2013누6642 학교폐쇄 및 법인해산명령 취소

1. A

2. B

교육부장관

서울행정법원 2013. 1. 11. 선고 2012구합3309 판결

2013. 11. 28.

2014. 1. 9.

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고가 2011. 12. 16. 학교법인 C에 대하여 한 D대학 폐쇄 및 법인해산명령을 취소한다.

1. 제1심 판결의 인용

이 법원의 판결 이유는 제1심 판결 이유 중 일부를 아래와 같이 고치고, 다음 항에서 원고들의 주장에 관한 판단을 추가하는 것 외얘는 제 1삼 판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.

고쳐 쓰는 부분)

○ 제3쪽 마지막 행의 '고등교육법"을 "구 고등교육법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '고등교육법'이라 한다)"으로, "사립학교법"을 "구 사립학교법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '사립학교법'이라 한다)"으로 각 고친다.

○ 제4쪽 제6행 다음에 아래의 내용을 추가한다.

아. 원고들은 당초 교육과학기술부 장관을 상대로 이 사건 소를 제기하였으나, 그 후 2013. 3. 23, 시행된 구 정부조직법(2013. 12, 24. 법률 제12114호로 개정되기 전의 것) 제29조 제1항, 부칙 제3조에 따라 교육과학기술부 상관 소관사무 중 인적자원개발 정책, 학교교육 · 평생교육, 학술에 관한 사무를 피고가 승계함에 따라, 당초 교육과학기술부장관이 한 이 사건 처분에 관한 업무가 피고에게 승계되었다.)

○ 제6쪽 제10행의 "행정절차법'을 '구 행정절차법(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것, 이하 '행정절차법'이라 한다)"으로 고친다.

○ 제11쪽 밑에서 여섯 째 줄의 "2006. 10. 및 2010. 3. 두 차례의 감사에서도 "를 "2006. 10. 감사에서도"로 고친다.

○ 제20쪽 이하의 "관계 법령"의 내용을 이 판결 별지 "관계 법령"의 내용으로 대체한다.

2. 추가 판단

가. 절차적 위법성 여부 관련

1) 원고들 주장

피고는 2011. 8. 1.자 시정명령 이후 C에게 줄곧 재정상 조치의 이행을 문제 삼아 오다가 이 사건 처분 시에는 학사관리의 부직정 등을 주요. 처분사유로 삼음으로써 행정절차법 제5조 행정의 투명성 원칙을 위반하였고, 학교폐쇄 및 법인해산명령 기준을 구체적으로 공표하지 않음으로써 행정절차법 제20조 처분기준 설정·공표의무를 위반하였으며, 불복절치에 관한 고지를 해태함으로써 행정절차법 제26조 고지의무를 위반하였으므로, 이 사건 처분은 행정절차법을 위반하여 위법하다.

2) 판단

가) 행정절차법 제5조는 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 한다고 규정하고 있다. 이는 행정처분이 기본적으로 갖추어야 할 원칙에 관한 일반규정이라고 할 것인데, 이 사건 처분사유를 통해 제시된 처분의 근거 및 이유, 나아가 피고가 당초 C에게 재정상 조치를 이행할 경우 학교폐쇄명령은 하지 않겠다는 태도를 보였다고 인정하기도 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 행정절차법 제5조가 요구하는 행정의 투명성 요건에 위반된다고 볼 수는 없다.

나) 행정절차법 제20조 제1항은 행정청은 필요한 처분기준을 당해 처분의 성질에 비추어 될 수 있는 한 구체적으로 정하여 공표하여야 한다고 규정하고 있는데, 이러한 처분기준의 설정 · 공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 할 의무가 있고, 다만 처분의 근거가 되는 법령에서 이미 처분기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있는 때에는 다시 이를 설정·공표할 의무가 없다고 보아야 한다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 등 참조), 그런데 피고가 학교폐쇄 및 법인 해산명령에 관한 구체적 기준을 별도로 정하고 있지 않더라도 고등교육법 제62조, 사립학교법 제47조에 이미 최소한의 예측가능성을 가질 수 있도록 일반적 기준이 규정되어 있고, 그 요건에 대한 구체적 기준을 정하지 않은 것은 개별 사안에 따른 탄력적 적용이 가능하도록 피고에게 재량권을 부여한 것으로 볼 수 있으므로, 피고에게 행정절차법 제20조에 따라 학교폐쇄 및 법인해산명령의 기준을 정할 필요가 있다고 보기 어렵다.

