서울행정법원 2012.11.23. 선고 2012구합21956 판결

나. B학교의 자연생태복원 훈련과정에 대한 위탁 · 인정제한 1년(2012. 7. 5.부터 2013. 7. 4.까지)의 처분 중 6개월을 초과하는 부분,다. 7,559,450원의 반환 명령 중 137,230원을 초과하는 부분 및 7,559,450원의 추가 징수처분 중 685,150원을 초과하는 부분,

라. 직업능력개발훈련시설 지정 취소처분을 모두 취소한다.

2. 원고의 피고 대한민국에 대한 청구 및 피고 부산지방고용노동청장에 대한 나머지 청구를 각 기각한다.

3. 소송비용 중 원고와 피고 대한민국 사이에 생긴 부분은 원고가, 원고와 피고 부산지방고용노동청장 사이에 생긴 부분 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고 부산지방고용노 동청장이 각 부담한다.

청구취지

1. 피고 대한민국이 2012. 7. 4. 원고에 대하여 한 자연생태복원 훈련과정에 대한 계약해지는 무효임을 확인한다.

2. 주문 제1의 가.항 및 피고 부산지방고용노동청장(이하 '피고 부산지청장'이라 한다)이 2012. 7. 4. 원고에 대하여 한 ① B학교의 자연생태복원 훈련과정에 대한 위탁· 인정제한 1년(2012. 7. 5.부터 2013. 7. 4.까지)의 처분, ② 부정수급액 7,559,450원의 반환명령 및 동액 추가징수 처분을 모두 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 B학교(이하 '이 사건 훈련기관'이라 한다)를 운영하면서 한국산업인력공단 부산지역본부(현재 위탁계약의 체결 및 위탁 제한처분 등의 권한이 한국산업인력공단에서 지방고용노동관서의 장에게 위임되는 것으로 관계규정이 변경되어, 피고가 아래와 같은 위탁계약상의 권리·의무를 승계하였다. 이하 '피고 부산지청장'이라 한다)와 2010. 3. 17. 및 2011. 3. 10. 두 차례에 걸쳐 원고가 피고 부산지청장으로부터 자연생태복원과정 (훈련기간 : 2010. 3. 22.부터 2011. 3. 17.까지, 2011. 3. 14.부터 2011. 12. 27.까지, 이하 '이 사건 훈련과정'이라 한다)에 대한 직업능력개발훈련을 위탁받는 내용의 각 위탁계약(이하 '이 사건 위탁계약'이라 한다)을 체결하였다.

나. 이 사건 각 위탁계약서에 의하면, 원고는 「우선 선정 직종훈련 실시 등에 관한 규정(이하 '훈련규정'이라 한다) 및 「직업훈련 카드제도 운영지침」을 준수하여 피고 부산지청장으로부터 위탁받은 훈련생에 대하여 우선 선정 직종훈련을 실시한 후 훈련규정 제20조에 따라 산정된 훈련비를 지급받는데, 원고가 훈련과정의 계획 수립, 정보교류, 훈련생의 관리, 훈련실시상황에 대한 피고 부산지청장의 서류제출요구 및 점검, 훈련실시상 황보고 등에 대하여 적극 협조하여 성실히 훈련을 실시한 경우에만 훈련비를 지급받을 수 있도록 되어 있다.

다. 훈련규정 제15조(훈련생의 출결관리)에 의하면, 훈련실시자는 훈련생이 동의한 경우 지문인식기로, 동의하지 않는 경우 직업훈련카드로 출결관리를 하도록 하며, 직업훈련 카드가 발급되지 않은 기간에 대하여는 훈련 개시일부터 14일까지는 관인출석부를 사용하도록 하고, 훈련생이 자신의 카드를 다른 훈련생에게 맡기는 등의 방법으로 대리체크를 한 경우에는 대리체크를 한 훈련생과 대리 체크를 부탁한 훈련생을 제적 하여야 한다. 또한 훈련규정 제16조의 2(훈련실시상황보고)에 의하면, 훈련실시자는 훈련실시상황을 직업훈련정보망(HRD-Net)에 입력하여야 한다.

