[1]1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지의 손실보상에 대하여 구 하천법 제74조 제5항에 따른 토지수용법이 준용되는지 여부(소극)

[2]1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지에 관한 손실보상재결에 대한 불복방법

[1]1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지에 대한 손실보상에 대하여는 구 하천법(2001. 1. 16. 법률 제6367호로 개정되기 전의 것) 제74조 가 적용되지 아니하고 따라서 같은 법 제74조 제5항 에 따른 토지수용법의 준용도 허용되지 아니한다.

[2]1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 토지에 관한 손실보상재결에 대하여 불복이 있는 자는 재결청을 상대로 위 재결 자체에 대하여 곧바로 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받아야 하며, 직접 하천관리청을 상대로 행정소송으로 손실보상금 청구를 할 수는 없다.

[1] 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문 개정되기 전의 것) 제2조 , 제4조 ( 현행 제3조 참조) 제12조 ( 현행 제8조 참조) 제62조 ( 현행 제74조 참조) 구 하천법(2001. 1. 16. 법률 제6367호로 개정되기 전의 것) 제2조 , 제74조 , 구 하천법시행령(1966. 5. 10. 대통령령 제2522호로 개정되기 전의 것) 제8조의2 , 건설부 고시 제897호(1964. 6. 1.) [2] 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문 개정되기 전의 것) 제2조 , 제4조 ( 현행 제3조 참조), 제12조 ( 현행 제8조 참조), 제62조 ( 현행 제74조 참조), 구 하천법(1981. 3. 31. 법률 제3406호로 개정되기 전의 것) 제2조 , 제74조 , 부칙 제2항, 구 하천법(2001. 1. 16. 법률 제6367호로 개정되기 전의 것) 제2조 , 제74조 , 구 하천법시행령(1966. 5. 10. 대통령령 제2522호로 개정되기 전의 것) 제8조의2 , 건설부 고시 제897호(1964. 6. 1.)

[2] 대법원 1983. 11. 8. 선고 81누380 판결(공1984상, 30) 대법원 1989. 10. 27. 선고 89누39 판결(공1989하, 1821) 대법원 1992. 12. 22. 선고 92누5058 판결(공1993상, 622)

천동춘 외 1인 (소송대리인 법무법인 세명 담당변호사 이용인 외 1인)

서울특별시 외 1인 (소송대리인 변호사 유재방)

1. 이 사건 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

피고 중앙토지수용위원회(이하 '피고 중토위'라 한다)가 2001. 9. 18. 원고 천동춘에 대하여 한 [별지] 목록 기재 토지들(이하 '이 사건 토지들'이라 한다)의 손실보상에 관한 이의재결을 취소한다.

피고 서울특별시는 원고 정갑석 또는 천동춘에게 금 1,238,687,800원을 지급하라.

기초 사실

가.이 사건 토지들은 1975. 8. 30. 같은 동 304의 4 하천 1,243평(이하 '원토지'라고 한다)에서 분할되어 나온 토지이고, 위 원토지는 1954. 3. 31. 같은 동 304 전 2,400평에서 분할되면서 같은 날 하천으로 지목 변경되고 1964. 6. 1. 건설부고시 제897호 '건설부장관이 관리하는 하천구역 인정의 건'에 의하여 직할하천인 한강의 하천구역으로 편입되었는바, 대한민국은 원토지에서 이 사건 토지들이 분할된 후인 1976. 1. 31. 이 사건 토지들이 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것, 이하 '법률 제2292호 하천법'이라 한다) 제2조 제1항 제2호 (가)목 소정의 하천구역으로서 대한민국에 귀속되었다고 보고 부동산등기법에 따라 그 등기부를 폐쇄하였다.

나.그런데 이 사건 토지들은 위와 같이 지목이 하천으로 변경될 무렵인 1954.경부터 한강에 포락되어 사실상 하천부지화 되어 있었으나 피고 서울특별시가 1973.경부터 시행한 화양지구 추가토지구획정리사업을 추진하면서 이 사건 토지들로부터 남쪽 하심측으로 더 내려간 곳에 제방을 쌓고 바깥쪽 땅인 이 사건 토지들을 비롯한 인근 일대를 성토하는 공사를 시행함으로써 위 토지들은 성토된 상태에서 한강제방의 바깥쪽에 위치하게 되었고, 이에 따라 1978. 1. 12. 이 사건 토지들에 관하여 대한민국 앞으로 소유권보존등기가 마쳐지고, 1978. 9. 28. 피고 서울특별시 앞으로 같은 해 5. 20. 양여를 원인으로 한 소유권이전등기가 마쳐졌으며, 1979. 4. 30. 이 사건 토지인 같은 동 304의 6 대 1,375㎡와 같은 동 304의 7 대 53㎡로 지목 변경(하천에서 대지로) 및 면적단위환산이 되었다.

