인천지방법원 2016.6.9. 선고 2016구합50277 판결

가. 구 국토해양부장관(현 국토교통부장관)은 2009. 12, 3. 원고를 사업시행자로 하여 부천시 소사구 범박동, 옥길동, 계수동 일원을 구 보금자리주택건설 등에 관한 특별법(2014. 1. 14. 법률 제12251호로 공공주택건설 등에 관한 특별법으로 개정되기 전의 것)에 따라 보금자리주택지구(이하 '이 사건 지구'라 한다)로 지정·고시하였고, 2010. 4. 27. 이 사건 지구에 관하여 주택지구 지정변경 및 지구계획을 승인·고시하였다.

나. 피고는 이 사건 지구 개발사업에 따라 부천시 상수도 시설의 증설이 필요하게 되자, 2012. 12. 28. 원고에게 수도법 제71조 등에 따라 이 사건 지구 개발사업에 따른 배수지 용량 5,500톤을 추가로 확보하기 위하여 소사1배수지 확장공사, 성주산배수지 건설공사에 필요한 4,775,366,000원의 상수도원인자부담금(이하 '이 사건 원인자부담금이라 한다) 부과처분을 하였고, 원고는 2013. 1. 3. 위 상수도원인자부담금을 납부하였다.

다. 원고가 피고에게 이 사건 지구 개별건축물 건축에 따른 급수신청을 하자, 피고는 원고에게 지방자치법 제138조 및 구 부천시 수도급수 조례(2016. 4. 4. 경기도부천시조례 제3053호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 조례'라 한다) 제14조에 따라 별지 목록 기재와 같이 각 상수도시설분담금(이하 '이 사건 시설분담금'이라 한다) 부과처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였고, 원고는 이를 납부하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 8의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장요지

(1) 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조 제1항에 따르면, 시설분담금의 납부주체는 부천시의 주민으로서 급수공사를 필요로 하는 신규 급수신청을 하여 기존에 설치된 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자여야 한다. 그러나 원고는 이 사건 지구 개발사업의 시행자이자 개별 건축물의 건축주의 지위에 있음에 불과할 뿐 부천시의 주민이 아니고, 부천시의 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자도 아니다.

이 사건 처분은 지방자치법 제138조의 위임의 취지 및 범위에 위배되어 효력이 없는 조례에 근거한 것으로서 위법하다.

(2) 원인자부담금과 시설분담금은 상수도시설 관련 재정의 충당이라는 측면에서 동일한 부과목적을 가지는 것이므로, 수도시설설치를 위하여 원인자부담금을 이미 납부한 자에게 시설분담금을 재차 부과하는 것은 중복부과에 해당하여 위법하다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 시설분담금 납부의무의 주체: 이 사건 조례 제14조의 위법여부

(가) 관련 법리

특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임을 한 경우 조례가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때는 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정 자체에서 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지 여부나, 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 하였는지 여부 등도 아울러 고려되어야 한다(대법원 2010. 4. 29. 선고 2009두17797 판결 참조).

(나) 관련 규정의 해석

지방자치법 제138조는 '지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다'고 규정하고, 제139조 제1항은 '분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다'고 규정하고 있으며, 제12조는 '주민'의 자격에 대하여 '지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자'라고 규정하고 있다.

한편 이 사건 조례 제2조 제13호는 '시설분담금이란 정수장 및 가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금을 말한다'고 규정하고, 제6조 제1항은 '급수공사를 하고자 하는 자는 미리 시장에게 신청하여야 한다'고 규정하고 있으며, 제14조 제1항은 '전용 급수설비의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대 공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 자는 별표 1의 시설분담금을 급수공사비를 납부할 때 함께 납부하여야 한다'고 규정하고, 별표 1은 계량기의 구경에 따라 구체적인 시설분담금의 액수를 규정하고 있다.

위 관련 법리에 기초하여 관련 규정을 종합하여 보면, 지방자치법 제138조 및 이 사건 조례 제14조에 따른 시설분담금의 납부주체는 해당 지방자치단체의 주민으로서 급수설비의 시설 등을 목적으로 하는 급수공사를 요하는 신규 급수신청을 하여 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자로 한정하여 해석하여야 한다. 그런데 이 사건 조례 제14조는 해당 지방자치단체의 주민으로서 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자가 아닌 경우에도 신규 급수신청을 하였다는 이유로 시설분담금의 납부주체가 될 수 있다고 해석될 수 있는바, 그와 같은 한도에서 모법인 지방자치법 제138조의 위임의 취지 및 범위에 위배된다고 할 것이다.

따라서 피고가 부천시 주민이 아닐 뿐만 아니라 기존 수도시설로 인하여 특히 이익을 받는 자에도 해당하지 아니하는 원고가(수도공사 시행 전에 그 공사비용을 원인 자부담금으로 납부한 원고가 신규급수를 신청하였다고 하여 기존수도시설로 인하여 '특히' 이익을 받았다고 평가하기 어렵다) 시설분담금의 납부주체가 됨을 전제로 한 이 사건 처분은 모법인 지방자치법 제138조에 위배되는 것으로 위법하다.

