수원지방법원 2009.12.10.선고 2009구합2628 판결

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수원지방법원 2009.12.10.선고 2009구합2628 판결

도시계획시설실시계획인가처분취소

사건

2009구합2628 도시계획시설실시계획인가처분취소

원고

별지 원고들 목록 기재와 같다 .

원고들 소송대리인 변호사 최○○

안산시장

소송대리인 법무법인 □□□

담당변호사 윤○○ , 이○○

변론종결

2009 . 9 . 23 .

판결선고

2009 . 12 . 10 .

주문

1 . 원고 A , B , C , D , E , F , G , H의 소를 각 각하한다 .

2 . 피고가 2009 . 1 . 21 . 안산시 고시 제2009 - 9호로 고시한 안산 도시계획시설사업 실시 계획 인가처분을 취소한다 .

3 . 소송비용 중 원고 A , B , C , D , E , F , G , H와 피고 사이에 생긴 부분은 위 원고들이 부담하고 , 위 원고들을 제외한 나머지 원고들과 피고 사이에 생긴 부분은 피고가 부담한다 .

청구취지

주문 제2항과 같다 .

이유

1 . 처분의 경위

가 . 경기도지사는 2001 . 4 . 28 . 구 도시계획법 ( 2002 . 2 . 4 . 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것 ) 제24조에 기하여 안산도시계획변경결정을 하고 , 이를 경기도고시 제2001 - 64 호로 고시하였는데 , 위 고시에는 안산시 단원구 □□□동 산 000 일원에 면적 0 , 000 , 000 ㎡의 도시계획시설 ( 골프장 ) 을 신설하는 도시계획시설결정 ( 이하 ' 이 사건 도시계획시설 결정 ' 이라고 한다 ) 이 포함되어 있다 .

나 . 피고는 2005 . 11 . 14 . 경 위 안산도시계획변경결정에 대하여 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 2007 . 7 . 27 . 법률 제8564호로 개정되기 전의 것 ) 제30조에 기하여 위 도시계획시설 ( 골프장 ) 의 면적을 0 , 000 감축하여 0 , 000 , 000m²로 변경하는 내용의 도시계획시설변경결정 ( 이하 ' 이 사건 도시계획시설변경결정 ' 이라고 한다 ) 이 포함된 도 시관리계획변경결정을 하고 , 2005 . 11 . 21 . 이를 안산시 고시 제2005 - 114호로 고시하 였고 , 이어 2007 . 7 . 30 . 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 2008 . 2 . 29 . 법률 제 8852호로 개정되기 전의 것 ) 제86조에 기하여 위 도시계획시설 ( 골프장 ) 사업 ( 이하 ' 이 사건 사업 ' 이라고 한다 ) 의 사업시행자를 주식회사 ( 이하 ' I ' 라고만 한다 ) 로 지정하고 이 를 안산시 고시 제2007 - 69호로 고시하였다 .

다 . 이후 피고는 2009 . 1 . 21 . 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 2009 . 2 . 6 . 법률 제 9442호로 개정되기 전의 것 . 이하 ' 법 ' 이라고 한다 ) 제88조에 기하여 아래와 같은 내용 으로 이 사건 사업에 관한 실시계획을 인가 ( 이하 ' 이 사건 인가처분 ' 이라고 한다 ) 하고 , 이를 안산시 고시 제2009 - 9호로 고시하였는데 , 당시 I는 이 사건 사업시행지구 안의 토지 중 약 74 . 7 % 의 토지를 매수한 상태였다 .

① 사업시행지의 위치 : 안산시 단원구 □□□동 산 000 일원

② 사업의 종류 및 명칭

- 종류 : 안산도시계획시설 ( 체육시설 : 골프장 ) 사업

- 명칭 : [ 컨트리클럽 조성사업

③ 사업시행자의 성명 : I

④ 사업의 면적 또는 규모

- 면적 : 0 , 000 , 000m

- 사업의 규모 : 골프장 27홀 ( 회원제 18홀 , 대중제 9홀 )

라 . 원고 A , B , C , D , E , F , G , H ( 이하 ' 원고 A 등 ' 이라고 한다 ) 는 이 사건 사업시행 지구 인근에 거주하는 주민들이고 , 위 원고들을 제외한 원고 J 등 나머지 원고들 ( 이하 ' 원고 J 등 ' 이라고 한다 ) 은 이 사건 사업시행지구에 편입되는 토지의 소유자들이다 .