다.한편, 원고 천동춘은 원토지의 등기명의자이자 자신의 망모였던 소외 유애숙으로부터 그 생전에 이 사건 토지들을 양수하였다고 주장하면서 1989. 12. 5. 서울특별시에 이 사건 토지들의 하천구역 편입에 따른 손실보상을 청구하였고, 이에 하천관리청인 서울특별시장은 1990. 11. 이 사건 토지를 법률제3782호하천법중개정법률부칙제2조의규정에의한하천편입토지의보상에관한규정(1986. 6. 12. 대통령령 제11919호, 이하 '보상규정'이라고 한다)이 정하는 하천 편입토지로 보고 위 보상규정에 의거하여 보상금액을 산정한 다음 위 원고에게 그 보상금 128,069,500원을 수령하라는 통지를 하였으나 위 원고가 보상금이 적다는 이유로 증액을 요구하자 1991. 12. 18. 위 원고를 피공탁자로 하여 위 보상금을 법원에 공탁하였다.

라.그 후 원고 천동춘은 대한민국과 피고 서울특별시를 상대로 하여 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 청구하는 소를 제기하였는바, 1996. 2. 23. 대법원에서는 이 사건 토지들이 1964. 6. 1. 하천구역에 편입되었다면 그 토지소유자는 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 하천법 개정법률 부칙 제2조 제1항에 따라 직접 하천관리청에 대하여 손실보상을 청구할 수는 없다 할 것이고, 이러한 경우 토지소유자는 구 하천법(1963. 12. 5. 법률 제1475호로 개정된 것, 이하 '법률 제1475호 하천법'이라 한다) 제62조 가 정한 절차에 의하여 손실보상을 받을 수 있게 되어 있고, 위 조항에 의한 손실보상을 받기 위하여는 하천관리청과 협의를 하고 그 협의가 성립되지 아니할 때나 손실보상금에 관하여 불복이 있으면 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있으며, 그 재결에 대하여도 불복일 때는 재결에 대하여 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받을 수 있을 뿐이라고 하면서, 위 원고의 청구를 기각한 원심을 확정하였다.

마.이에 원고 천동춘은 1996. 3. 23. 피고 중토위에게 피신청인을 대한민국 및 건설부장관으로 하여 손실보상재결을 신청하였으나, 위 피고는 1996. 6. 18. 이 사건 토지들이 위치한 한강의 하천관리청이 서울특별시장이라는 이유로 피신청인을 서울특별시로 표시하고, 이 사건 토지들에 관한 손실보상청구권은 위 1964. 6. 1.자 건설부고시 제897호에 의하여 위 토지들이 하천구역에 편입되어 국유화됨으로써 발생하였으나 그 손실보상청구권은 지방재정법에 의하여 1969. 6. 1. 소멸시효가 완성됨으로써 소멸하였다면서 위 원고의 재결신청을 기각하는 재결을 하였다.

바.그러자 위 원고는 1996. 7. 26. 피고 중토위를 상대로 하여 위 1996. 6. 18.자 재결의 취소를 구하는 소를 제기하였는바, 2000. 11. 28. 대법원은, 위 원고가 손실보상청구권자이고 위 재결신청 당시 위 손실보상청구권의 소멸시효기간이 경과하지 않았다면서 위 원고의 청구를 인용하여 위 1996. 6. 18.자 재결을 취소한 원심을 확정하였다.

