골프연습장 설치로 인하여 주민의 환경권이 침해받게 된다 하더라도 그 침해가 수인할 수 있는 정도인 경우에는 사유재산권의 행사를 막을 수 없다고 한 사례

헌법 제23조 제1항 , 제35조 제1항 , 도시공원법 제2조 , 같은법시행규칙 제2조

김정수 외 265인

정인순

이 사건 신청을 모두 기각한다.

1. 신청인들의 주장

신청인들은, 피신청인이 서울 강남구청장으로부터 1993.12.20. 서울 강남구 청담동 66 등 8필지 지상의 근린공원인 청담공원(이하 청담공원이라 한다) 내에 있는 피신청인 소유의 서울 강남구 청담동 66의 4 공원 4,221.2평방미터와 같은 동 66의 7 공원 6,913.7평방미터에 대한 도시계획사업-도시공원조성 및 공원시설설치-인가(이하 골프연습장설치인가라 한다)처분을 받고 이어서 1994.1.29. 건축허가를 받아 현재 위 두 필지(이하 이 사건 토지라 한다) 지상에 골프연습장을 설치 중인바, 신청인들은 위 골프연습장 인근에 거주하는 주민들로서 첫째 위 골프연습장설치인가처분은 자연림으로 조성된 근린공원인 청담공원의 자연환경을 파괴하는 것이 되어 국민에게 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보전해 줄 의무가 있는 국가가 이를 등한시하고 행한 처분으로서 환경권을 보장하는 헌법정신에 반하고, 근린거주자의 보건, 휴양 및 정서생활의 향상에 기여할 목적으로 설치된 근린공원의 설치목적에 어긋나서 도시공원법에 위반되는 결과가 되므로 당연무효의 처분이라고 주장하면서 신청인들이 이 사건 토지를 공원으로서 자유롭게 이용할 수 있는 권리가 있음을 피보전권리로 하여, 둘째 위 골프연습장의 설치로 인하여 자연녹지의 훼손과 생태계의 파괴를 가져오고, 주거지역인 위 청담공원의 인근에 장차 유흥시설이 들어오게 되어 그 일대가 상업지역화 될 우려가 있으며, 골프연습장에 출입하는 차량에 의하여 주민들이 교통체증 및 소음공해에 시달리게 되고, 골프연습장에서의 골프공 타격소리와 연습장 내 조명으로 인하여 수면 및 조용한 생활을 위협받게 되며, 골프연습장이 청담공원의 경관을 훼손하고 신청인들을 포함한 인근 주민들의 주택단지와도 조화 있게 어울리지 못하게 되는 등으로 생활환경이 파괴될 급박한 위험이 있다고 주장하면서 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 권리 즉 환경권을 피보전권리로 하여, 피신청인에 대하여 이 사건 토지 위에 건물 기타 공작물의 설치를 금하는 가처분을 하여 줄 것을 구한다.

