대한생명보험 주식회사 (소송대리인 법무법인 (유)에이펙스 담당변호사 채정석 외 4인)

용인시 기흥구청장 (소송대리인 법무법인 사랑 담당변호사 이병돈)

2010. 9. 10.

수원지방법원 2009. 12. 23. 선고 2009구합4204 판결

1. 제1심 판결 중 다음에서 취소하는 부분에 해당하는 원고 패소부분을 취소한다.

피고가 2008. 7. 29. 원고에 대하여 한 이행강제금 1,116,402,000원(용인시 기흥구 보정동 (지번 1 생략), (지번 2 생략)에 대한 134,529,500원과 같은 동 (지번 3 생략)에 대한 981,872,500원의 합계이다)의 부과처분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 항소를 기각한다.

3. 소송총비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고가 원고에 대하여 2008. 7. 23.에 한 개발행위불허가처분, 2008. 7. 29.에 한 이행강제금 1,116,402,000원의 부과처분을 각 취소한다.

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 제1심 판결 이유 9쪽 6행의 “㈎ 첫 번째 주장에 관한 판단” 부분(9쪽 6행 ~ 10쪽 7행)을 아래 2. 기재와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심 판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 고쳐 쓰는 부분

㈎ 첫 번째 주장에 관한 판단

① 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제1호 사유의 존부

원고가 이 사건 토지거래계약허가를 받아 이 사건 부과대상지를 취득한 뒤 그 중 위 보정동 (지번 3 생략) 임야, 같은 동 (지번 2 생략) 임야에 대하여 개발행위허가를 신청하였다가 불허가처분을 받은 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 이 사건 토지거래계약허가 이후에 국토계획법 또는 관계 법령 등에 의하여 개발행위허가 기준이 강화되었다고 볼 자료가 없으므로, 원고가 주장하는 사정만으로는 국토계획법 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제124조 제1항 제1호 가 정한 ‘토지의 취득을 한 후 법 또는 관계 법령에 의하여 용도지역 등 토지의 이용 및 관리에 관한 계획이 변경됨으로써 법 또는 관계 법령에 의한 행위제한으로 인하여 그 이용목적대로 이용할 수 없게 된 경우’에 해당한다고 볼 수 없다.

② 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호 사유의 존부

국토계획법 제124조 제1항 은 ‘토지거래계약 허가를 받은 자는 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 5년의 범위 이내에서 대통령령이 정하는 기간 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제124조 제1항 제7호 는 위 ‘대통령령이 정하는 사유’의 하나로 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약 허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’를 들고 있으며, 국토계획법 제124조의2 는 ‘시장·군수 또는 구청장은 제124조 제1항 의 규정에 의한 토지의 이용의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용의무를 이행하도록 명할 수 있고, 위 기간 내에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위 안에서 대통령령이 정하는 금액의 이행강제금을 부과’하도록 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면 토지거래계약 허가를 받은 자가 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 못한 것이 그에게 책임지울 수 없는 사유로 인한 것인 경우에는 토지거래계약을 허가받은 자가 그 토지의 이용의무를 이행하지 아니하였다고 볼 수는 없다고 할 것이다.

한편, 국토계획법 제119조 제2호 나목 은 시장·군수 또는 구청장은 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용목적이 생태계 보전 및 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 초래할 우려가 있는 경우에는 허가를 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 토지거래업무처리규정(건설교통부 훈령 제619호) 제13조 제1호는 국토계획법 제119조 제2호 나목 의 “생태계 보전 및 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 초래할 우려가 있는 경우”라 함은 토지의 이용목적·면적으로 보아 주변의 자연환경을 훼손하거나 장래 훼손할 우려가 있는 경우라고 규정하고 있다.