라. 감사원은 직업능력개발 훈련기간 중 해외 출입국 사실이 있는 훈련생에 대한 부정출결관리 여부에 대한 조사를 실시한 결과, 이 사건 훈련과정의 훈련생인 C(2010. 11. 4. 및 2010. 11. 5., 2일), D(2011. 4. 29., 1일), E(2011. 10. 11. 및 2011. 10. 13., 2일)가 해외로 출국하여 위 기간동안 결석하였음에도 불구하고 출석한 것으로 처리하여, 그들이 결석한 기간동안의 훈련비용을 포함하여 이 사건 훈련과정에 대한 훈련비를 모두 지급받은 사실을 확인하였다. 위 C, D, E(이하 'C 외 2인'이라 한다)에 대한 부정출석 이후의 훈련비용 합계액은 7,559,450원이고, 부정한 출석처리로 인한 해당 일수의 부정수급 훈련비용은 D 26,390원, E 57,652원, C 53,188원, 합계 137,230원이다. 마. 위 조사 결과에 따라 원고에게, 피고 대한민국은 2012. 7. 4. 이 사건 위탁계약을 해지하는 의사를 표시하고, 피고 부산지청장은 같은 날 ① 이 사건 훈련기관의 전 과정에 대한 위탁 · 인정제한 6개월(2012. 7. 5.부터 2013. 1. 4.까지)의 처분(이하 '제1 처분'이라 한다), ② 이 사건 훈련과정에 대한 위탁 · 인정제한 1년(2012. 7. 5.부터 2013. 7. 4.까지)의 처분(이하 '제2 처분'이라 한다), ③ 이 사건 훈련기관의 직업능력개발훈련시설 지정취소 처분(이하 '제3 처분'이라 한다), ④ 부정수급액 7,559,450원의 반환명령 및 동액 추가 징수 처분(이하 '제4 처분'이라 한다)을 하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1(이하 가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함) 내지 4호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 각 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

1) 원고는 이 사건 훈련과정에 관하여 C 외 2인의 출결관리를 철저히 하지 못한 과실은 있으나, 허위의 출석체크를 통해 비용을 지원받으려는 고의는 없었다. 이러한 경우는 근로자직업능력개발법(이하 '법'이라 한다) 제16조 제2항 제2호의 '거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받거나 이를 받고자 한 경우'에 해당한다고 할 수 없다. 또한 그 부정수급액의 산정에 있어서도 제적 가능일 이후 훈련기간 종료시까지의 훈련비용이 아닌 결석기간에 대한 훈련비용만을 산입하여야 한다.

2) 출결관리 소홀에 대하여 고의가 없었고 위반의 정도가 경미하므로, 위탁계약 해지 등의 조치기준에 관한 별표의 일반기준에 따라 개별기준에서 정한 기준의 2분의 1의 범위에서 감경되어야 함에도 불구하고 이를 고려하지 않았으므로, 제2 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다(이 사건 처분 중 위탁계약 해지처분은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받았거나 위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'를, 나머지 처분들은 위와 같은 사유를 원인으로 한 위탁계약의 해지사실 또는 위탁 · 인정제한 처분사실을 그 처분사유로 삼고 있다. 따라서 원고의 법 위반행위가 현행과 같이 법이 개정되기 이전에 이루어졌다 하더라도 법 위반행위로 인한 계약해지 및 위탁 · 인정제한 등의 사실이 현행법과 같이 개정된 이후에 발생한 이상 이 사건 각 처분에 적용되어야 할 법령은 개정된 법이 된다).다. 판단

1) 법 제16조 제2항 제2호 및 제3호 사유의 존재 여부

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 법 제16조 제2항 제2호에서 말하는 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 직업능력개발 훈련비용의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조).