2. 사실관계

그러므로 먼저 사실관계를 보건대, 기록에 의하면 ① 피신청인은 분할 전의 서울 강남구 청담동 66 토지에 관하여 1988.7.5. 28298.8분의 13724.2 소유지분을 취득하고, 1989.12.7.에는 경락을 원인으로 하여 28298.8분의 4221.2 지분을 더 취득하였으며, 1989.12.11에는 그 소유지분 중 6810.5 지분을 서울특별시 강남구에 이전하고 같은 날 다른 공유자들의 지분을 전부 이전받아 같은 날 위 청담동 66에서 분활된 이 사건 토지의 단독소유자가 된 사실, ② 이 사건 토지를 포함한 서울 강남구 청담동 66, 같은 동 66의 1 내지 7에 소재하는 청담공원은 총면적이 59,347평방미터(이 사건 토지는 그 총면적이 11,134.9평방미터로서 청담공원 전체면적의 18.9%를 차지한다)인 야산형태의 자연림지역으로서 1970년대 중반경 공원용지로 지정되었고 그 공원주위에는 진흥아파트, 경남아파트, 진흥빌라, 효성빌라 등의 집합건물과 기타 단독주택들이 들어서 있는 사실, ③ 1990.8.30. 건설부장관이 청담공원에 관한 도시계획시설(청담근린공원)조성계획을 결정하여 건설부고시 제545호에 의하여 이를 고시하였는데 공원조성계획 중 이 사건 토지에 관한 부분을 보면 청담동 66의 4 토지 중 384평방미터는 진입도로로, 청담동 66의 7 토지 중 108평방미터는 산책로로, 2,970평방미터는 광장으로, 1,188평방미터는 잔디마운딩으로, 청담동 66, 66의 4, 66의 6 토지 중 202평방미터와 청담동66, 66의 4 중 463평방미터는 광장으로 조성계획이 되었던 사실, ④ 1992.9.1. 건설부장관으로부터 권한을 위임받은 서울특별시장은 청담공원에 대한 도시계획시설(청담근린공원)조성계획을 변경하여 이를 서울특별시 고시 제1992-283호로 고시하였는데, 위 계획변경에 의하여 이 사건 토지에 대한 종전의 도시계획시설조성계획이 해제되고 새로이 이 사건 토지 가운데 하나인 청담동 66의 7 토지 중 4,046.94평방미터에 대하여는 건축물 바닥면적이 1,086.94평방미터, 연면적이 5,082.79평방미터이고 철탑 19기를 설치할 수 있는 골프연습장 및 부대시설 조성계획이 세워진 사실, ⑤ 피신청인이 이와 같은 도시계획시설 조성계획에 따라 골프연습장 설치를 위하여 1993.8.5. 관할관청인 서울특별시 강남구청장에게 청담근린공원 조성사업실시계획인가신청을 하자, 강남구청장이 같은 달 24. 이를 강남구 공고 제1993-220호로 일반에 공람공고한 후 이에 대하여 신청인들을 포함한 주변 주민들의 반대민원이 발생하자 1993.10.27. 주변 주민의 반대민원과 진입로의 교통혼잡을 이유로 위 신청을 반려하였는데, 피신청인이 서울특별시장에게 행정심판을 제기하여 서울특별시장이 1993.12.6. 위 신청반려처분을 취소하는 재결을 한 사실, ⑥ 이에 따라 강남구청장이 1993.12.20. 피신청인에 대하여 사업시행지를 이 사건 토지로, 사업의 종류 및 명칭을 도시계획사업 청담근린공원 조성(골프연습장 설치)으로, 사업시행면적을 11,134.9평방미터로, 시설규모를 그린망 2,960평방미터와 건축물 1동 1,086.94평방미터(지하 2층, 지상 3층)로, 착공시기를 1994.1.로, 준공시기를 1994.10.로 하며, 민원해결대책으로 주차장의 충분한 확보(지하 2층에 70대분의 주차시설-100대 수용, 야간에 인근주민 주차 허용), 완벽한 방음시설(북측의 단독주택 주변에 방음둑 수림대를 폭 6미터, 높이 1.5미터 이상으로 설치하며 도로쪽으로는 자연석을 쌓아 경관을 조성하되 대형수목 및 꽃나무 등을 식재하여 방음 및 정원역할이 가능하도록 조치하는 한편 타석 좌우측 및 천정에 방음벽 시설), 건물 전면에 소로개설(기존 산책로와 연결하여 교통사고 예방), 주택가로의 조명차단(방음림 수림대로서 조명차단역할, 조명시설의 방향조정), 그린(GREEN)에 인조잔디를 깔아 인근 약수오염우려해소, 최소한의 녹지훼손{이 사건 토지의 총면적 11,134.9평방미터 중 38.5%인 4,286.94(골프연습장 4046.94+소로 240)평방미터만 개발하고 잔여지를 녹지로 보존, 따라서 청담공원 전체 중 92.8%는 녹지로 계속 보존} 등이 충족되도록 하는 것을 조건으로 하여 도시공원법 제6조 제1항 및 동법시행령 제2조에 의하여 피신청인에게 골프연습장설치인가를 하였고, 이어 1994.1.29. 이 사건 토지 위에 용도를 운동시설로, 건축면적을 1,086.94평방미터로, 연면적을 5,082.79평방미터로 하고 70대의 승용차 옥내 주차시설 및 분뇨정화형식 460인 용량의 오수정화시설을 갖춘 건축물의 건축허가를 한 사실, ⑦ 피신청인은 위 골프연습장설치인가 및 건축허가에 따라 1994.3.8.경 관할관청의 허가를 받아 청담동 66의 7 중 골프연습장시설이 들어서는 곳에 식재되어 있던 84주의 현사시나무 및 아카시아나무, 기타 잡목을 제거하여 현재 골프연습장시설이 들어서는 토지부분에는 더 이상 벌채할 나무가 남아있지 않고 중장비로 골프

