가. 기초조사를 하지 않은 채 한 도시계획변경결정의 효력

나. 도시계획변경결정이 위법하지만 이를 취소하는 것이 공공복리에 적합하지 않다 하여 그 취소청구를 기각하는 사정판결을 한 사례

가. 도시계획변경결정을 함에 있어서 도시계획법 제15조에 정한 기초조사를 하게 한 취지는 다수 이해관계인들의 이해대립을 합리적으로 조정하여 국민의 권리자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화 및 신뢰를 확보함과 아울러 자의적인 도시계획을 배제하고 타당한 도시계획이 되도록 하려는 데 있다 할 것이므로 이러한 기초조사를 거치지 아니한 도시계획변경결정은 위법하다.

가.나. 도시계획법 제12조 제1항 , 가. 같은법 제15조 제1항 , 같은법시행령 제11조 , 구 도시계획법시행규칙 제4조 제2항(1992.11.19. 건설부령 제516호로 삭제) , 나. 행정소송법 제28조

1.

대법원 1990.6.12. 선고 90누2178 판결(공1990, 1481)

유진화학공업주식회사

부산직할시장

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 다만 피고가 1991.12.9. 부산직할시 고시 제91-351호로 한 도시계획결정은 위법하다.

3. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

피고가 1991.12.9. 부산직할시 고시 제91-351호로 한 도시계획결정은 취소한다.

1. 이 건 결정의 경위

성립에 각 다툼이 없는 갑 제1호증(관보), 갑 제2호증의 1,2(송달서, 재결), 을 제1호증의 1(도시계획시설 일부변경결정신청서), 을 제2호증의 1,2,3(도시계획변경통제규정승인관계서류표지, 도시계획시설변경승인, 변경승인신청), 을 제3호증의 1,2,3(도시계획결정 및 변경결정안, 공람공고문), 을 제4호증의 1(도시계획안에 대한 의견제출), 같은 호증의 4 내지 9(공람의견서제출에 대한 의견조회, 의견회신, 의견, 중간회시, 공람의견서 검토회신, 도시계획 공람공고의견서제출에 대한 회시), 을 제5호증(도시계획시설결정 및 변경결정관계서류), 을 제6호증(도시계획위원회관계서류), 을 제 7호증의 1,2(고시관계서류)의 각 기재에 변론의 전취지를 합쳐보면 부산항 3단계 개발에 따른 배후도로 수송망정비에 관련하여 1986년 무렵 수립된 부산도시재정비계획에 따라 1986.12.2. 건설부 고시 제535호로 결정고시 되고, 1988.8.19. 부산직할시 고시 제257호 및 같은 해 11.23. 고시 제373호로 지적승인고시된 부산항 3단계 배후도로인 대로 1류 1호선과 1990.3.10. 부산직할시 고시 제72호로 결정 및 지적승인고시된 황령산 제2터널 및 접속도로인 대로 1류 36호선 계획도로에 관한 도시계획에 따른 도로의 건설공사는 모두 부산시가 계획하고 도시계획시설을 결정한 부산시 도시계획도로로 부산시에서 개설하여야 할 도로사업이나 수출입컨테이너 처리를 위하여 부산지방해운항만청에서 추진하는 부산항 3단계 컨테이너 고속도로를 직접 연결함으로써 부산시내 도심지의 교통체증을 완화하고 배후도로의 항만화물수송을 원활히 하기 위하여 부산해운항만청에서 사업을 하고 있고 사업이 완공되면 부산시에 이관하여 운영될 시설인 사실, 그런데 부산항 3단계 배후도로인 대로 1류 1호선 구간 중 군부대에 저촉되는 일부 구간의 부대 이전이 불가능하여 일부 구간을 선형으로 변경하고, 부산항의 항만물동량 수송에 원활을 기하고 도심 교통난 완화를 위하여 부산항 3단계 배후도로와 기존의 경부고속도로와도 이어지는 도시고속도로와의 연계 교통처리를 위한 접속도로(I.C)를 만들고 도시고속도로를 경유, 부산항으로 유입되는 항만물동량 수송차량을 도심지 내로 경유하지 아니하고 부산항 배후도로로 처리될 수 있도록 황령산 제2터널 접속도로와 기존 도시고속도로가 연결되는 접속도로를 만들기 위하여 접속도로 일부구간의 폭원을 확장변경하기 위하여 피고는 도시계획시설결정 및 변경결정안을 만들어 도시계획변경통제규정 제4조 제1항에 따라 건설부장관에게 승인신청을 하고 1991.9.20. 이를 지역 일간신문인 부산매일과 국제신문에 주민의견청취를 위한 공람공고를 마친 다음 같은 해 11.1. 피고 산하 부산직할시 도시계획위원회의 심의를 거치고 같은 해 12.9. 부산직할시 고시 제91-351호로 그 도시계획변경결정의 내용을 고시한 사실, 이 사건 도시계획변경결정의 내용 중에는 부산항 3단계 배후도로인 대로 1류 1호선과 도시고속도로를 이어 주기 위한 접속도로인 경사로시설(ramp)이 포함되어 있고 부산 남구 대연동 207에서 펜타, 포르마린 등의 제품을 생산하고 있는 원고 회사의 대지 일부(종전 계획에 의하여도 대지의 일부는 편입되어 있었다)와 그 지상에 있는 원고 회사의 공장시설의 일부가 경사로시설 및 그에 따라 확장 편입되는 도로부분에 편입되게 되는 사실을 인정할 수 있다.

