 대한 각 감정촉탁결과에 변론의 전취지를 종합하면, 이 사건 건물의 잔여부분이 종래의 목적대로 사용할 수 있는 기능을 유지함으로써 그 유용성의 동일성을 유지하는데 통상 필요한 공사를 하기 위하여 여자 목욕탕을 3층 주택부분으로 이전하고 3층의 주택을 2층 목욕탕 자리로 인정하여 전면적으로 재배치할 경우 이 사전 건물의 잔여부분에 대한 정당한 보수비는 보수공사 해당면적을 합계 478.12㎡로 보아 금183,456,442원(부가가치세 제외)인 사실을 인정할 수 있다.

따라서 이 사건 건물의 잔여 부분에 대한 정당한 보수비는 이 사건 이의재결에서 정한 보수비보다 금68,456,442원(= 금183,456,442원 - 금115,000,000원)만큼 많음이 계산상 명백하다.

4. 결론

그렇다면, 피고 중토위가 이 사건 이의재결에서 원고의 신청을 기각한 부분 가운데 이 사건 건물의 잔여부분에 대한 보상비 금68,456,442원에 해당하는 부분은 위법하고, 피고 구는 원고에게 위 금원 및 이에 대하여 수용시기 다음날 이후로서 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 소장부본 송달 다음날임이 기록상 명백한 1997. 9. 27.부터 피고 구가 이행의무의 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 사건 판결 선고일인 2001. 11. 16.까지는 민법에 정해진 연 5%의, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법에 정해진 연 25%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

2001. 11. 16.