2014추620 충청남도 남포지구 부사공구 매립지 귀속 지방자치단체

결정 취소..

보령시장

행정자치부장관

서천군수

2015. 8. 27.

2015. 9. 24.

원고의 청구를 기각한다.

소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

피고가 2014. 7. 23.에 한 충청남도 남포지구 부사공구 매립지 중 별지 도면 표시 1 내지 13의 각 점을 차례로 연결한 선의 북쪽 부분에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 충청남도 보령시로, 그 남쪽 부분에 해당하는 매립지가 속할 지방자치단체를 충청남도 서천군으로 하는 결정을 취소한다.

1. 이 사건 결정의 경위 및 그 내용의 요지

아래의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제3호증, 갑 제4호증, 갑 제9호증의 2, 갑 제11호증의 1 내지 5, 갑 제13호증의 1, 2, 3의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 이 사건 사업의 시행 경위

충청남도 보령시는 1985. 1. 24. 농림수산부장관으로부터 공유수면 매립승인을 받아 충청남도 보령시와 서천군 사이에 위치한 공유수면 면적 11,913,699.5㎡(당초 19,100,000m2로 승인되었다가 이후 위와 같이 변경되었다. 이하 '이 사건 매립지'라 한다)를 매립하여 농경지를 조성하는 것을 내용으로 하는 충청남도 남포지구 부사공구 공유수면 매립사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하였다.

이 사건 사업은 1985. 8. 7.부터 2008. 7. 16.까지 시행되었는데, 그 결과 이 사건 매립지 및 그 부속시설인 부사 방조제 등 시설이 조성 · 설치되었고, 그 과정에서 방조제와 매립지 사이에 인공호수인 부사 담수호 및 이 호수와 기존 하천인 웅천천, 신구천 등을 연결하는 인공수로 등의 지형이 새로 형성되었다.

나. 농림수산식품부장관의 매립지 귀속결정 신청이 사건 사업에 관한 공사는 2008년 7월경 모두 완료되었으나, 이 사건 매립지의 귀속을 놓고 보령시와 서천군 사이의 의견 차이로 그 귀속결정이 지연되자, 보령시와 서천군은 2009년경 이 사건 매립지의 관리권자인 한국농어촌공사와 사이에 이 사건 매립지를 분할하여 각 주민들로 하여금 일시 경작하게 하되, 한국농어촌공사에 그 토지 사용료를 지급하기로 하는 협약을 체결하고, 그 무렵부터 토지를 경작하여 왔다.

그 후 농림수산식품부장관은 2012. 5. 8. 피고에게 매립지에 대한 준공검사, 지적등록 등 각종 행정처리를 위하여 매립지가 속할 지방자치단체의 결정을 신청하였고, 피고는 농림수산식품부장관의 이와 같은 신청사실을 2012. 5. 11.부터 5. 31.까지 피고 홈페이지에 게시(행정자치부 공고 제2012-168호)하는 방법으로 공고하면서 공고 내용에 의견이 있는 지방자치단체, 기관, 개인 등은 공고일 다음날부터 20일 이내에 피고에게 의견서를 제출할 것을 알렸다.

다. '지방자치단체 중앙분쟁조정위원회'의 심의·의결

피고 소속 '지방자치단체 중앙분쟁조정위원회'(이하 '위원회'라 한다)는 매립지 귀속 결정을 위한 심의 과정에서 관련 지방자치단체의 의견진술 등 절차를 거쳤는데, 그 과정에서 '이 사건 매립지 내의 자연지형 및 인공구조물(부사 담수호와 웅천천 및 그 사이를 잇는 인공수로의 각 중앙현황선)을 기준'으로 하는 방안(이하 '서천군안'이라 한다)과 '이 사건 매립지 내 일시 경작지의 경계를 기준'으로 하는 방안(이하 '보령시안이라 한다) 등이 제시되었다.

위원회는 2014. 6. 16. 각 방안을 검토한 결과 다음의 사정 등을 고려하여 서천군안에 따라 매립지의 귀속을 결정하는 내용의 의결을 하였다.

① 지방자치단체 간의 경계는 매립공사 등의 성과로 새로 형성된 '도로, 하천이나 수로, 교량 등 자연지형 및 인공구조물의 위치' 등 경계구분의 명확성과 용이성 및 객관적 인식의 항구성을 보장해 줄 수 있는 기준을 경계로 삼는 것이 타당하다.

② 매립사업 완료 후 잠정적으로 시행된 일시 경작지의 경계를 기준으로 하는 보령시안에 의할 경우, 양 지방자치단체 간의 경계가 논두렁 등을 기준으로 정해지게 되는데, 변형이나 훼손이 용이한 논두렁보다는 상대적으로 견고한 교량이나 도로, 수로 등이 경계인식의 항구성을 보다 더 잘 보장해 준다고 할 수 있다.