2. 이 건 결정의 적법 여부

가. 주 장

원고대리인은 피고가 이 건 도시계획변경결정을 함에 있어 도시계획법 제15조 제1항, 그 시행령 제11조 제1항, 그 시행규칙 제14조 제2항 등에서 정한 대로 기초조사를 하여야 할 것인데도 이를 하지 아니하였을 뿐더러 도시계획시설기준에관한규칙 제9조에 정한 대로 도로에 대한 도시계획 입안시의 검토사항도 검토하지 아니하였으며, 이 건 계획변경으로 피해를 받게 될 염려가 있는 경성대학, 군부대등과는 서로 협의를 하였으나 원고는 이 건 변경계획에 대하여 원고의 공장은 여러 공정을 거쳐 제품을 생산하므로 공장의 일부가 계획지역으로 편입되면 나머지 공정도 모두 쓸모가 없어지므로 원고 회사의 피해를 최소화하기 위하여 인근에 있는 자회사인 아진화학의 동의를 받아 원고 회사의 공장은 편입되지 않도록 아진화학쪽으로 도로계획선을 옮겨 주도록 의견을 제시하였으나 피고가 이를 받아 들이지 아니하여 원고 회사로서는 위 변경계획에 따라 위 장소에서는 공장을 계속할 수 없게 되었으니 위법한 피고의 이 건 결정의 취소를 바란다고 주장한다. 이에 대하여 피고는 종합용역업체인 주식회사 도화종합기술공사에 위임하여 기초조사(을 제1호증의 각 호)를 마치고 이 건 도시계획변경결정을 하였으므로 적법하다고 주장한다.

나. 관계법규의 검토

도시계획법(아래, 법 이라고만 한다) 제11조 제1항 및 제12조 제1항에 의하면 도시계획의 결정과 변경은 원칙적으로 시장, 군수의 입안에 의하여 건설부장관이 하게 되어 있고, 법 제15조 제1항은 시장 또는 군수가 도시계획을 입안하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 도시계획예정지구 안의 인구, 산업의 현황, 토지의 이용상황 기타 도시계획의 입안에 관하여 필요한 사항을 조사하거나 측량할 수 있다고 규정하고, 도시계획법시행령(아래, 영이라 한다) 제11조 제1항은 법 제15조의 규정에 의하여 시장, 군수가 도시계획을 입안하고자 할 때는 도시계획 예정지구 내의 인구변동의 상황 및 추세, 산업별 인구의 구성, 산업의 현황 및 발전추세, 토지의 이용상황, 교통량, 기타 건설부장관이 정하는 사항을 구체적으로 조사측량하여 도시계획결정신청서에 첨부하여야 한다고 규정하고, 같은 조 제2항은 시장, 군수가 결정된 도시계획을 변경하고자 할 때는 건설부령이 정하는 사항을 구체적으로 조사, 측량하여 이를 도시계획변경신청서에 첨부하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 건설부령인 도시계획법시행규칙 제4조 제2항(1992.11.19. 삭제되었다)은 시장, 군수가 시행령 제11조 제2항의 규정에 의하여 도시계획변경결정을 하고자 할 때에 조사, 측량할 사항은 시행령 제11조 제1항의 규정에 의한 조사, 측량할 사항 중 당해 도시계획변경결정에 관련되는 사항으로 한다고 규정하고 있다.

