2015구합25141 바다골재 선별·채취 신고(기간연장) 반려

처분 취소청구의 소

2016구합20709(병합) 골재채취업 행정처분(1차, 경고) 취소청구

의 소

주식회사 A

부산광역시 사하구청장

2016. 4. 29.

2016. 5. 20.

1. 피고가 2015. 12. 2. 원고에 대하여 한 바다골재선별 · 채취 신고(기간연장) 반려처분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 각자 부담한다.

주문 제1항 및 피고가 2015. 12. 23. 원고에 대하여 한 골재채취업 행정처분(1차, 경고)을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 해상골재선별 및 세척업 등을 목적으로 2013. 7. 10. 설립된 회사로서, 같은 해 10. 17. 골재채취업 등록을 마치고, 같은 해 12. 18. 피고에게 아래와 같은 내용으로 바다골재선별 · 세척신고를 마친 후 그에 따른 영업을 영위하였다.

나. 원고는 2015. 11. 18.경 피고에게 생산기간을 2017. 11. 30.까지로 연장하는 내용의 변경신고(이하 '이 사건 변경신고'라고 한다)를 하였는데, 피고는 2015. 12. 2. 아래와 같은 사유로 이 사건 변경신고를 반려(이하 '이 사건 반려처분'이라고 한다)하였다.

다. 피고는 2015. 12. 2. 원고에게 처분사전통지를 한 후 같은 달 23. '등록기준 미달(자본금)'을 사유로 골재채취법 제19조 제1항 제4호에 의하여 경고(1차위반)처분(이하 '이 사건 경고처분'이라고 한다)을 하였다.

라. 한편, 원고와 원고의 전 대표이사 E은 이 법원 2014고정5214호 항만법위반 사건에서 '2014. 8. 10., 같은 달 20. 부산 사하구 F에 있는 D 안벽 앞 수역시설에 화물선을 접안시킨 후 바다모래 하역 작업을 하도록 하여 운영자인 부산항만공사의 승낙 없이 항만시설을 사용하였다'는 범죄사실로 각 벌금 200만 원을 선고받았고, 이에 원고와 E이 이 법원 2015노2903호로 항소하였는데, 항소심 법원은 원심판결을 파기하고 원고와 E에 대하여 무죄를 선고하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 9, 10, 11, 12, 14, 15호증, 을 제1, 4 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 원고의 주장

1) 이 사건 변경신고는 자기완결적 공법행위로서 행정청의 수리는 기속행위이므로, 행정청은 신고가 형식적 요건을 갖춘 한 당해 신고를 수리하여야 하며, 피고가 등록요건의 실질적인 내용까지 심사하여 이 사건 변경신고를 반려할 수는 없다.

2) 이 사건 반려처분의 사유가 된 '자본금 미달'과 '부두시설 사용 불가'의 사유는 이 사건 변경신고에 대한 심사요건과 무관한 사유이다.

3) 골재채취법에서 등록기준으로 정한 '자본금'과 이 사건 반려처분의 사유에서 든 '자본'은 다르고, 등록기준을 재심사하는 3년의 기간도 도래하지 아니하였으며, 원고는 2014년도에 경영상 어려움으로 2014. 12. 31. 기준 일시적인 자본잠식의 상태에 빠졌으나, 이 사건 변경신고일에 가까운 2015. 6. 30. 기준 자본총계가 495,185,711원이므로 자본금 미달을 이유로 한 이 사건 반려처분 및 경고처분은 모두 위법하다.

4) 원고는 D 안벽을 사용하고 있지 않을 뿐만 아니라 위 안벽 앞 수역시설은 단순 신고대상시설이므로, 부두시설 사용이 불가하다는 이 사건 반려처분의 처분사유는 위법하다.

5) 원고는 골재채취업 등록 및 바다골재선별 · 세척신고를 마치고 모든 시설을 갖춘 후 2년간 정상적인 영업활동을 해왔는데, 최초 바다골재선별 · 세척신고를 수리하였던 피고가 뒤늦게 항만시설의 용도를 이유로 이 사건 변경신고의 수리를 거부하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위반되고, 재량권의 일탈 · 남용에 해당한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 이 사건 반려처분의 적법성 판단