살피건대, 앞서 본 인정사실과 앞서 적시한 증거들에 변론 전체의 취지를 보태어 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 훈련규정 및 이 사건 훈련과정에 대한 위탁계약서의 내용 등을 종합해 보면, 직업능력개발훈련과정에 있어서 출결관리가 중 요하고, 본질적인 사항인 점(직업능력개발훈련과정에서 출결석의 부정처리는 국고금의 부정수급을 초래하므로, 위 규정들은 허위출석을 방지하기 위하여 훈련생이 동의한 경우에는 지문인식의 방법으로, 동의하지 않는 경우에는 직업훈련카드로 출결관리를 하고, 대리체크를 한 경우 대리체크를 한 훈련생과 부탁한 훈련생을 모두 제적하도록 하고 있다), ② 특히, C가 결석한 2010. 11. 5. 및 E가 결석한 2011. 10. 11.과 2011. 10. 13.에는 내원사계곡 등 현장에서 이 사건 훈련과정을 실시하였는바, 훈련교사가 출석호명을 하고 출석인원을 확인한 후 훈련 종료 후 수기 출석부를 회람토록 하여 훈련생들로 하여금 출석체크를 하게 하였는데, 현장훈련의 경우 훈련기관 내에서 이루어지는 훈련보다 더욱 출결관리를 철저히 하고 훈련시작 전후로 출석을 점검하여 지각 · 결석이나 도중 이탈 여부를 확인하였어야 함에도 불구하고, 훈련교사는 동료 훈련생이 C, E 대신 대답한 후 수기출석부에 대리서명한 사실을 발견하지 못한 채 출석한 것으로 처리하였고, D이 결석한 2011. 4. 29. 훈련교사가 작성한 훈련일지에는 D이 결석한 것으로 기록되어 있음에도 출석부(출결관리)에는 출결관리카드로 출석한 것으로 기록되어 있어 상호 일치하지 않는 것으로 미루어 볼 때, 이 사건 훈련기관은 C 외 2인의 결석 사실을 충분히 인식할 수 있었을 것임에도 불구하고, 결석 훈련생에 대한 관리나 출결상황에 대한 확인을 제대로 하지 않은 것으로 보이는 점, ③ 원고로서는 해당 훈련생 및 대리 출석체크를 해 준 훈련생들을 즉시 제적시켜야 할 의무가 있음에도 불구하고 관리소홀로 그러한 사정을 인지하지 못하여 사실과 달리 해당 훈련생에 대한 훈련이 적법하게 실시된 것과 동일하게 훈련비를 지급받은 점 등에 비추어 보면, 원고가 훈련생 C 외 2인에 대한 출결관리를 성실하게 하지 아니한 결과 위 사람을 제적 하지 않은 채 그에 관한 훈련비를 받은 것은 '위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'에 해당함이 분명하다.

또한, 원고가 위와 같은 결석 사실을 실제로 알고도 허위로 신청한 것이 아니라고 하더라도 상당한 주의를 기울였더라면 적발할 수 있었던 위 결석행위를 관리소 홀로 묵인한 셈이 되어 결과적으로 위 훈련생이 결석한 기간 동안의 정당하지 않은 훈련비용을 지급받았으므로, 이는 '거짓 기타 부정한 방법으로 훈련비용을 받은 경우'에도 해당한다고 보아야 한다.

2) 처분 사유 존재 여부

가) 제1 처분법 제16조 제 3항에 의하면, 국가 또는 노동부장관은 같은 조 제2항의 규정에 의하여 위탁계약이 해지된 자에 대하여 그 해지일부터 5년의 범위 안에서 직업능력개발훈련의 위탁을 인정하지 아니할 수 있도록 되어 있는데, 계약위반으로 인한 경우에는 별다른 예외를 두고 있지 않은 반면, 같은 조 제2항 제2호에 해당하여 위탁계약이 해지된 자 중 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 받은 훈련비용이 법 시행령 제13조의2에서 정하는 100만 원 미만인 경우 위탁계약 제한대상에서 제외하도록 예외를 두고 있다.

그런데 원고는 다음과 같은 이유로 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용의 합계액이 137,230원으로서 100만 원 미만에 해당하여 위탁계약 제한 대상에서 제외됨에도 불구하고, 피고는 이를 7,559,450원에 이르는 것으로 오인하여 제1 처분을 하였으므로, 제1 처분은 처분의 사유가 존재하지 않아 위법하다.

(1) 원고가 훈련생 C 외 2인의 결석기간에 대하여 훈련이 실시되었다고 사실과 다르게 신청하여 지급받은 훈련비용은 '거짓 그 밖의 부정한 방법'으로 지급받은 훈런비용에 해당한다고 보아야 하지만, 부정행위를 한 훈련생을 제적시키지 않고 계속하여 훈련을 실시하고 그에 관한 훈련비용을 지급받은 것은 관리의무를 소홀히 한 위탁계약의 위반에 해당함은 별론으로 하고, 원고가 그러한 사실을 알고도 고의적으로 그러한 행위를 한 것이 아닌 점에 비추어 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 한 것으로까지 인정하기 어렵다.

