서울행정법원 2018.5.15. 선고 2017구단31845 판결

가. 원고는 2016. 12. 31. 케이텍맨파워 주식회사를 이직하고 2017. 1. 4. 피고에게 고용보험 수급자격 인정신청을 하여 소정급여일수 240일, 구직급여일액 43,416원의 수급 자격을 인정받은 뒤, 2017. 1. 11.부터 2017. 7. 5.까지 총 7회에 걸쳐 176일에 대한 실업인정을 받아 176일분의 구직급여 7,641,170원을 지급받았다.

나. 원고는 제8차 실업인정일인 2017. 8. 2. 피고에게 2017. 7. 6.부터 2017. 8. 2.까지 28일의 실업인정 대상기간 중 2017. 7. 14. 세무법인 유택스, 2017. 7. 18. 으뜸세무법인, 2017. 7. 27. B, 2017. 7. 28. C 등 업체에 4회에 걸쳐 구직활동을 하였다는 내용으로 실업인정 신청(이하 '이 사건 실업인정 신청'이라 한다)을 하였다.다. 피고는 2017. 8. 14. 원고에 대하여, 위 4건의 구직활동 내역 중 세무법인 유택스와 으뜸세무법인에 대한 2건의 구직활동은 신청서 기재와 달리 동일한 날짜(2017. 7. 17.)에 이루어졌다는 이유로 이를 1회의 구직활동으로만 인정하고 원고가 제8차 실업인정 대상기간 중 총 3회의 구직활동만 한 것으로 보아 7일분의 구직급여는 지급하지 아니하고 나머지 기간에 해당하는 21일분의 구직급여 911,730원만을 지급하는 내용의 구직급여 일부 부지급 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2017. 8. 22. 심사청구를 하였으나, 고용보험심사관은 2017. 9. 25. 원고의 심사청구를 기각하는 결정을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 5, 6, 10, 11, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 법률유보의 원칙 위배행정규제기본법 제4조에 의하면, 행정기관은 법률에 근거하지 않은 규제로 국민의 권리를 제한할 수 없고(제3항), 규제는 법률에 직접 규정하되, 그 세부적인 내용은 법률 또는 상위법령에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령 · 총리령 · 부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있으며, 다만 법령에서 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우에는 고시 등으로 정할 수 있도록 되어 있다(제2항). 그런데 피고가 들고 있는 구직급여 부지급 사유('동일한 날에 행한 재취업활동은 1회만 인정')는 법률에 직접 규정되어 있지 아니하고, 법률 또는 상위법령이 구체적으로 범위를 정하여 그 세부적인 내용을 하위법령에 위임하고 있지도 아니하며, 위와 같은 제한을 정한 고용노동부의 '실업인정 업무지침'은 대외적 구속력이 없는 내부지침에 불과하다. 이 사건 처분은 아무런 법률상 근거 없이 원고의 권리를 침해한 것으로서 위법하다.

2) 절차적 하자

가) 원고는 동일한 날에 행한 재취업활동은 1회만 인정된다는 사실을 알지 못하였으므로, 피고는 행정절차법 제17조 제5항 및 민원 처리에 관한 법률 제22조 제1항, 민원처리에 관한 법률 시행령 제6조 제4항 등에 따라 원고에게 2017. 7. 17. 행한 2건의 구직활동이 1회로만 인정된다는 사실을 알리고 그 보완을 요구하였어야 함에도, 그러한 절차 없이 곧바로 이 사건 처분을 하였다.

나) 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 그 근거법규를 비롯한 처분의 이유를 구체적으로 제시하지 않았다.

3) 재량권 일탈·남용

세무법인 유택스, 으뜸세무법인에 대한 2건의 구직활동과 관련하여 원고가 실업인정 신청서에 기재한 지원일자와 구직활동 증빙자료인 취업활동증명서상 입사일자가 상이한 것은 단순히 원고의 착오입력에 기인한 것일 뿐, 부정수급의 의도는 전혀 없었는바, 이러한 경우에도 구직급여를 부지급하는 것은 수단의 적절성과 침해의 최소성, 법익의 균형성을 상실한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 법률유보의 원칙 위배 주장에 관하여

가) 법률유보 원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보 원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이 때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인지는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성 등을 고려하여 개별적으로 정할 수 있다고 할 것이다. 또한 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정하여 일정한 사항에 대하여 법집행자인 행정부에게 위임해야 할 필요성을 인정하여 위임의 헌법상 근거를 마련함과 동시에 위임은 구체적으로 범위를 정하여 하도록 하여 그 한계를 제시하고 있다. 여기서 '법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항'이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미하는데, 이러한 위임의 구체성 · 명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고 위임된 사항의 성질에 따라 구체적 · 개별적으로 검토하여야 한다. 특히 급부행정 법규의 경우 또는 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성. 명확성 요건이 완화될 수 있다(헌법재판소 2009.12,29. 선고 2008헌바48 결정 등 참조),