1) 이 사건 변경신고에 대하여 피고가 실질적 요건을 심사하여 반려할 수 있는지 여부

골재채취법 제32조 제1항에서 '대통령령으로 정하는 규모 이상의 골재를 선별 ·세척 또는 파쇄하려는 자는 야적장 및 부대시설 설치 등에 필요한 대통령령으로 정하는 규모 이상의 부지를 갖추어 국토교통부령이 정하는 바에 의하여 관할 시장 · 군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다'고 규정하고 있는바, 1991. 12. 14. 법률 제4428호로 제정된 골재채취법에서는 골재의 선별 · 세척 · 파쇄 · 채취 업무는 모두 "허가" 대상이었으나, 1999. 4. 15. 법률 제5966호로 골재채취법이 개정되면서 위 업무 중 연간 1,000㎥ 이상의 골재를 선별 · 세척 · 파쇄하는 업무는 "신고" 대상으로 변경된 점, 골재 채취 허가신청서와 골재선별 · 세척 · 파쇄신고서의 각 필요적 첨부서류를 비교하여 보면, 선별 · 세척 · 파쇄신고의 경우에도 채취업무에 고유하게 수반하는 서류 등을 제외하고 있을 뿐 허가신청서와 동일한 서류를 필요적 첨부서류로 정하고 있어(골재채취법 시행규칙 제12조, 제17조), 비록 선별 · 세척 · 파쇄 업무가 앞서 본 바와 같이 허가제에서 신고제로 완화된 사정이 있다고 하여도, 골재채취법은 선별 · 세척 · 파쇄신고에 있어서도 여전히 채취 허가 심사에 준하는 실질적인 검토를 요구하고 있다고 보이는 점, 골재채취법 제30조는 시장 · 군수 또는 구청장은 '1. 자연환경 훼손, 하천이나 해양환경의 변화 등으로 인하여 골재채취를 계속하면 재해가 발생하는 등 공중에게 위해가 발생할 우려가 있는 경우, 2. 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」과 「해양환경관리법」 등 관계 법령에 따른 배출허용기준을 초과하여 오염물질을 배출하는 경우, 3. 골재 채취 허가 시 부여한 허가조건을 지키지 아니하는 경우'에는 골재채취의 허가를 받은 자에 대하여 골재채취구역의 변경, 채취의 중지, 시설물의 이전 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제32조 제3항에서 '제30조의 규정은 골재의 선별 ·세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 이를 준용한다'고 규정하고 있는바, 위 법 제30조, 제32조 제3항은 선별 · 세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여 사후적으로 필요한 조치를 명할 수 있다는 것이기는 하나, 신고 당시에 이미 그와 같은 사유가 있다면 신고단계에서 이를 심사하도록 함으로써 불필요한 행정력의 낭비 및 신청인의 불이익을 줄일 수 있다는 점 등에 비추어 보면, 시장 · 군수 또는 구청장은 골재선별 · 세척 또는 파쇄 신고에 대하여 실질적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 할 것이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두18021 판결 등 참조).

나아가 바다골재 선별 · 세척의 기간을 연장하는 이 사건 변경신고도 '바다골재 선별 · 세척'에 관한 신고라는 측면에서 당초의 바다골재 선별 · 세척신고와 기본적으로 그 법적 성격이 동일하다고 할 것인 점, 당초의 바다골재 선별·세척신고 뿐만 아니라 기간을 연장하는 이 사건 변경신고도 해양환경의 보전이라는 공익을 고려해야 할 필요는 동일한 점, 행정정이 당초의 신고를 수리한 후 기간이 만료되어 하는 연장신고의 경우 이미 충족한 당초의 신고요건에 대한 자료제출을 요구하지는 않지만 행정청으로서는 당초의 신고요건에 대하여 다시 조사·확인할 수 있고, 그러한 요건사실이 연장신고 시 충족되지 않았음이 판명되어 사업기간을 연장함이 타당하지 아니하다고 인정하는 때에는 그 기간연장신고의 수리를 거부할 수 있다고 해석하는 것이 이 사건 변경신고의 법적 성격이나 관련규정의 입법목적상 타당하고 합리적인 점 등을 종합하여 볼 때 피고는 이 사건 변경신고에 대하여도 실질적 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 반려처분의 처분사유가 바다골재 선별 · 세척신고 심사의 실질적 요건에 해당하는지 여부

앞서 본 바와 같이, 이 사건 변경신고는 수리를 요하는 신고로서 행정청은 신고에 대하여 실질적인 심사가 가능하다고 할 것이지만, 바다골재선별 · 세척 업무에 대하여 허가대상에서 신고대상으로 변경한 입법취지와 신고의 법적성격에 비추어 볼 때 행정청은 이 사건 변경신고에 대하여 관련법령에 규정된 사유에 한하여 제한적으로 그 요건을 심사할 수 있다고 볼 것이고, 그와 같은 범위를 넘어 법령에 규정되지 아니한 사유를 들어 신고를 반려하는 것은 위법하다고 할 것이다.