이 사건의 경우, 갑 제1, 2, 3, 5, 8, 9호증, 을 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 당심 증인 소외인의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2006. 12. 15.경 피고에게 이 사건 토지 중 보정동 (지번 1 생략), (지번 2 생략), (지번 3 생략) 토지에 근로복지시설(기숙사) 건물 4층 2개동을 신축(착공예정일 : 2007. 12.)하고 현황도로인 보정동 (지번 4 생략), (지번 5 생략), (지번 6 생략) 토지는 그 상태로 부지 내 도로로 사용하겠다는 내용의 토지이용계획서를 첨부하여 이 사건 토지에 관한 토지거래계약허가신청을 한 사실, 위 신청을 받은 용인시 기흥구청 민원봉사과 담당자는 이 사건 토지에 관한 개발행위허가가 날 수 있는지 판단하기 위하여 담당 부서인 도시건축과 담당자에게 협조 공문을 발송한 사실, 이에 도시건축과 담당자는 2006. 12. 28. “자연녹지 내 기숙사 용도는 용인시 도시계획 조례에 의거 건축할 수 있는 시설물이며, 본 토지가 산지로서 토지이용계획 및 피해방지시설계획 등 현장 여건이 검토되어야 하며 관계기관 협의 등을 거쳐 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 적합할 시 개발행위허가가 가능함”이라는 검토의견을 제시한 사실, 그에 따라 민원봉사과 담당자는 2006. 12. 28. 원고에게 “이 사건 토지에 대하여 관련 인·허가(개발행위허가, 건축허가) 서류를 첨부”해 달라는 내용의 토지거래계약허가 신청보완통보를 한 사실, 그런데 민원봉사과장 소외인은 그 다음날인 2006. 12. 29. 토지거래계약허가 현지조사 의견서를 작성하면서, 대상물건 소재지를 “기흥구 보정동 (지번 4 생략) 외 5필지”(이 사건 토지이다)로, 면적을 “17,278㎡”로, 이용목적을 “복지시설(기숙사)”로 각 기재하고, 현지조사 내용란의 “국토이용계획, 도시계획, 주변 자연환경 등에 적합한가” 항목 및 “면적이 토지의 이용목적으로 적합한가” 항목에 각 적합하다는 취지를 표시한 다음, 종합의견란에 “본 부지는 대한생명보험(주) 연수원 근무자를 위한 복지시설(기숙사)을 건축하고, 잔여지는 연수자 등 산책로, 산림욕장 등으로 사용코자 하며, 용도지역상 건축 가능하다고 판단되므로 허가함이 상당함”이라고 기재한 사실, 같은 날 피고는 원고에 대하여 이 사건 토지거래계약허가를 하고(같은 날 작성된 토지거래계약허가서에는 소외인이 전결로 결재하였으나 그 허가서에 피고가 작성자로 기재되고 피고의 직인이 날인된 이상, 그 허가서의 작성 주체는 여전히 피고이다), 토지거래계약허가증을 작성하여 원고에게 교부한 사실, 피고는 2008. 3. 25. 원고에게 토지거래허가 이용의무 이행명령을 하였는데, 그 명령서의 이행명령 대상토지란에는 물건소재지가 이 사건 토지 중 보정동 (지번 1 생략), (지번 2 생략), (지번 3 생략) 토지로, 당초 이용목적이 “기숙사”로, 착수예정일이 “2007. 12”로 기재되어 있고, 이용의무 및 이행내용란에는 “토지이용의무 : 사업용(근린생활시설) - 토지거래허가 받은 자가 직접 이용해야 할 의무 ※ 이행명령 이행기간 : 2008. 3. 25. ~ 2008. 6. 25 (3개월), 이행명령 내용 : 건축을 하지 않은 경우 실제 착공(최소 기초공사) 여부로 이행여부 판단”이라고 기재되어 있는 사실, 원고는 2008. 6. 24.경 피고에게 이 사건 신청지(토지거래계약허가 당시와는 달리 보정동 (지번 7 생략) 임야가 포함되었는데, 위 토지는 이 사건 토지 매수 이전에 이미 원고 소유로 등기되어 있었다)에 관하여 위와 같이 교부받은 토지거래계약허가증을 첨부하여 개발행위허가신청을 한 사실, 이에 대하여 피고는 2008. 7. 23. 그 신청이 자연경관 및 미관을 훼손하고, 환경오염·생태계파괴·위해발생우려가 있으며, 녹지축이 절단된다는 등의 사유를 들어서 국토계획법 제58조 , 같은 법 시행령 제56조 제1항 에 근거하여 이를 불허가하는 이 사건 불허처분을 한 사실, 그로부터 6일 후인 2008. 7. 29. 피고는 원고에 대하여 이 사건 부과처분을 하였는데, 그 근거가 된 이행강제금 부과 결정 통지서의 처분원인 및 내용란에는 물건소재지가 이 사건 토지 중 보정동 (지번 1 생략), (지번 2 생략), (지번 3 생략) 토지로, 당초 이용목적이 “기숙사”, 착수예정일이 “2007. 12”로, 조사결과 “미이용방치”로 기재되어 있고, 그와 더불어 “허가목적(복지시설:기숙사)대로 이용하지 않고 방치, 이행명령기간 ‘08.03.25~’08.06.25”로 기재되어 있는 사실이 인정된다.