나) 고용보험제도는 고용보험의 시행을 통하여 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 꾀하고, 국가의 직업지도와 직업소개 기능을 강화하며, 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 실시하여 근로자의 생활안정과 구직 활동을 촉진함으로써 경제·사회 발전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 적극적인 고용안정제도로서 사회보장 수급권에 속한다. 또한 아래에서 보는 바와 같이 구직급여 의지급은 일정한 기준, 즉 신청인이 적극적인 재취업활동을 하여 직업안정기관의 장으로,부터 실업인정을 받은 경우에 한하여 이루어지는 급부행정작용으로, 실업의 인정 절차는 직접적으로 국민의 기본권을 제한하는 것이 아니라 오히려 수혜적인 것이므로, 헌법상 국민의 기본권을 제한하는 영역으로서 법률에 직접 그 요건을 규정하여야 하는 사항과 같은 정도의 구율밀도가 요구된다고 보기 어렵다.

고용보험법 제40조(구직급여의 수급 요건) 제1항 제2호, 제4호에 의하면 구직급여는 이직한 피보험자가 근로의 의사와 능력이 있음에도 불구하고 취업하지 못한 상태에서 '재취업을 위한 노력을 적극적으로 한 경우'에만 지급되고, 보다 구체적으로는 고용보험법 제43조(수급자격의 인정)에 따라 수급자격의 인정을 받은 자가 제44조(실업의 인정)에 따라 '실업의 인정 1)'까지 받아야 구직급여를 받을 수 있는 것인데, 제44조는 제1항에서 '구직급여는 수급자격자가 실업한 상태에 있는 날 중에서 직업안정기관의장으로부터 실업의 인정을 받은 날에 대하여 지급한다.', 제2항 본문에서 '실업의 인정을 받으려는 수급자격자는 제42조에 따라 실업의 신고를 한 날부터 계산하기 시작하여 1주부터 4주의 범위에서 직업안정기관의 장이 지정한 날(이하 "실업인정일"이라 한다)에 출석하여 재취업을 위한 노력을 하였음을 신고하여야 하고, 직업안정기관의 장은 직전 실업인정일의 다음 날부터 그 실업인정일까지의 각각의 날에 대하여 실업의 인정을 한다.', 제4항에서 '직업안정기관의 장은 제1항에 따른 실업을 인정할 때에는 수급자 격자의 취업을 촉진하기 위하여 재취업활동에 관한 계획의 수립 지원, 직업소개 등 대통령령으로 정하는 조치를 하여야 한다. 이 경우 수급자격자는 정당한 사유가 없으면 직업안정기관의 장의 조치에 따라야 한다.'라고 각 규정하고 있고, 같은 법 제56조(지 급일 및 지급 방법) 제1항은 '구직급여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 실업의 인정을 받은 일수분을 지급한다.'라고 규정하고 있다. 이에 따른 고용보험법 시행령 제63조 (실업의 인정)는 제1항에서 '수급자격자가 법 제44조 제2항에 따라 실업의 인정을 받으려면 실업인정일에 신청지 관할 직업안정기관에 출석하여 실업인정신청서에 직전 실업인정일의 다음 날부터 해당 실업인정일까지의 재취업활동 내용을 적은 후 수급자격증을 첨부하여 제출하여야 한다.', 제3항에서 '제1항에 따른 재취업활동 인정기준은 고용노동부령으로 정한다.'라고 각 규정하고, 같은 시행령 제67조(수급자격자의 취업촉진을 위한 조치)는 고용보험법 제44조 제4항 전단에서 정한 조치로 '재취업활동에 관한 계획의 수립 지원(제1호)', '실업급여 등 보험에 관한 안내와 교육(제2호)' 등을 들고 있으며, 이에 따른 고용보험법 시행규칙 제87조는 제1항에서 '구인업체를 방문하거나 우편 .인터넷 등을 이용하여 구인에 응모한 경우(제1호), '채용관련 행사에 참여하여 채용을 위한 면접에 응한 경우'(제2호) 등을 적극적인 재취업활동의 유형으로 열거하면서, 제10호에 '제1호부터 제9호까지의 규정에 준하는 경우로서 고용노동부장관이 정하는 경우'를 두는 한편, 제2항에서는 '임신·출산·육아·노약자의 간호, 그 밖의 가사상의 이유로 이직한 자 중 그 이직 원인이 아직 소멸되었다고 보기 어려운 경우'(제1호), '직 업안정기관의 장이 미리 지정하여 준 직업소개나 직업지도를 위한 출석일에 정당한 사유 없이 출석하지 아니한 경우(출석하지 아니한 기간으로 한정한다)(제4호) 등을 제1 항에도 불구하고 근로의 의사와 능력을 가지고 적극적인 재취업활동을 하지 아니한 것으로 보아 실업을 인정하지 아니하는 경우로 열거하면서 제5호에 '제1호부터 제4호까지의 규정에 준하는 경우로서 고용노동부장관이 정하는 경우'를 두고 있다. 그리고 이에 따라 실업인정 및 재취업지원규정(고용노동부 예규)은 제10조 제5항에서 '직업안정기관의 장은 규칙 제87조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 또는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 적극적인 재취업활동을 하였다고 볼 수 없으므로 실업의 인정을 하여서는 아니 된다.'라고 규정하면서, '동일 사업장만을 반복하여 구직 활동을 하는 경우(1호)', '전화나 인터넷 등으로 구인처를 탐문만 하는 경우(2호)', '직업 안정기관의 장이 지시한 구직활동 등 재취업활동을 정당한 사유 없이 이행하지 않은 경우(8호)'등을 규정하면서, 9호에 '그 밖에 제1호부터 제8호까지의 규정에 준하는 경우'를 두고 있다.