사.이에 피고 중토위는 2001. 5. 22. 이 사건 토지에 대한 손실보상금을 162,792,000원으로 정하는 내용의 손실보상재결을 하고(이하 '이 사건 손실보상재결'이라 한다), 이를 원고 천동춘에게 통지하였으나, 위 원고는 토지수용법 제73조에 기해 이의를 신청하였고, 이에 피고 중토위는 2001. 9. 18. 위 손실보상금을 2개의 감정평가기관에 의뢰하여 평가·산출한 금액의 산술평균액에 따라 179,454,700원으로 증액하는 내용의 이의재결을 하였다(이하 '이 사건 이의재결'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제2호증, 변론의 전취지

2. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단

가. 이 사건 소의 내용

원고들은, 이 사건 이의재결에서 정한 손실보상금이 그 가격시점 등에 잘못이 있어 정당한 손실보상금액에 미치지 못하므로 위 이의재결은 위법하다고 주장하면서, 이 사건 소로써 위 이의재결의 취소를 구하는 한편, 원고 천동춘이 원고 정갑석에게 위 손실보상청구권을 양도하였다면서 피고 서울특별시에 대하여 원고 천동춘 또는 원고 정갑석에게 손실보상금 1,238,687,800원을 지급할 것을 구한다.

나. 관련 법령

[별지] 관련 법령 기재와 같다.

다. 판 단

(1) 현행 하천법 제74조 가 적용되는지에 관하여

이 사건 손실보상재결일 이전인 1999. 8. 9.부터 시행된 현행 하천법 제74조 는 종래의 하천법과 달리 제5항에서 손실보상에 관하여 토지수용법을 준용하는 규정을 신설하였고, 한편 토지수용법에서는 재결청의 재결에 대하여는 이의를 신청할 수 있고, 그에 따른 이의재결에 대하여 다시 불복할 경우 위 이의재결을 대상으로 하여 그 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 있으며, 위 소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우에는 재결청 외에 기업자도 피고로 하여야 한다고 규정하고 있다.

그러나 하천법 제74조 제5항 은 '제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 손실보상을 함에 있어서' 토지수용법을 준용한다고 규정하고 있는바, 제74조 제1항 은 하천법 제2조 제1항 제2호 (가)목 에 해당되어 '새로이' 하천구역으로 되었거나 제2조 제1항 제2호 (라)목 의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지에 대하여 보상을 하여야 한다고 규정하고 있고, 제74조 제2항 은 하천예정지의 지정이나 하천공사 등으로 인한 손실을 보상하도록 규정하고 있으며, 제74조 제3 , 4항 은 그에 관한 협의와 재결에 관한 사항을 규정하고 있다.

그런데 이 사건 토지들은 앞서 본 바와 같이 1964. 6. 1. 건설부장관의 결정 고시에 따라 하천구역에 편입된 것이므로 하천법 제2조 제1항 제2호 (가)목 에 해당되어 위 하천법 시행일인 1999. 8. 9. 이후에 새로이 하천구역으로 된 것이라고 볼 수 없고, 또 위 건설부장관의 고시 내용([별지] 관련 법령 참조)에 비추어 보아 이는 하천법 제2조 제1항 제2호 (라)목 의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지라고 볼 수도 없으며, 그 외 제74조 제2항 에서 정한 손실보상의 요건을 충족하는 것도 아니므로, 결국 이 사건 토지들이 하천구역에 편입됨으로 인한 손실보상에 대하여는 현행 하천법 제74조 가 적용되지 아니하고, 따라서 하천법 제74조 제5항 에 따른 토지수용법의 준용도 허용되지 않는다.

(2) 올바른 소송형태

한편, 이 사건 토지들이 하천구역에 편입될 당시 시행되던 법률 제1475호 하천법 제62조 는, 건설부장관의 하천구역 결정으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 국고에서 그 손실을 보상하고, 이 경우에 건설부장관은 손실을 받은 자와 먼저 협의를 하여야 하며, 협의가 성립되지 아니할 때에는 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다고 규정하고 있는바{"이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 행한 처분 등은 이 법에 의하여 행한 것으로 본다."는 경과규정을 두고 시행된 법률 제2292호 하천법 제74조 와 구 하천법(1981. 3. 31. 법률 제3406호로 개정된 것, 이하 '법률 제3406호 하천법'이라 한다) 제74조 도 대체로 같은 취지이다.}, 위 재결에 대하여 불복이 있는 자는 이에 대하여 다시 토지수용법상의 이의신청절차를 거칠 수는 없고, 재결청을 상대로 위 재결 자체에 대하여 곧바로 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받아야 하며, 직접 하천관리청을 상대로 행정소송으로 손실보상금 청구를 할 수는 없다( 대법원 1982. 9. 14. 선고 80누535 판결 , 대법원 1983. 11. 8. 선고 81누380 판결 , 대법원 1992. 12. 22. 선고 92누5058 판결 등 참조).