[ 인정근거 ] 갑 제1호증의 1 내지 3의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 원고 A 등의 소의 적법 여부

직권으로 살피건대 , 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취 소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다고 할 것이나 , 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적 인 이익이 있는 경우를 말하고 , 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지 는 추상적 · 평균적 · 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적 · 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다고 할 것이다 .

그런데 , 법은 제90조에서 도시계획시설사업의 실시계획을 인가하는 행정청으로 하여 금 그 사업의 시행지구 안의 토지 · 건축물 등의 소유자 및 이해관계인의 의견을 듣고 , 그 의견이 타당하다고 인정될 때에는 이를 실시계획에 반영하도록 하는 규정을 두고 있을 뿐 , 원고 A 등과 같이 사업시행지구 인근에 거주하는 주민들의 개별적 · 직접적 · 구체적 이익을 보호하기 위한 규정들을 두고 있지 않을 뿐만 아니라 , 원고 A 등이 이 사건 인가처분으로 인하여 어떠한 개별적 · 직접적 · 구체적 이익이 침해된다고 볼 만한 아무런 자료도 없으므로 , 원고 A 등의 소는 원고적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으 로서 부적법하다 .

3 . 이 사건 인가처분의 적법 여부

가 . 원고 J 등과 피고의 주장

( 1 ) 원고 J 등의 주장

이 사건 인가처분에 의하여 사업시행자인 I는 이 사건 사업을 시행할 수 있는 권 한을 부여받음과 동시에 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 ( 이하 ' 공익사업법 ' 이라고 한다 ) 에 의한 사업인정이 의제되어 사업시행지 내의 토지 및 건축 물 등을 수용 , 사용할 수 있는 수용권을 행사할 수 있게 되므로 , 사업시행이 의제되는 이 사건 인가처분을 함에 있어서는 공공의 필요성이 전제되어야 할 것인데 , 이 사건 사업은 회원제 골프장 조성사업으로서 그 사업으로 인하여 국민 다수의 건강을 증진시 키는 효과가 있다고 보기 어렵고 , 지역주민의 고용을 증진시키는 등 지역경제발전의 효과 또한 미미한 점 , 이미 안산시에는 골프장이 두 개나 조성되어 있고 , 인근 화성시 , 군포시 , 안성시 , 용인시 , 이천시 등에도 수십 개의 골프장이 조성되어 있는 점 등에 비 추어 보면 , 이 사건 사업에 대한 공공의 필요성은 현저히 떨어지는 반면 , 이 사건 사업 에 동의하지 않는 위 원고들은 그 소유의 토지를 강제수용당함으로써 심각한 재산권의 침해를 입게 된다고 할 것이므로 , 위와 같이 공익과 사익 사이의 이익형량이 제대로 되지 않은 이 사건 인가처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것으로서 위법하다 .

( 2 ) 피고의 주장

이 사건 사업은 체육시설로서 기반시설에 속하는 골프장을 도시관리계획으로 결정 하여 설치하는 도시계획시설사업인 바 , 도시계획시설사업은 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 하고 있으므로 일응 공공의 필요성을 가진다고 볼 수 있을 뿐만 아니라 , 이 사건 도시계획시설결정 및 그 변경결정 단계에서 이미 경관 이 양호한 안산시 소재 □□□에 골프장을 조성함으로써 관광 · 휴양도시로서의 위상과 지역경제 활성화를 제고할 수 있다는 공익성 판단을 하였고 , 또한 법 제88조 제3항에 의하면 , 대도시 시장 등은 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 법 제43조 제2항의 규정에 따른 도시계획시설의 결정 · 구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인 정한 때에는 실시계획을 인가하여야 한다고 규정하고 있으므로 위 규정에 정해진 기준 을 충족하면 실시계획을 인가할 수밖에 없고 , 이 단계에서 다시 그러한 사업을 시행할 공공의 필요가 있는지 여부에 대한 판단을 하지 않았다고 하여 그 실시계획 인가가 위 법하게 된다고 할 수 없다 .

나 . 관계법령

별지 기재와 같다 .

다 . 판 단

법 제88조 제3항에 의하면 , 국토해양부 장관 , 시 · 도지사 , 대도시 시장은 도시계획 시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 법 제43조 제2항의 규정에 따른 도시계획시설 의 결정 · 구조 및 설치의 기준 등에 적합하다고 인정하는 때에는 실시계획을 인가하여 야 한다고 하고 있으나 , 한편 법 제91조 , 제95조 제1항 , 제96조에 의하면 , 도시계획시 설사업에 관한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업법에 의한 사업인정 및 그 고 시가 있은 것으로 의제되어 사업의 시행자로 하여금 그 사업에 필요한 토지 및 건축물 등을 수용 · 사용할 수 있는 공용수용권을 행사할 수 있도록 하고 있고 , 공익사업법 제 2조 제7호는 사업인정이라 함은 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결 정하는 것을 말한다고 하고 있다 .