다) 행정절차법 제26조는 행정처분에 내한 불복절차를 고지하도록 규정하고 있는데, 위 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판 등의 불복 절차를 밟는 데 있어 편의를 제공하려는 데 있으므로, 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라서는 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있는 것에 그치고 이로 인하여 심판의 대상이 되는 행정처분에 어떤 하자가 수반된다고 할 수는 없다(대법원 1987. 11.24. 선고 87누529 판결 등 참조). 따라서 이 사건 처분 당시 피고가 행정절차법 제26조에 따른 고지를 하지 않았다고 하더라도 그것만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다.

라) 이 부분 원고들 주장은 모두 받아들일 수 없다.

나. 이 사건 시정명령의 위법성 관련

1) 원고들 주장

① D대학이 자격미달자에게 성적 및 학위를 부여한 사실이 없음에도 피고는 성적 및 학위취소 대상 학생들의 구체적 명단도 제시하지 않으면서 성적 및 학위취소를 명하였고, ② 피고가 재정상 조치와 관련하여 상환을 명한 금원은 정당하게 지급된 것으로서 C에게 그 상환의무가 없거나 F의 횡령으로 D대학에 실제 손해가 발생한 것도 아닐 뿐 아니라 F가 5억 원을 공탁함으로써 피해액이 상환되었다고 볼 수 있으므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 시정명령은 위법하다.

2) 판단

가) 학사관리 부분 등 관련

앞서 인용한 제1심 판결이 들고 있는 증거 및 인정 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ①) D대학의 위치 및 학생들의 나이, 거주지, 기숙사와 셔틀버스의 이용현황, 현장조사기간 동안 확인한 수업운영현황 등에 비추어 D대학은 평일 중 정상적인 수업을 받을 수 있는 학생들이 많지 않았으며 원거리 학생들을 위한 주말 별도반을 운영한 사정이 인정되는 점, ② D대학은 2010년 1학기의 경우 총 15,391명의 시간제동록생 중 14,100명, 2010년 2학기의 경우 총 1,996명의 시간제 등록생 중 1,897명의 학생들이 최소출결일수를 충족하지 못하였음에도 성적을 부여하는 등 시간제등록생에 대한 학사관리를 부적정하게 한 사정도 인정되는 점, ③ 피고 측 감사관들이 특별감사 당시 D대학이 개설한 과목별 강의계획표, 강의시간표, 출석부, 성적확인서 및 성적 부여현황 등을 직접 확인한 후 그 내용을 학과장 등 교수들을 통하여 재차 확인을 받았고, 학과장들이 취합하여 만든 자료를 토대로 작성한 확인서에 최종적으로 D대학의 교무처장 과 D대학의 총장 직무대행자 K 등의 서명 또는 날인까지 받은 점(위 확인서가 회유나 강요에 의하여 작성된 것이라는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치를 쉽게 부인하기는 어려워 보인다), ④ C도 특별감사. 결과에 대한 이의신청 과정에서는 학사관리 부적정 위반사항을 일응 인정하면서 계절학기 개설 및 보강을 통하여 미달된 학점을 이수하도록 조치할 예정이라고 주장하였던 점 등의 제반 사정을 종합하여 보면, C이 자격미달자에 대하여 광범위하게 성적 및 학위를 부여함으로써 학사관리를 부적정하게 하였다고 봄이 타당하므로, 이와 다른 취지의 원고들 주장은 이유 없다.