③ 이와 같은 기준에 따라 매립지가 귀속할 지방자치단체를 결정하게 되면, 인근 지방자치단체와의 교통관계, 외부로부터의 접근성 등의 편리성도 함께 증대될 것이며, 향후 행정효율성의 측면에서도 이로울 것으로 예견된다.

라. 피고의 이 사건 결정

피고는 위원회의 의결에 따라 2014. 7. 23. 청구취지 기재와 같이 이 사건 결정을 하고, 같은 날 원고와 피고 보조참가인에게 이를 통보하였다.

2. 본안에 대한 판단

가. 원고의 주장

피고가 매립지 귀속결정의 재량권을 행사함에 있어서는 매립지의 귀속 여부가 문제되는 관련 지방자치단체 및 그 주민들의 이익 등을 적절히 형량하여야 한다. 그런데 이 사건 매립지 귀속결정은 다음과 같은 점에서 그러한 이익형량의 고려요소들의 비교형량을 흠결 · 누락하거나 그 정당성 객관성이 결여됨으로써 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

① 이 사건 매립지 대부분이 농경지로 이용되고, 그 농경지의 경작 구분은 앞서 본 일시 경작지의 경계에 의하게 되므로, 그와 다른 기준에 따라 이루어진 매립지 귀속결정은 농지의 효율적 이용을 방해하게 된다(신규토지의 효율적 이용 측면).

보령시안에 따라 일시 경작지의 현황상 경계를 기준으로 하는 것이 자연지형 및 인공구조물을 기준으로 하는 것보다 더 합리적이다(경계 설정의 명확성 측면).

③ 그동안 일시 경작지의 현황에 따라 상당기간 행정서비스의 제공이 이루어져 왔는데, 이와 어긋나는 매립지 귀속결정은 행정의 효율성을 저해하게 된다(지방행정의 효율성 측면).

(④) 매립지와 인근 지방자치단체와의 교통관계, 외부로부터의 접근성, 기존 토지경작관계 등에 비추어 일시 경작지의 현황에 따르는 것이 주민에게 보다 편리하다(주민의 주거생활 및 생업의 편리성 측면).

⑤ 이 사건 매립지에 대한 공사 완료 후 현재까지 원고가 매립지 관리비용으로 투입한 비용의 규모 및 그에 따른 재정적 손실을 고려할 때, 원고 구역 내의 농경지가 일시 경작지의 현황보다 감소되는 것을 내용으로 하는 매립지 귀속결정은 부당하다(지방자치단체의 지방재정 손실 측면).

나. 판단 행정자치부장관이 지방자치법 제4조 제3항에 따라 매립지가 속할 지방자치단체를 정할 때는 비교적 광범위한 형성의 자유를 갖게 되나, 여기에는 신규토지의 효율적 이용, 경계 설정의 명확성, 지방행정의 효율성, 주민의 주거생활 및 생업의 편리성 등 관련 이익을 종합적으로 고려하여 비교 · 교량하여야 하는 제한이 있다. 따라서 행정자치부 장관이 이와 같은 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성 · 객관성이 결여된 경우에는 그 매립지가 속할 지방자치단체 결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 보아야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2010추73 판결 참조).

앞서 본 인정사실 및 각 증거에 의하면, 피고는 이 사건 매립지 내의 자연지형 및 인공구조물을 기준으로 하는 것이 일시 경작지의 경계에 의하는 것보다 경계 설정의 명확성 및 항구성을 보다 잘 보장한다고 보고, 이를 일차적 기준으로 삼아 이 사건 결정을 한 것으로 보이는 점, 나아가 피고는 이러한 기준에 의하는 것이 양 지방자치단체에 있어서 신규토지의 효율적 이용이나 행정의 효율성, 주민의 거주생활 및 생업의 편의성 등의 측면에서도 보다 유리할 것이라고 종합적으로 판단한 점, 이 사건 매립지와 기존 지방자치단체 구역의 지형 및 위치, 이 사건 매립지의 이용현황 등에 비추어 피고의 이와 같은 판단은 합리적인 것으로 보이고, 달리 원고가 주장하는 보령시안에 따라 경계를 정하는 것만이 합리적이라고 볼 만한 자료도 없는 점, 그 밖에 원고가 주장하는 지방자치단체의 재정손실의 측면은 매립지 관리비용의 부담에 관한 것일 뿐, 매립지의 귀속을 정함에 있어 피고가 고려할 사항에 해당한다고 보기 어려운 점 등을 알 수 있다.

이러한 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 이 사건 결정을 함에 있어서 관련된 공익과 사익의 비교형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성 · 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 결정은 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 결론

그러므로 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장대법관조희대,

주대법관이상훈

대법관박상옥