한편, 위 각 법령은 적극적인 재취업활동으로 볼 수 있는 재취업활동의 빈도나 횟수의 기준에 관하여는 아무런 정함을 두지 않고 있는바, 고용노동부장관이 정하여 각 직업안정기관의 장에게 하달한 실업인정 업무지침(이하 '이 사건 지침'이라 한다)에는 '1차 내지 4차 실업인정 대상기간에는 4주 2회 이상, 5차 이후의 실업인정 대상기간에는 2주 2회(4주간 4회) 이상 재취업활동을 하는 것을 원칙으로 하되, 공히 동일한 날에 행한 재취업활동은 1회만 인정하고, 재취업활동을 실시하지 아니한 경우에는 해당 횟수에 비례하여 구직급여를 감액'하도록 정하고 있고(즉, 1차 내지 4차 실업인정 대상기 간에는 '4주 2회 이상', 5차 이후의 실업인정 대상기간에는 '2주 2회(4주간 4회) 이상'의 재취업활동을 하면 해당 실업인정 대상기간에 '적극적인 재취업활동'을 한 것으로 보아 해당 기간 각각의 날에 대하여 실업인정을 하되, 다만 동일한 날에 행한 재취업 활동은 1회만 인정하여 부족한 횟수에 상응하는 기간에 대한 구직급여를 지급하지 않도록 하는 것이다), 이에 따라 각 직업안정기관의 장은 구직급여 신청자들을 대상으로 위와 같은 내용으로 재취업활동을 하도록 지시, 교육하고 있으며, 을 제3, 4, 15, 16호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고도 피고로부터 '1차 내지 4차 실업인정 대상기간에는 4주 2회 이상, 5차 이후의 실업인정 대상기간에는 2주 2회(4주간 4회) 이상 재취업활동을 하되, 각 재취업활동은 각기 다른 날에 하도록' 지시 및 교육을 받은 사실을 인정할 수 있다.

위와 같은 사정을 종합하여 보면, 고용보험법이 재취업활동의 유형과 방식의 다양성을 고려하고 사회·경제적 변화에 맞게 실업인정 기준을 탄력적으로 규율할 필요에 따라 구체적인 재취업활동의 인정기준에 관하여 하위법령에 위임하고 있는 것이 법률유보의 원칙에 반한다고 할 수 없고, 비록 적극적인 재취업활동으로 볼 수 있는 재취 업활동의 빈도나 횟수에 관한 일응의 기준을 정하면서 동일한 날짜에 이루어진 재취업 활동을 1회만 인정하는 것으로 직접 규정한 이 사건 지침이 대외적 구속력이 없는 내부지침에 불과하다 하더라도, 피고가 그 내용대로 원고에게 구체적인 재취업활동의 지시를 하였던 이상, 그 지시에 따르지 아니하여 해당 기간에 대한 실업의 인정을 받지. 못한 원고에 대하여 그 구직급여를 지급하지 아니한 것은 고용보험법 제44조 제4항, 제56조 제1항, 같은 법 시행령 제63조 제3항, 제67조, 같은 법 시행규칙 제87조 제2항 제5호, 실업인정 및 재취업지원규정 제10조 제5항 제8호에 근거한 것으로서, 행정규제기본법 제4조를 위반한 것이라고 볼 수도 없다.