이와 관련하여 원고들은 시간제등록생에 대한 성직 및 학위를 인정하는 것은 피고이므로 C에게 그 성적 및 학위취소를 명한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 '학점인정 등에 관한 법률' 제7조, 같은 법 시행령 제10조 제1항, 같은 법 시행규칙 제4조에 따르면, 피고는 학습자가 교육훈련기관의 상으로부터 부여받은 학점에 대하여 이수증명서 또는 성적증명서 등을 토대로 관계 법률에 따른 요건을 검토하여 학점을 사후인 성해 줄 뿐이고, 교육훈련기관의 장이 부여한 학점을 취소하는 주체는 당연히 교육훈 련기관의 장이 되어야 하므로, 이 부분 원고들 주장도 받아들일 수 없다.

나) 재정 부분 등 관련

앞서 인용한 제1심 판결이 들고 있는 증거 및 인정 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 관계 법령에서는 교비회계의 세출항목을 엄격하게 제한하고 있는 점 등을 고려할 때 교비자금과 법인자금 유용이 밝혀진 이상 피고로서는 회수조치를 명하여야 하는 점, ② F가 형사재판 과정에서 5억 원을 공탁한 것으로 특별감사에서 지적된 횡령금이 모두 상환되었다고 볼 수도 없는 점, ③ 설령 위 5억 원이 모두 특별감사에서 지적된 사항에 관한 것이라고 하더라도, 회수를 명한 금액에 현저히 못 미치는 금액이므로, C으로서는 이 사건 처분 당시 여전히 위 횡령금 대부분을 상환할 의무가 있었던 것으로 보이는 점, ④ 피고가 2011.12. 23.에 이르러 C 전 이사장 S에게 월정급여로 지급된 업무추진비 68,800,000원의 회수명령을 취소한 사실은 인정되나(갑 제74호증), C 정관 제25조의2에 따르면 상근하는 임원의 경우 이사회 의결을 거쳐 보수를 정하여야 하는데도(을 제15호증), C이 특별감사 당시에는 이러한 절차를 진행한 사실이나 S의 상근 사설을 증명할 객관적 증빙자료를 제출하지 않은 것으로 보이는바(갑 제73호증, 을 제6호증의 1, 2), 이에 비추어 볼 때 위 인정 사실만으로 이 사건 시정명령이 위법하다고 단정할 수도 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 부분 원고들 주장 역시 받아들일 수 없다.다. 처분사유의 부존재 관련

1) 원고들 주장

D대학의 정상적인 학사운영이 불가능한 경우라거나 C의 목적 달성이 불가능한 경

우에 해당하지 않음에도 이를 처분사유로 한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 판단

앞서 인용한 제1심 판결이 돌고 있는 제반 사정[제1심 판결문 제7쪽 나)항]에다가 제1심 판결이 들고 있는 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 보태어 보면, 이 사건 처분은 고등교육법 제62조 제1항 및 사립학교법 제47조가 정한 학교폐쇄 및 법인해산명령의 요건을 충족한 것으로 보아야 하므로, 이 부분 원고들 주장도 받아들일 수 없다.

가) 위에서 살펴본 바와 같은 학사관리 부적정의 규모, 등록금 의존도 등에 비추어 D대학이 수업을 정상적으로 운영하지 않은 채 자격미달자에게 성적 및 학위를 부여하는 이른바 '학점 장사'를 계속할 것이 예상되므로 정상적인 학사운영을 기대하기 어려운 경우에 해당한다고 볼 수 있다. 피고가 비록 특별감사를 시행한 후 4개월여 만에 이 사건 처분에 이르기는 하였으나, 그 위반행위의 규모와 내용, 이 사건 시정명령의 이행 정도, 이 사건 처분에 이르게 된 경위 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분 당시 D대학의 정상적인 학사운영이 불가능하다고 판단한 데 위법이 있다고 보기는 어렵 나) C은 2006년 감사에서 학사관리 부적정을 지적받았고, 2010년 감사에서도 기본재산 처분 부적정 및 2006년 감사처분 이행 부적정을 지적받았음에도 2011년에 이르기까지 유사한 위반행위를 장가간 조직적으로, 반복한 것으로 보이는 점, C이 특별감사 이후에 몇 차례 계고를 받았음에도 별다른 시정의지를 보이지 않았던 점, 특히 C은 2006년 감사 당시 2005년 1학기부터 2006년 1학기까지 전 교과목의 출석부를 임의폐 기한 뒤 일괄적으로 새로 작성한 사실을 지적받은 바 있고(을 제5호증의 1, 2), 2010년에도 일부 교과목의 출석부가 교무처에 미제출된 사정이 발각되는 등(을 제18호증의 5)으로 학사관리에 관한 감사를 곤란하게 하였음에도 자격미달 학생들의 명단을 작성하는 등의 최소한의 노력도 기울이지 않은 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 고등교육법 제62조 제1항 제1호 및 제2호 요건을 모두 충족하였다고 판단된다.