골재채취법 제32조 제3항은 '골재의 선별 · 세척 또는 파쇄의 신고를 한 자에 대하여는 제22조 제6항, 제24조, 제29조 및 제30조를 준용한다'고 규정하고 있고, 같은 법 제22조 제6항은 골재채취 허가의 검토사항을 '1. 제6조에 따른 연도별 골재수급계획과의 부합 여부 2. 골재의 수요 · 공급 상황 3. 골재의 부존량 4. 부존골재의 품질이 제22조의4 제1항에 따른 골재 품질기준에 적합한지 여부 5. 골재채취로 인한 환경영향 예측과 저감대책의 적절성 6. 재해와 안전에 대한 예방조치계획의 적절성 7. 제22조의 3에 따른 골재채취 능력'으로 규정하고 있으며, 제22조의3 제1항은 '국토교통부장관은 시장 · 군수 또는 구청장이 적정한 골재채취업자를 선정할 수 있도록 하기 위하여 골재 채취업자의 골재채취 실적, 자본금, 골재채취의 안전 · 환경 및 품질관리 수준 등에 따라 골재채취 능력을 평가하여 공시하여야 한다.'고 규정하고 있고, 제24조는 '시장 · 군수 또는 구청장은 골재채취의 허가를 할 때에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 골재의 부존량, 해당 구역의 토지이용 전망, 주변환경 등 제반 사정을 고려하여 채취기간을 정하여 허가하여야 한다'고 규정하고 있다.

이 사건에 관하여 보건대, 피고는 '원고의 자본금이 골재채취업 등록기준에 미달하였다'는 사유와 '원고가 부두 시설을 사용할 수 없다'는 사유로 이 사건 반려처분을 하였는바, 골재채취법 제32조 제3항, 제22조 제6항 제7호, 제22조의3 제1항에 따르면 골재선별 · 세척업자의 '자본금'에 따른 골재선별 · 세척 능력은 골재선별 · 세척신고 수리의 실질적 심사대상이 되는 요건이라고 할 것이므로, 피고는 이 사건 변경신고의 수리 여부를 검토함에 있어 원고의 '자본금'이 등록기준에 미달하는지 여부를 심사할 수 있다. 다음으로, 피고의 두 번째 처분사유인 '부두 시설의 사용 불가' 사유와 관련하여 보건대, 이 사건 변경신고의 근거규정인 골재채취법 제32조 제3항에서 준용하는 제22조 제6항 및 제24조 등에 규정한 심사요건 중에 부두 시설의 사용 가능성을 포섭하는 규정이 없을 뿐만 아니라, 골재채취법 시행령 제19조 제2항, [별표1]에 의하면, 바다골 재채취업자에 대하여는 '접안시설 및 야적장'을 갖출 것을 등록요건으로 규정한 반면 바다골재선별 · 세척업자에 대하여는 '야적장 및 세척용 급수시설'을 갖출 것을 등록요건으로 규정하고 있는바, 위 각 규정에 비추어 볼 때 바다골재선별 · 세척신고의 경우 접안시설에 관한 사항에 대하여는 심사할 수 없다고 봄이 상당하다.

따라서, 피고는 '원고가 부두 시설을 사용할 수 없다'는 이유로 이 사건 변경신청을 반려할 수는 없으므로, 이하 '자본금 미달'의 처분사유에 한정하여 이 사건 반려처분이 적법한지 살피기로 한다.

3) 자본금 미달 여부

골재채취법 시행령 제19조 제2항, [별표1]에 의하면, 바다골재선별 · 세척업의 등록기준을 자본금 3억 원으로 정하면서, '법인의 자본금은 납입자본금으로서, 납입자본금과 최근 1년 이내에 작성된 대차대조표상의 자본총계가 모두 등록기준을 충족하여야 한다'고 규정하고 있고 골재채취업 시행규칙 제3조의2 제2항 제3호는 골재채취업 등록 신고시 '직전 회계연도의 대차대조표'를 제출하도록 규정하고 있다.