따라서 이 사건에 있어서는 이 사건 손실보상재결의 신청인인 원고 천동춘이 재결청인 피고 중토위를 상대로 위 2001. 5. 22.자 손실보상재결의 취소를 구하는 소를 제기하여야 하고, 원고들이 위 2001. 9. 18.자 이의재결의 취소를 구하거나 현재의 하천관리청인 피고 서울특별시를 상대로 위 손실보상금의 지급을 구할 수는 없다고 할 것이다.

(3) 소결론

그렇다면 피고 중토위에 대하여 이 사건 손실보상재결이 아닌 이 사건 이의재결의 취소를 구하면서 피고 서울특별시에 대하여 손실보상금의 지급을 구하는 원고들의 이 사건 소는 모두 부적법하다고 할 수 있다.

(4) 추가 판단

나아가 설령 이 사건 토지들에 대한 손실보상에 관하여도 현행 하천법 제74조 제5항 이 적용 또는 유추적용되므로 이에 관한 불복절차에 대해서도 토지수용법이 준용된다고 하더라도, 역시 다음과 같은 이유로 이 사건 소는 모두 부적법하다.

즉, 토지수용법 제75조의2 제1 , 2항 에 의하면, 이의재결에 불복하여 제기한 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 때에는 재결청 외에 기업자를 각각 피고로 하여야 하고, 이는 재결청과 기업자를 공동피고로 하여 그 승패가 합일적으로 확정되어야 하는 필요적 공동소송이며, 여기서의 기업자라 함은 재결에 의하여 토지의 소유권 등의 권리를 취득하고 그로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 할 의무를 지는 권리의무의 주체인 국가 또는 지방공공단체 등을 의미하는바( 대법원 1993. 5. 25. 선고 92누15772 판결 참조), 이 사건 토지들은 앞서 본 바와 같이 건설부장관의 하천구역 결정에 따라 국유로 되었고, 법률 제1475호 하천법 제62조 제1항 은, 건설부장관의 하천구역 결정으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 국고에서 그 손실을 보상한다고 규정하고 있으므로(법률 제2292호 하천법 제74조 와 법률 제3406호 하천법 제74조 도 마찬가지이다.), 이에 따르면 이 사건 토지들의 하천구역 편입으로 인하여 그 소유권을 취득하고 그로 인하여 토지소유자 등이 입은 손실을 보상하여야 할 의무를 지는 권리의무의 주체는 특별한 사정이 없는 한 국가인 대한민국이라 할 것이다.

그렇다면 원고들로서는 토지수용법에 따르더라도 피고 중토위를 상대로 위 이의재결의 취소를 구하는 동시에 기업자에 해당하는 대한민국을 상대로 추가 손실보상금의 지급을 구하는 소를 제기하여야 할 것인바, 이 사건 소는 위 이의재결의 취소를 구하면서 대한민국이 아닌 서울특별시를 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소를 제기한 것이므로, 결국 이 중 피고 중토위를 상대로 한 부분은 (고유)필요적 공동소송에서 일부 피고만을 상대로 소를 제기한 셈이 되어 부적법하고, 피고 서울특별시를 상대로 한 부분은 피고적격이 없는 자를 상대로 제기한 것이어서 역시 부적법하다.

{참고로, 구 하천법(1984. 12. 31 법률 제3782호로 개정된 것) 부칙 제2조에 의한 손실보상청구소송에 있어서는 하천법에 의하여 국가를 상대로 할 수도 있고, 앞서 본 보상규정에 의하여 서울특별시장 등이 속하는 지방자치단체를 상대로 할 수도 있으나, 법률 제2292호 하천법이 시행되기 전에 관리청의 고시에 의하여 하천구역으로 된 이 사건 토지들과 같은 토지에 대하여는 위 부칙 제2조 제1항이 적용되지 않으므로( 대법원 1995. 4. 25. 선고 94재다260 전원합의체 판결 ), 지방자치단체를 상대로 하여 이에 관한 손실보상청구의 소를 제기할 수는 없다.}

3. 결 론

결국, 원고들의 피고들에 대한 이 사건 소는 어느 모로 보나 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 한다.