연습장설치를 위한 토목공사가 시행 중이며 그 주위에는 피신청인이 새로 잣나무 420주를 식재하였고, 향후 2000여 주의 잣나무 등을 더 식재하기로 계획이 되어 있는 사실이 소명된다.

3. 판 단

(1) 먼저 위 골프연습장설치인가가 헌법상의 환경권보호조항에 위반되는 처분이고, 피신청인에 대하여 골프연습장설치를 금하지 않는다면 신청인들의 환경권이 침해된다고 하는 점에 관하여 보건대, 헌법 제35조 제1항은 "모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다"라고, 같은 조 제2항은 "환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다"라고 각 규정하고 있는바, 환경권은 다분히 상린관계적인 권리의 성격이 짙어 이웃간에 사회생활상 일반적으로 수인할 수 있는 한도 내의 환경침해에 대하여는 이를 수인하고 감수해야 하는 의무를 함께 내포하고 있는 기본권이라 할 것이고, 그것이 사유재산권의 행사와 저촉되는 경우에는 "모든 국민의 재산권은 보장된다"는 헌법 제23조 제1항의 정신과 환경권 보호의 정신을 서로 조화시켜서 두 기본권 상호간의 충돌을 합리적으로 조정할 수밖에 없는 것이다. 즉 상린관계에 있는 주민이 다른 주민의 사유재산권 행사로 인하여 환경권의 침해를 받게 된다 하더라도 그 침해가 수인할 수 있는 정도인 경우에는 그 사유재산권의 행사를 막을 수는 없는 것이다. 이 사건 토지에 대하여 도시공원의 효용을 해하지 않는 범위 내에서 공원시설을 설치하는 방법으로(현재 도시계획상으로는 골프연습장설치에 의한 이용만이 가능하게 되어 있다) 사유재산권 행사가 가능함에도 환경권보호의 측면만을 강조하여 피신청인으로 하여금 종전처럼 아무런 보상도 없이 공공복리를 위하여 이에 대한 사유재산권의 행사를 일체 할 수 없도록 막는 것이 우리 헌법정신에 맞는다고 할 수는 없다. 이러한 경우에는 도시공원법에서 정한 공원시설의 설치에 해당하는 한 국가의 공원시설의 설치를 통한 사유재산권 행사를 허용하되 이웃에서 생활하는 주민들의 환경권침해를 고려하여 그 침해가 수인할 수 있는 정도의 것이 되도록 제한을 가하여야 하는 것이고, 이것이 환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다는 헌법정신에도 부합하는 것이다.