이러한 관계규정의 취지를 종합하면 , 공익사업법에 의한 사업인정이 의제되는 도시 계획시설사업에 관한 실시계획의 인가는 도시계획시설사업을 토지 등을 수용 또는 사 용할 사업으로 결정하는 것으로서 단순한 확인 행위가 아니라 형성행위이므로 , 도시계 획시설결정 단계에서 그러한 사업을 시행할 공익상의 필요가 있는지 여부에 관하여 검 토된 바 있다거나 법 제88조 제3항이 법 제43조 제2항의 규정에 따른 기준을 충족하 면 그 실시계획을 인가하도록 되어 있다고 하더라도 , 관할 행정청으로서는 당해 사업 의 시행자에게 그 사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 권한이 생기는 실시계획을 인가하는 단계에서 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지의 여부 와 공익성이 있는 경우에도 그 사업으로 인하여 얻게 되는 이익과 재산권의 보장이라 는 사익 등 위 사업에 관련된 자들의 이익을 정당하게 비교 · 교량하여야 하고 , 그 비 교 · 교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 할 것이다 .

그런데 , 앞서 든 각 증거 및 갑 제2 , 3 , 5호증 , 을 제1호증의 1 내지 4 , 제2호증의 1 , 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 , ① 이 사건 사업은 120여 만㎡의 부 지에 회원제 18홀 , 대중제 9홀인 27홀의 골프장을 체육시설로서 설치하려는 사업인 바 , 이러한 회원제 위주의 골프장시설은 넓은 면적의 부지에 많은 설치비용을 들여 조성됨 에도 불구하고 회원 및 그 동반자 등 비교적 소수의 사람들이 건강증진 및 여가선용을 위하여 이용할 뿐 , 많은 국민들이 건강증진 및 여가선용을 위하여 이용할 수 있는 시 설이라고 할 수는 없는 점 , ② 안산시에는 현재 2개 ( 안산시 단원구 □□□동 및 상록 구 □□동 ) 의 골프장이 조성되어 있고 , 인근 화성시 , 안성시 , 용인시 등지에도 수십 개 의 골프장이 조성되어 있으므로 , 기존에 조성된 위 골프장들 외에 안산시에 골프장시 설을 추가로 조성할 필요가 있어 보이지도 않는 점 , ③ 이 사건 사업시행지구 내에는 임야가 많고 , 그 외에 상당한 면적의 전답 , 대지 등도 있으므로 , 이 사건 사업을 시행 하려면 필연적으로 그 임야 및 농지 등의 파괴 등이 수반될 수밖에 없고 , 사업 운영에

따른 수질 및 토양오염 등 여러 가지 환경문제가 발생할 수밖에 없으며 , 이러한 사업 이 고용창출 , 세수의 증대 등 지역경제 활성화 등에 도움이 되는 측면이 없지는 않으 나 , 전체 국민경제의 건전한 발전에 도움이 되는 것인지 여부에는 여전히 의문이 있는 점 , ④ 피고는 이 사건 사업에 관한 실시계획 인가 단계에서는 이 사건 사업이 공용수 용을 할 만한 공익성이 있는지 여부 등에 관하여 판단하지 않았고 , 이 사건 도시계획 시설결정 및 그 변경결정 단계에서 공공의 필요성을 검토하는 자료로 삼았다는 ' 안산 도시계획 재정비 ' 에도 단지 경관이 양호한 안산시 소재 대부도에 관광 · 휴양도시로서의 위상제고와 지역경제 활성화를 도모하기 위해 골프장을 조성할 계획이라는 내용만이 있을 뿐인 점 등을 인정할 수 있는바 , 이러한 여러 사정에 비추어 보면 , 이 사건 사업 의 시행자가 사업시행지구 내 토지 중 약 75 % 상당의 토지를 매수한 점을 감안하더라 도 공용수용을 할 만한 공익성이 있다고 보기 어렵고 , 달리 이 사건 사업에 위와 같은 공익성이 있다고 볼 만한 자료도 없다 .

따라서 이 사건 인가처분은 이 사건 사업에 관련된 자들의 이익을 정당하게 비교 · 교량하여 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지 여부를 제대로 판단하지 아니한 잘못이 있으므로 , 재량권을 일탈 · 남용한 것으로서 위법하다고 볼 수 밖에 없다 .