2) 절차적 하자 주장에 관하여

가) 보완요구 등 의무 위반 여부을 제8호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고의 담당공무원은 2017. 8. 3. 원고에게 유선 상으로 '2017. 7. 6.부터 2017. 7. 19.까지의 기간 동안 구직 활동이 2017. 7. 17.에만 있어 1주일분 구직급여가 부지급 처리된다.'고 안내하고, '위 기간 동안 다른 구직활동이 있었는지'를 확인한 사실, 그러나 원고는 이에 관한 자료를 제출하지 못한 사실을 인정할 수 있다.

원고가 들고 있는 행정절차법 제17조 제5항('행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다.')과 민원 처리에 관한 법률 제22조 제1항('행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다.')의 각 규정에 따라 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 하는데, 이 사건의 경우 원고는 이 사건 실업인정 신청서 제출 당시(2017. 8. 2.) 이미 제8차 실업인정 대상기간이 만료된 상태였고, 위와 같이 달리 해당 기간에 다른 구직활동을 한 사실도 없었는바, 피고가 보완요구 등 의무를 위반하였다는 원고의 주장은 이유 없다.

나) 이유제시의무 위반 여부

갑 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고는 이 사건 처분을 하면서 처분서에 '원고가 이 사건 사업인정 신청시 실업인정 대상기간 중 2017. 7. 14., 같은 달 18., 27.. 28. 각 1건씩 구직활동을 한 것으로 기재하였으나, 첨부한 구직활동 증빙자료 확인 결과 2017. 7. 17, 2건, 같은 달 26. 1건, 같은 달 28. 1건의 구직활동을 하였음이 확인되었는바, 2017. 7. 6.부터 같은 달 19.까지 2회의 구직활동을 수행하여야 하나 동일 날짜에 행한 재취업활동으로 1회만 인정되고, 해당 실업인정 대상기간에 1회 미실시되어 1주에 대해 감액하고 21일에 대하여만 실업인정을 하여 구직급여를 일부 부지급한다.'라고 그 이유를 상세히 기재하고, 처분의 근거법령으로 고용보험법 제40조, 44조, 같은 법 시행령 제63조, 제67조, 같은 법 시행규칙 제87조, 실업인정 및 재취업지원규정 제10조와 이 사건 지침을 모두 기재한 사실을 인정할 수 있는바, 위 인정사실에 의하면, 원고는 피고가 어떠한 이유와 근거로 이 사건 처분을 하였는지 충분히 알 수 있었다고 봄이 타당하다. 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다.

3) 재량권 일탈·남용 주장에 관하여

앞서 본 바와 같이 구직급여의 지급은 수익적 행정행위로, 각 관계법령 규정의 형식과 체재, 문언에 비추어 보면, 그 처분 여부에 대한 판단권이 행정청에 유보되어 있는 재량행위에 속한다. 그리고 재량행위에 대한 사법심사의 경우에는 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 관한 심사는 사실오인, 비례평등의 원칙 위반 등을 그 판단대상으로 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두21204 판결 등 참조).

이 사건에서 보건대, 앞의 1.에서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 구직급여의 지급은 근로자가 실업한 경우에 생활에 필요한 급여를 실시하여 근로자의 생활안정과 구직활동을 촉진하기 위한 제도로서, 근로자가 적극적인 재취업활동을 하여 직업안정기관의 장으로부터 실업인정을 받은 경우에 한하여 이루어지는 것인데, 적극적인 재취업활동의 판단기준을 지나치게 완화하는 경우 제도의 취지에 역행할 우려가 있는 점, 이 사건 지침에서 요구하고 있는 적극적인 재취업 활동의 빈도나 횟수에 관한 기준이 지나치게 과도하다거나 엄격하다고 보이지 않는 점, 원고는 위와 같은 기준에 대하여 이미 수차례 안내를 받아 알고 있었거나 충분히 알 수 있었다고 보이는 점(원고가 실제로는 동일한 일자에 행한 구직활동을 서로 다른 날에 행한 것처럼 신청서에 기재한 것도 그러한 이유에서 비롯된 것으로 보이고, 단순한 착오입력이라는 주장은 믿기 어럽다), 원고의 위와 같은 행위는 고용보험법 제61조 소정의 부정행위에 해당한다고 볼 여지가 있음에도 피고는 단지 1주일에 해당하는 구직급여에 대한 일부 부지급결정을 한 점 등에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정을 모두 고려하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 받을 불이익이 지나치게 커서 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 이 사건 처분은 적법하고, 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.