이 사건에 있어서 골프연습장설치인가를 하면서 강남구청장이 피신청인에게 인가조건으로 붙인 민원해결대책을 피신청인이 준수하는 한 신청인들과 같은 인근 주민들로서는 이 사건 토지가 자연림 상태에 있을 때와 비교하면 아무래도 만족스럽지는 못하더라도 골프연습장설치에 따른 환경침해를 수인하여야 할 것으로 보이므로(현재 피신청인이 위 민원해결대책을 준수하지 않을 것으로 볼만 한 자료가 없고, 위 민원해결대책을 다 갖춘다고 하더라도 인근 주민들에게 수인할 수 없을 정도의 환경권침해의 결과가 생긴다고 볼 자료도 없다) 현재에 있어서 위 골프연습장설치인가처분이 환경권침해에 해당하여 당연무효인 처분이라고 볼 수는 없어서 신청인들로서는 환경권을 피보전권리로 하여 피신청인의 이 사건 골프연습장설치 자체의 금지를 구할 수는 없다고 할 것이고, 다만 후에 피신청인이 위 민원해결대책을 제대로 갖추지 않는다거나 그것만으로는 환경보호에 충분하지 않다고 볼만한 사정 즉 이웃 주민들이 수인하기 어려울 정도의 환경침해가 있다고 밝혀지는 경우에는 법원이나 관할 행정청에 환경권에 기하여 권리구제를 구할 수 있다고 하겠다.

(2) 다음으로 이 사건 골프연습장설치인가가 도시공원법에 위반된다는 주장에 관하여 보건대, 도시공원법 제1조는 "이 법은 도시에 있어서의 공원의 설치 및 관리와 녹지의 보전 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 쾌적한 도시환경을 형성하여 건전하고 문화적인 도시생활의 확보와 공공의 복리증진에 기여함을 목적으로 한다"라고 규정하고 있고, 같은 법 제2조 제1호는 "도시공원이라 함은 도시계획구역 안에서 자연경관의 보호와 시민의 건강, 휴양 및 정서생활의 향상에 기여하기 위하여 도시계획법 제12조의 규정에 의하여 결정된 것을 말한다"고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호는 "공원시설이라 함은 도시공원의 효용을 다하기 위하여 설치하는 다음 각호의 시설을 말한다"고 규정하면서 '마'목에 "정구장, 수영장, 궁도장 등 운동시설"을 규정하고 '자'목에서 "가목 내지 아목 이외에 도시공원의 효용을 다하기 위한 시설로서 건설부령으로 정하는 시설"이라고 규정하고, 이에 따라 도시공원법시행규칙 제2조에서는 도시공원법 제2조 제2호 자목의 규정에 의한 건설부령이 정하는 시설의 범위를 별표 1로 정하면서 운동시설의 하나로서 '골프연습장'이 공원시설임을 규정하고 있다.

위와 같이 골프연습장을 공원시설 중에서 운동시설의 하나로 정하고 있는 도시공원법시행규칙은 국민체육진흥법 제2조 제1호에서 "체육이라 함은 운동경기, 야외운동 등 신체활동을 통하여 건전한 신체와 정신을 기르고 여가를 선용하는 것을 말한다"라고 규정하고 있고, 체육시설의설치·이용에관한법률 제10조 제2호에서 골프연습장이 체육시설임을 전제로 하여 골프연습장업을 신고체육시설의 하나로 규정하고 있는 것에 비추어 볼 때 관련법규에 따른 것으로 보이고, 골프연습장이 운동시설의 하나로서 일반의 사용에 제공되는 한 그것이 근린생활자의 보건, 휴양 및 정서생활의 향상에 기여할 목적으로 설치된 근린공원의 효용을 다하게 하는 시설의 범주에 들어갈 수 있는 것이라 할 것이므로 위 시행규칙이 공원시설의 범위를 건설부령에 위임한 도시공원법의 위임이 범위를 벗어났다고 보이지는 않으며, 도시공원법 제2조 제2호 자목에서 공원시설의 범위를 건설부령에 위임하였다 하여도 이는 도시공원의 효용을 다하기 위한 공원시설을 도시공원법 제2조 제2호의 가목 내지 아목에서 정하고 있는 공원시설에 준하여 건설부령에서 구체적으로 정하라는 것이어서, 위 위임법률이 구체적으로 범위를 정하지 아니하고 하위법규에 법률사항을 위임한 잘못이 있다고 보이지도 않는다.

따라서 골프연습장설치인가가 도시공원법의 규정에 위반된다는 주장도 이유 없다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 신청은 피보전권리에 대한 소명이 없는 때에 해당하므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.