4 . 결 론

그렇다면 , 원고 A 등의 소는 부적법하므로 이를 각하하고 , 원고 J 등의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

판사

재판장 판사 하종대

판사 서정현

판사 추성엽

별지

관계법령

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 2009 . 2 . 6 . 법률 제9442호로 개정되기 전의 것 )

제88조 ( 실시계획의 작성 및 인가 등 )

① 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획 ( 이하 " 실시계획 " 이라 한다 ) 을 작성하여야 한다 .

② 도시계획시설사업의 시행자 ( 국토해양부장관 , 시 · 도지사와 대도시 시장을 제외한다 . 이하 제3항에서 같다 ) 는 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 작성한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 국토해양부장관 , 시 · 도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다 .

③ 국토해양부장관 , 시 · 도지사 또는 대도시 시장은 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시 계획이 제43조제2항의 규정에 따른 도시계획시설의 결정 · 구조 및 설치의 기준 등에 적합하다 . 고 인정하는 때에는 실시계획을 인가하여야 한다 . 이 경우 국토해양부장관 , 시 · 도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보 · 위해방지 · 환경오염방지 · 경 관 · 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다 .

⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서 · 자금계획 및 시행기간 그 밖에 대통령령이 정 하는 사항을 명시하거나 첨부하여야 한다 .

제90조 ( 서류의 열람 등 )

① 국토해양부장관 , 시 · 도지사 또는 대도시 시장은 제88조제3항의 규정에 의하여 실시계획을 인가하고자 하는 때에는 미리 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하고 , 관계 서류의 사본 을 20일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다 .

② 도시계획시설사업의 시행지구안의 토지 · 건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항의 규 정에 의한 열람기간 이내에 국토해양부장관 , 시 · 도지사 , 대도시 시장 또는 도시계획시설사업 의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며 , 국토해양부장관 , 시 · 도지사 , 대도시 시장 또는 도 시계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영 하여야 한다 .

제91조 ( 실시계획의 고시 )

국토해양부장관 , 시 · 도지사 또는 대도시 시장은 제88조의 규정에 의하여 실시계획을 작성하

거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다 .

제95조 ( 토지 등의 수용 및 사용 )

① 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 다음 각호의 물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있다 .

1 . 토지 · 건축물 또는 그 토지에 정착된 물건

2 . 토지 · 건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리

제96조 ( 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 의 준용 )

① 제95조의 규정에 의한 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외 하고는 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 을 준용한다 .

② 제1항의 규정에 의하여 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 을 준용 함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 제20조제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시 가 있은 것으로 본다 . 다만 , 재결신청은 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법 률 」 제23조제1항 및 제28조제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다 .

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 2008 . 2 . 29 . 법률 제8852호로 개정되기 전의 것 )

제86조 ( 도시계획시설사업의 시행자 )

①특별시장 · 광역시장 · 시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제 외하고는 관할구역안의 도시계획시설사업을 시행한다 .

⑤제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 시행자가 될 수 있는 자외의 자는 대통령령이 정하는 바 에 따라 건설교통부장관 , 시 · 도지사 , 시장 또는 군수로부터 시행자로 지정을 받아 도시계획시 설사업을 시행할 수 있다 .

⑥ 건설교통부장관 , 시 · 도지사 , 시장 또는 군수는 제2항 · 제3항 또는 제5항의 규정에 의하여 도 시계획시설사업의 시행자를 지정한 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 그 지정내용을 고시하여야 한다 .

⑦ 국가 · 지방자치단체 , 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 자외의 자가 제5항의 규정에 의하여 도시계획시설사업의 시행자로 지정을 받고자 하는 때에는 도시계획시설사업의 대상인 토지 ( 국 · 공유지를 제외한다 ) 의 소유면적 및 토지소유자의 동의비율에 관하여 대통령령이 정하 는 요건을 갖추어야 한다 .

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 ( 2008 . 1 . 8 . 대통령령 제20535호로 개정되기 전 의 것 )

제96조 ( 시행자의 지정 )

③법 제86조제7항에서 " 대통령령이 정하는 요건 " 이라 함은 도시계획시설사업의 대상인 토지 ( 국 · 공유지를 제외한다 . 이하 이 항에서 같다 ) 면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하 고 , 토지소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 것을 말한다 .

원고들 목록

1 . 김○○ ( J )

안산시 상록구

2 . 김○○ ( K )

양산시

3 . 이○○ ( L )

서울 송파구

4 . 김○○ ( M )

성남시 분당구

5 . 김○○ ( N )

서울 강남구

6 . 이○○ ( 0 )