(2) 따라서 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용의 산정기준에는 훈련생 C 외 2인의 결석일수에 대하여 지급된 훈련비용만 포함되고, 위탁계약을 위반하여 위 훈련생을 제적하지 않은 채 훈련을 실시하고 지급받은 훈련비용은 포함되지. 않는다고 봄이 타당하다. 그런데 훈련생 C 외 2인이 결석한 기간 동안의 훈련비용으로 지급된 금액의 합계가 137,230원인 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련비용은 위 금액에 한정되는 것으로 보아야 한다.

나) 제2 처분법 제16조 제2항 제3호 및 같은 조 제7항, 법 시행규칙 제6조 [별표 1]

2. 2) 가)는 훈련실시자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 100만 원 미만의 훈련비용을 받은 경우 계약해지를, 같은 별표 2. 2) 다)는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 500만 원 이상 1천만 원 미만의 훈련비용을 받은 경우 계약해지 및 6개월 전과정 위 탁· 인정제한을 하도록 하였고, 같은 별표 2. 3) 다) (1)은 훈련실시자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련 인원을 조작하거나 출결석 관리를 하는 등 위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우 6개월 해당과정 위탁· 인정 제한을 하도록 규정하였다. 한편, 같은 별표 1. 일반기준은 둘 이상의 위탁 및 인정제한 사유가 동시에 발생한 경우 각 제한기간을 합산한 기간으로 하도록 규정하였다.

그런데 원고가 출결관리를 소홀히 하는 등 위탁계약을 위반하여 직업능 력개발훈련을 실시하고 동시에 거짓이나 부정한 방법으로 137,230원의 훈련비용을 받은 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고는 법 시행규칙 제6조 [별표 1] 2. 2) 가)의 '계 약해지' 및 같은 별표 2. 3) 다) (1)의 '계약해지 및 6개월 해당과정 위탁 · 인정제한'의 경우에 해당한다. 그럼에도 불구하고 피고는, 원고가 법 시행규칙 제6조 [별표 1] 2. 2) 다) 및 같은 별표 2. 3) 다) (1)에 동시에 해당한다고 보아 이 사건 훈련과정에 대한 위탁 · 인정제한 기간을 합산하여 1년의 위탁 · 인정제한 처분을 하였으므로, 제2 처분 중 6개월을 초과하는 부분의 위탁 · 인정제한 처분은 법령에서 정한 기준을 초과한 것으로서 위법하다.

다) 제3 처분법 제31조 제1항 제3호는 법 제29조 제1호부터 제8호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 직업훈련시설의 지정을 필요적으로 취소하도록 하고, 같은 조 제2항 및 시행령 제25조의2에 따른 [별표 1]의 2. 개별기준 다. 2)는 법 제29조 제9호에 해당하여 법 제16조의 위탁제한을 받고 있는 자의 경우 일부 훈련과정의 위탁제한을 받은 경우라면 직업훈련시설 지정취소 대상에서 제외하여 예외를 두었다.

그런데 원고가 거짓이나 부정한 방법으로 지급받은 훈련 비용이 100만 원 미만이어서 이 사건 훈련기관은 전 과정 위탁· 인정 제한처분의 대상에 해당하지 않고 단지 이 사건 훈련과정에 대하여만 6개월의 위탁 · 인정 제한처분을 받게 되는 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고는 위 규정에 따라 직업훈련시설 지정 취소의 예외사유에 해당함에도 불구하고, 이와 다른 전제에서 이루어진 제3 처분은 위법하다.

라) 제4 처분(1) 법 제56조 제1항에 의하면 국가 등은 제16조 제2항에 따라 위탁계약이 해지된 경우 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액의 반환을 명할 수 있고, 같은 조 제3항 제1호 가목 및 법 시행령 제50조에 의하면 위와 같이 반환을 명하는 경우 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 금액이 100만원 미만이면 그 금액의 5배하의 금액을, 100만 원 이상인 경우에는 그 금액 이하에 상당하는 금액을 추가로 징수할 수 있다.