앞에서 본 법령의 규정과 위에서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 토지에 관하여 국토계획법 제118조 에 의한 토지거래계약허가를 받은 원고로서는 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용하여야 할 의무를 부담하고, 한편 피고도 원고가 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 것을 전제로 위 토지거래계약허가를 하였음이 분명하므로, 원고로서는 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 수 있어야 할 것이다. 그런데, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 신청지에 관하여 이 사건 불허처분이 내려지고 그와 같이 내려진 불허처분이 위법하다고 볼 수는 없는 이상 현재로서는 원고가 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 가능성은 없게 되었다. 이와 같이 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용할 수 없게 된 사유는 토지거래계약 허가 당시에는 피고가 이 사건 토지에 기숙사 건물을 신축하는 것이 가능하다는 취지에서 이를 허가하고서도, 그 후에 이 사건 신청지에 기숙사 건물을 신축하기 위한 토지형질변경을 불허하는 이 사건 불허처분을 하였기 때문임은 위에서 본 바와 같고(토지거래계약허가는 민원봉사과에서 하였고, 이 사건 불허처분은 도시건축과에서 하였다고 하더라도, 그 두개의 행위 모두가 피고의 이름으로 행하여진 이상, 내부적으로 그 사무를 누가 담당하였는지에 따라서 달리 볼 것도 아니고, 토지거래계약허가 당시 소외인의 부하 직원들이 그 허가에 반대하였다고 하더라도, 소외인이 자신이 가진 권한 범위 내에서 피고의 이름으로 이를 허가한 이상 그 허가의 의미가 달라지는 것도 아니다), 달리 원고에게 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 사용하지 못한 데에 대한 책임이 있다고 볼 자료도 없다[토지거래계약허가서에 “본 허가는 토지거래계약을 할 수 있는 허가로서 토지이용목적에 맞는 인,허가 등이(개발행위허가 및 건축허가 등) 이루어진 것이 아니므로 취득 목적이 개발목적인 경우에는 반드시 그 개발행위가 관련법에 적합한지 확인한 후 매매계약 여부를 결정하시기 바랍니다”라고 기재되어 있다고 하더라도, 위에서 본 바와 같이 피고가 이 사건 토지에 기숙사를 건축함이 가능한 것을 전제로 토지거래계약허가를 한 이상 위와 같은 기재만으로 이 사건 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 못한 것이 원고의 귀책사유에 해당한다고 볼 수는 없다].

결국, 이 사건의 경우 원고가 이 사건 토지를 그 허가받은 목적대로 이용하지 않고 있다고 하더라도 이는 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호 의 자신의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우에 해당한다고 봄이 상당하므로, 이와 다른 전제에서 한 이 사건 부과처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구 중, 이 사건 부과처분의 취소를 구하는 부분은 이유 있으므로 이를 인용하고, 이 사건 불허처분의 취소를 구하는 부분은 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심 판결 중 이 사건 부과처분에 관한 부분은 이와 결론이 달라 부당하므로, 이 부분에 관한 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결 중 이 사건 부과처분에 관한 부분을 취소하고, 이 사건 부과처분을 취소하며, 원고의 나머지 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.