이러한 규정들의 입법취지는 도시계획을 입안하고 결정, 변경함에 있어서 다수 이해관계인들의 첨예한 이해대립을 합리적으로 조정하여 국민의 권리자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화 및 신뢰를 확보함과 아울러 자의적인 도시계획을 배제하고 타당한 도시계획이 되도록 하려는 데 있다고 할 것이므로 이러한 기초 조사를 거치지 아니한 도시계획변경결정은 위법하다고 할 것이다(대법원 1990.6.12. 선고, 90누2178 판결). 그리고 도시계획시설기준에관한규칙 제9조는 도시계획구역 내에서 도로에 대하여 도시계획을 입안하고자 할 때에는 다음 각 호의 사항을 검토하여야 한다고 한 다음, 그 제1호에서 토지이용계획과의 상관관계, 제2호에서 교통사고 및 집중량과 교통기관별 분담상태, 제3호에서 인근의 도시 및 지역과 연계한 광역교통체계 및 다른 교통기관과의 일체성, 제4호에서 기존 도로망에 대한 유기적인 연결과 적정한 형성, 제5호에서 교통수요에 대한 균형적 체계적인 적용, 제6호에서 도시환경의 보전과 창조, 제7호에서 시설을 위한 자금조달능력과 시행방법 등을 들고 있다.

다. 판 단

나아가 이 건 도시계획변경결정을 함에 있어 피고가 위 법조가 규정한 기초조사를 하였는가에 관하여 보건대 피고는 이 건 도시계획변경결정에 있어 기초자료라고 을 제1호증의 1 내지 4를 들고 있고, 증인 홍만표의 기초자료의 조사를 하였다는 취지의 증언이 있으나 먼저 을 제1호증의 1 내지 4는 그 내용에 있어 이 건 도시계획변경결정에 의하여 변경되기 전의 본래의 도시계획결정에 관한 주요한 사항에 대하여 피고가 소외 도화종합기술공사에 조사를 의뢰하여 부산항 3단계 개발에 따른 배후수송망에 관하여 개괄적으로 검토한 것이고 이 건 도시계획변경결정함에 따라 계획도로의 일부가 선형으로 변경되고 새로이 경사로시설을 함에 있어 어떠한 영향이 발생하고 이 건 도시계획변경결정과 달리 도로를 결정할 수는 없는지 등에 관한 것이 아니라서 이 건 도시계획변경결정에 따른 기초조사를 한 것이라고 할 수 없고, 증인 홍만표의 증언은 기초자료를 조사하였다고 진술하고 있으나 이를 문서로 작성하여 영 제11조 제2항에 정한 대로 도시계획변경결정신청서에 첨부하지도 아니하였을 뿐더러 조사한 구체적인 내용이 무엇인지에 관하여 아무런 진술이 없어 이를 인정할 수 없다. 그리고 영 제11조 제3항은 제1, 2항의 규정에 의한 조사를 함에 있어서 그 조사할 사항에 관하여 다른 법령의 규정에 의한 조사자료가 있는 경우에는 이를 활용할 수 있다고 규정하고 있어 위 을 제1호증의 각 자료를 이러한 점에서 기초조사로 볼 수 있는가도 생각할 여지가 있으나 앞서 본 바와 같이 위 자료들은 이 건 도시계획변경결정하기 이전의 도시계획결정에 관한 것이고 이 건 도시계획변경결정에 따른 자료가 아니라서 활용할 수 없다고 할 것이므로 결국 피고는 이 건 도시계획변경결정을 함에 있어 법 제15조가 규정하고 있는 기초조사자료를 첨부하지 아니하였다고 할 것이다. 따라서 이 건 도시계획변경결정은 법에 정한 기초조사 없이 한 잘못이 있다고 할 것이므로 위법하다 할 것이다.