다) C은 전문대학 교육실시를 그 목적으로 하고 있다. 그런데 앞서 본 대로 C에서 유일하게 설치 · 경영하는 D대학의 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에 해당하는 점, 이에 따라 C의 목적달성 또한 불가능하고, 다른 방법으로는 감독의 목적을 달성할 수 없는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 사립학교법 제47조 요건도 충족하였다고 판단된다.

라. 법령위반 또는 재량권 일탈·남용 관련

1) 원고들 주장

피고는 이 사건 처분을 하면서 대학구조개혁위원회, 행정제재심의위원회 및 사학정 비심사위원회 심의를 모두 거치지 않았고, 고등교육법 제60조 제2항에 따라 모집정지 등의 조치를 할 수도 있었다. 그럼에도 피고가 이러한 심의를 거치지 않은 채 가장 강력한 제재수단인 이 사건 처분을 한 것은 법령을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

2) 판단

앞시 인용한 제1심 판결이 들고 있는 사정[제1심 판결문 제14쪽 3)의 나)항]에다가 제1심 판결이 들고 있는 증거 및 변론 전체의 취지와 관계 법령의 내용에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합히여 보면, 이 사건 처분이 법령을 위반하였다거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 볼 수 없으로, 이 부분 원고들 주장도 받아들일 수 없다.

가) 교육과학기술부 행정제재심의위원회 설치 및 운영에 관한 훈령(2012. 5. 29. 교육과학기술부 훈령 제251호로, 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조에 따른 행정제재심의 위원회는 고등교육법 제60조가 정한 학생정원의 감축 등 행정상 조치에 관한 사항을 심의하는 기구이고, 사립학교법 제35조의2, 사립학교법 시행령 제15조의4에 따른 사학정비 심사위원회는 학교법인 스스로 해산결정을 할 경우 그 타당성을 심사하기 위한 기구이므로, 위와 같은 위원회들의 심의를 거치지 않았다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없다.

나) 대학구조개혁위원회는 피고의 자문기구로 출범하여 피고의 요청이 있거나 위원장이 필요하다고 인정하는 경우에 회의를 소집하고 있으므로(갑 제75호증의 1) 이 사건 처분을 함에 있어 그 심의가 반드시 요구되는 법적 심의기구로 볼 수 없다.

다) 고등교육법 제60조 제2항에 따른 학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준을 정하고 있는 고등교육법 시행령 제71조의2는 2012. 3. 2. 신설된 규정으로 이 사건 처분당시 시행되던 법령이 아닐 뿐 아니라, 고등교육법 제60조 제2항에 따른 조치는 같은 조 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 않는 경우에 취하는 것으로서 D대학의 정상적인 학사운영이 불가능한 이 사건에는 적용될 수 없다.

라) 여기에 이 사건 처분으로 말미암아 달성할 수 있는 교육에 관한 공익적 측면과 그로 말미암아 입게 될 C의 불이익, 이 사건 시정요구사항에 대한 이행 정도와 의지, C 및 D대학의 자산과 재정자립도, 부실 대학을 둘러싼 학생 및 교직원 등의 이해관계, 동종의 법령 위반 가능성, 유사한 학사운영을 하는 다른 대학과의 형평성 등을 종합하여 보더라도, 이 사건 처분이 평등의 원칙, 행정의 자기구속의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙 등에 반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수는 없다.

3. 결론

제1심 판결은 정당하므로, 원고들의 항소는 모두 이유 없어 기각한다.

재판장판사이태종

판사강경구

판사임영우