살피건대, 갑 제11호증의1, 2, 을 제4호증의 각 기재에 의하면, 원고의 납입자본금은 3억 원이고, 대차대조표상 자본총계는 2014. 12. 31. 기준 -107,735,307원, 2015. 6. 30. 기준 495,185,711원인 사실이 인정된다. 위 인정사실을 위 법령의 규정에 비추어 보면, 원고는 이 사건 반려처분일을 기준으로 최근 1년 이내에 작성된 대차대조표상의 자본총계가 등록기준이 3억 원에 미치지 못하였으므로, 자본금이 등록기준에 미치지 못하였다는 이 사건 반려처분의 처분사유는 인정되고, 설령 골재채취법 제14조 제3항에서 규정한 등록기준을 재신고하여야 하는 3년의 기간이 도래하지 않았다거나, 위와 같이 자본금이 등록기준에 미달한 이후 이 사건 반려처분일과 가까운 기준일에 다시 자본금의 등록요건을 충족하였다고 하더라도 다르게 볼 수 없다.

4) 재량권의 일탈 · 남용 여부

앞서 본 바와 같이 자본금은 골재선별 · 세척업자의 골재 선별 · 세척능력을 판단하는 기준으로서 바다골재 선별 · 세척신고의 실질적 요건이 될 수 있고, 원고의 자본금이 2013. 12. 30. 골재채취업의 등록기준에 미치지 못하였던 사실은 인정된다.

한편, 골재채취능력의 평가방법을 규정한 골재채취법 시행규칙 제14조의3, [별표 2]에 의하면, 골재채취능력의 평가는 '실적평가물량 + 시설 · 장비능력평가물량 ± 신인 도평가물량'으로 산정하고, 위 산식 중 신인도평가물량은 실적평가물량과 시설 · 장비능력평가물량을 합한 물량에 증량비율을 곱하여 산출된 증량물량에서 실적평가물량과 시설 · 장비능력평가물량을 합한 물량에 감량비율의 합을 곱하여 산출된 감량물량을 차감하여 산정하며, 감량항목 중 '자본금이 등록기준에 미달한 경우'의 감량비율은 미달되는 자본금(골재채취업 등록기준 상의 자본금에서 제출된 대차대조표 등 서류상의 실질 자본금을 뺀 금액을 천만자리에서 반올림하여 산정한다) 1억 원당 100분의 1로 계산한다고 규정하고 있다.

그렇다면, 자본금이 등록기준에 미달한다는 사유는 골재선별 · 세척능력을 판단하는 여러 요소 중 하나라고 할 것이어서 자본금이 등록기준에 미달하는 정도와 그 횟수, 자본금이 골재선별 · 세척능력 판단에서 차지하는 비중 등을 종합적으로 고려하여 골재선별 · 세척신고를 반려할 것인지 판단하여야 할 것이다. 살피건대, 위 인정사실과 법령의 규정에 비추어 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 2014. 12. 31. 기준 원고의 대차대조표상 자본총계가 -107,735,307원으로 등록기준에 약 4억 원 정도 미치지 못하였으나, 위와 같은 사유가 발생한 것은 원고의 골재채취업 등록 이후 처음이었고, 2015. 6. 30.에는 다시 대차대조표상 자본총계가 495,185,711원으로 회복되었던 점, ② 골재채취법 시행규칙 제14조의3, [별표2]에 의하면, 원고의 자본금 미달에 따른 감량비율은 전체 능력평가의 항목에 비추어 매우 적은 비중을 차지하는 하나의 요소에 불과한 것으로 보이고, 원고에게 골재선별 · 세척능력 평가요소 중 자본금 미달 외에 다른 부정적인 사유가 있다는 자료는 제출된 바 없는 점 등을 종합하여 보면, 피고는 원고의 '자본금 미달'의 사유만을 들어 이 사건 변경신고를 반려한 이 사건 반려처분은, 골재선별 · 세척능력이 부족한 업자를 신고 단계에서 배제하여 골재자원의 효율적인 이용을 도모하고자 하는 공익상 필요를 고려하더라도 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈 · 남용한 것으로서 위법하다.

라. 이 사건 경고처분의 적법성 판단

골재채취법 제19조 제1항 제4호에 의하면, 골재채취업자가 골재채취업의 등록기준에 미치지 못하게 된 경우 영업정지 또는 등록취소를 명할 수 있고, 같은 법 시행령 제24조 [별표 1의2]에서 등록취소 등의 세부기준을 정하면서, 1차로 등록기준에 미치지 못하게 된 경우에는 경고처분을 하도록 규정하고 있다.

살피건대, 원고가 2014. 12. 30. 기준으로 자본총계가 등록기준에 미치지 못하게 된 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 위 세부기준에 따라 원고에게 한 이 사건 경고처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 한영표

판사 신수빈

판사 신동웅