3. 이 건 계획결정의 취소와 공공복리에의 적합 여부

그러나 앞서 든 을 제1호증의 1, 을 제2호증의 1,2,3, 을 제3호증의 1,2,3, 을 제4호증의 1, 을 제4호증의 4 내지 9, 을 제5,6호증, 성립에 각 다툼이 없는 을 제7호증의 1,2(고시관계서류, 고시문), 증인 홍만표의 증언에 의하여 진정성립이 인정되는 을 제9호증의 1,2,3(당초계획 및 변경계획비교도면, 노선선 형비교표), 변론의 전취지에 의하여 진정성립이 인정되는 을 제1호증의 2,3,4(보고서표지, 측량, 기초조사자료), 을 제4호증의 2,3(3단계 배후도로공람에 대한 의견), 을 제8호증의 1,2(도면)의 각 기재와 위증인의 증언, 그리고 이 법원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 합쳐 보면 부산항 3단계 배후도로망을 건설하기 위한 도로설계를 함에 있어 기존의 경부고속도로와 이어지는 도시고속도로와의 연결도로가 예정되어 있지 아니하여 부산항 3단계 개발에 따라 신선대 컨테이너부두 등을 통하여 수출입되는 물동량이 경부고속도로나 남해고속도로를 따라 부산시외로 나가기 위하여는 컨테이너를 실은 대형차량들이 교통체증이 심한 부산시내 도로를 지나가야만 하도록 되어 있어 이를 피하기 위하여는 3단계 배후도로와 기존의 도시고속도로를 연결하여야 하고, 계획도로의 일부 구간이 군부대와 저촉되어 일부 도로의 선형변경이 불가피하여 피고는 부산시의 전체적인 교통체계를 종합적으로 고려하여 이 건 도시계획변경결정을 하게 된 사실, 앞서 본 바와 같이 피고가 변경결정에 있어 기초자료조사를 하지 아니하였으나 도시계획변경결정을 함에 있어 필요한 공람공고를 하여 주민들의 의견을 청취하였으며 피고가 기초자료조사를 하였더라도 근본적으로 황령산터널의 위치, 그리고 3단계 배후 도로가 통과하여야 할 도시고속도로의 지점, 군부대와의 저촉으로 인하여 변경되어야 할 선형이 정하여져 있고 위 도로부근의 지형이 산으로 되어 있어 원고 공장 부근에 경사로시설이 설치될 수밖에 없고, 원고 회사 공장대지의 일부는 원도시계획결정시에 이미 도로부지로 편입되어 있었으며, 원고 회사의 공장의 유기적인 공정을 파괴하지 않도록 자회사인 아진화학 쪽으로 8m 가량 옮겨 경사로시설을 하라고 하나 이는 남천동 쪽에서 황령산터널 쪽으로 이어지는 구간은 가파른 산의 암반을 잘라 내어야 하여 단순히 8m를 옮기는 것이 아니라 훨씬 많은 암반을 잘라 내어야 하며, 경사로시설 및 도시고속도로 아래로 통과하는 지점과의 유기적인 연결을 기하기 위하여 도로의 곡각, 노면의 균형 등 도로건설공학적으로 고려하면 이 건 도시계획변경결정보다 횔씬 많은 노력과 비용이 필요할 것으로 보이는 사실, 그리고 이 건 도시계획변경결정에 따른 공사는 1993년 연말까지 끝마칠 예정이고, 1993.6.21. 현장검증시에 이미 전체공사의 70% 가량이 마쳐져 있었으며 특히 남천동 쪽으로 상당히 많은 부분의 암반을 잘라 도로로 만든 상태이고 피고가 이 건 변경결정에 따라 원고를 비롯한 수용대상자들에 대하여 보상금을 지급 내지 공탁하였으며 새로이 원고의 주장대로 도로를 변경하게 되면 아진화학 쪽으로 거주하는 사람들이 신축한 건물을 헐어야 할 뿐더러 통행할 도로도 없어지게 되는 사실, 그리고 주변환경에 좋지 아니한 영향을 미치는 포르마린 등 제조업체인 원고 회사가 언제까지나 현재와 같이 도심지역에 계속하여 존치할 수 있을지 모르며 원고 회사의 이 건 도시계획변경결정으로 인한 손해는 토지 등 수용절차에서 금전으로 배상받을 수 있을 것으로 보이는 사실 등을 인정할 수 있다.

이러한 사정을 종합적으로 고려하면 피고의 이 건 도시계획변경결정이 앞서 본 바와 같은 위법이 있다고 하더라도 이를 취소하는 것은 공공복리에 적합하지 아니하다 할 것이다.

3. 결 론

그렇다면 피고의 이 건 도시계획변경결정은 위법하다고 할 것이나 원고의 이 건 청구는 현저히 공공복리에 적합하지 아니하므로 행정소송법 제28조 제1항에 의하여 그 취소를 바라는 원고의 청구를 기각함에 있어 피고의 위 결정이 위법함을 주문에 명시하기로 하고 소송비용은 같은 법 제32조에 의하여 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.