(2) 이중부과 여부

부담금관리 기본법 제5조 제1항에 따르면 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다고 정하고 있고, 같은 법 제3조 별표에 따르면 지방자치법 제138조에 따른 수익자분담금과 수도법 제71조에 따른 원인자부담금도 위 법의 적용을 받는다.

위 관련 법령과 갑 10 내지 12의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 원인자부담금과 시설분담금은 특별한 사유 없이 하나의 대상에 대하여 이중으로 부과되는 부담금에 해당한다고 봄이 상당하므로, 이 사건 원인자부담금을 납부한 원고를 상대로 이 사건 시설분담금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.

(가) 수도법 제71조는 '수도공사를 하는데 비용 발생의 원인을 제공한 자에게 비용을 부담하게 할 수 있다'고 정하고 있고, 수도법 제2조 제25호, 제17호는 '수도공사'란 '원수나 정수를 공급하기 위한 취수·저수·도수·정수·송수·배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사를 말한다'고 정하고 있다. 한편 지방자치법 제139조의 위임에 따라 제정된 이 사건 조례 제2조 제13호는 '시설분담금이란 '정수장 및 가압장 등 상수도시설에 소요된 건설비를 급수설비의 신설 또는 구경확대공사 등을 신청하는 자로부터 징수하는 분담금을 말한다'고 정하고 있다. 따라서 원인자부담금은 대규모개발에 따라 수도시설의 신설·증설 개조 등 수도공사가 필요한 경우 그 수도공사를 시행하기 전에 그 공사비용을 납부하도록 하는 것이고, 시설분담금은 이미 상수도시설 설치가 완료된 지역에 신규 급수를 신청하는 자에 대하여 급수 공사비를 부과하면서 함께 기존 상수도시설의 이용대금을 부과하는 것이다.

따라서 원인자부담금과 시설분담금은 설치공사의 사전에 부과하는 것인지 사후에 부과하는 것인지의 차이가 있지만 상수도시설의 설치비용이라는 동일한 대상에 대하여. 부과하는 부담금에 해당한다고 평가할 수 있다.

(나) 피고는 이 사건 시설분담금은 원고가 별지 목록 기재 개별 건축물을 신축하면서 기존 배수관에서 위 개별건축물의 수도계량기까지 배수관을 설치하는데 필요한 비용을 원고에게 부과한 것이므로 이 사건 원인자부담금과는 발생 원인이 다르다는 취지로 주장하나, 이 사건 조례 제2조 제1호, 제2호는 수도사업자가 일반의 수요자에게 원수 또는 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기하여 설치된 급수관 그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구를 설치하는 공사를 '급수공사'라고 정의하고 있고, 제11조는 옥외급수공사비는 신청자의 부담으로 하도록 정하면서, 제14조에서 급수공사비를 납부하면서 시설분담금을 함께 납부하도록 정하고 있다. 따라서 위 법령 체계에 따르면 기존 배수관에서부터 신설된 개별 건축물까지 급수를 위해 필요한 배수관을 설치하는 비용은 시설분담금과는 구별되는 급수공사비에 해당하고, 위 급수공사비는 시설 분담금과는 별도로 신청자에게 부과되고 있으므로, 피고의 주장은 이유 없다.

(다) 환경부는 원인자부담금과 시설분담금이 상수도시설 관련 재정의 충당이라는 측면에서 동일한 부과목적을 가짐에도 불구하고 원인자부담금이 부과된 지역에서 시설분담금이 부과되는 것은 중복부과에 해당할 수 있다고 보고, 상수도원인자부담금에 관한 표준조례에 '원인자부담금을 납부한 사람에 대하여는 납부한 원인자부담금에 해당하는 금액만큼 시설분담금을 감면하여야 한다'는 내용을 규정하였으나, 부천시는 이 사건 조례 제17조, 이 사건 조례 시행규칙 제14조 등에 위와 같은 내용을 반영하지 않은 것으로 보인다.

(라) 환경부는 위 표준조례에도 불구하고 원인자부담금과 시설분담금을 중복부과하여 문제가 되는 사례가 발생하자 상수도 관련 부담금의 중복부과 문제를 해결하고 상수도원인자부담금의 적정한 산정 부과기준을 마련하기 위하여 A기관에 연구용역을 의뢰하였다. 이에 따라 A기관는 2006. 12.경 '상수도원인자부담금 제도개선방안에 관한 연구'라는 보고서를 발간하였는데, 위 보고서에서 시설분담금 제도를 폐지하고 상수도 관련 부담금 제도를 원인자부담금으로 일원화할 것을 제안하였다. 이에 따라 환경부는 '상수도원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례(안)'를 개정하여 상수도원인자부담금과 시설분담금을 일원화하였으나, 위 표준조례(안)는 이 사건 처분 당시 부천시 조례에 반영되지 않은 것으로 보인다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.