따라서 지원받은 훈련비용의 반환 및 추가징수처분을 함에 있어서는 훈련비가 '거짓 그 밖의 부정한 방법'으로 지급될 것을 요하고, 앞서 본 바와 같이 이 사건에서 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급된 훈련비용의 산정기준에는 훈련생의 결석일수에 대하여 지급된 훈련비만이 포함되고 원고가 이 사건 위탁계약을 위반하여 훈련생을 제적 하지 않은 채 직업능력개발훈련을 실시하고 그에 대하여 지급받은 훈련비는 포함되지 않는다고 봄이 상당하므로, 훈련생 C 외 2인의 결석기간 동안의 훈련비에 대응하는 반환 및 추가징수 처분은 정당하다고 할 것이지만, 이를 초과하는 추가징수 처분은 위법하다.

나아가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 훈련생 C 외 2인의 결석 기간에 대한 훈련비가 137,230원인 사실은 위에서 본 바와 같으므로, 이 경우 앞의 관련 규정에 따라 반환명령할 수 있는 금액은 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 훈련비 상당인 137,230원이고, 추가징수할 수 있는 최대 금액은 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지원받은 금액의 5배인 686,150원(= 137,230원 X 5배)이다. 따라서 제4 처분의 반환 명령 중 137,230원을 초과하는 부분 및 추가징수처분 중 686,150원을 초과하는 부분은 위법하여 각 취소되어야 한다.

3) 재량권 일탈·남용 여부

제2 처분(위에서 본 바와 같이 적법한 범위 내인 6개월 부분에 한정하여 본다. 이하 같다)이 재량권을 일탈·남용하였는지에 대하여 보건대, ① 직업능력개발훈련은 국가 예산과 고용보험법상 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의해 이루어지므로 그 목적을 달성하고 부당한 훈련비 청구를 방지하기 위해서는 훈련생에 대한 출결관리가 철저히 이루어져야 하므로, 그 위반행위에 대하여 효과적인 제재를 가할 필요가 있는 점, ②) 피고 측에서 행정처분의 일반적인 기준으로 정한 직업능력개발법 시행규칙 제6조 및 [별표 1]의 2. 3) 다) (1)의 기준에 따르면, 위탁계약에 위반하여 직업능력개 발훈련을 실시한 경우로서 훈련생 관리에 관하여 거짓 기타 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하기나 출결관리를 한 경우 '계약해지 및 당해 훈련과정에 대한 6개월간의 위 탁제한을 할 수 있도록 되어 있어 위 처분은 일응 위 기준에 부합하고, 위와 같은 처분기준이 부당하다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 점, ③ 원고가 위탁받은 이 사건 훈련과정에서 C 외 2인의 합계 5일간의 결석행위에 대한 출결관리에 대한 통제가 제대로 이루어지지 않았고, 심지어 교사가 작성한 훈련일지와 전산으로 관리되는 직업훈련 카드의 출결내역이 일치하지도 않은 등의 사정에 비추어 원고의 위탁계약 위반 정도가 가볍지 않고, 중대한 관리소홀의 책임을 묻지 않을 수 없어 위 시행규칙 [별표 1]의 1. 일반기준에서 정한 감경사유인 '고의 또는 중대한 과실이 없거나 위반의 정도가 경미한 경우'에 해당한다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 제2 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다.

3. 피고 대한민국에 대한 청구에 관한 판단

법 제16조 제2항 제2호 및 제3호의 규정에 의하면, 국가는 직업능력개발훈련을 위탁받은 자가 '거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 받거나 이를 받고자 한 경우 및 '위탁계약을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'에 그 위탁계약을 해지할 수 있다고 규정하고 있는바, 원고가 위 경우에 모두 해당됨은 앞서 본 바와 같다. 위와 같이 법 소정의 위탁계약의 해지 사유가 발생한 이상, 이를 이유로 한 피고 대한민국의 이 사건 위탁계약 해지의 의사표시는 정당하고, 이에 따라 이 사건 위탁계약은 적법하게 해지되었는바, 이 부분 계약의 해지가 무효임을 전제로 한 원고의 피고 대한민국에 대한 청구는 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 피고 부산지청장에 대한 청구 중 제1 처분, 제2 처분 중 6개월을 초과하는 부분, 제3 처분, 제4 처분 중 137,230원을 초과하는 반환명령 부분 및 686,150원을 초과하는 추가징수처분 부분에 대한 취소 청구는 이유 있어 이를 인용하고, 원고의 피고 대한민국에 대한 청구 및 피고 부산지청장에 대한 나머지 청구는 모두 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.