서울행정법원 2018.7.20. 선고 2018구합51041 판결

표1) 해양기상 관측소의 파고센서 등 노후장비를 교체하는 '2011년 등표 해상기상 관측 장비2) 교체사업 입찰 공고를 하였고, 2012. 7. 3. 1개 등표 해상기상 관측소의 파고센서 등 노후장비를 교체하는 '2012년 등표 해양기상 관측장비 교체사업 입찰 공고를 하였다.

2) 원고는 위 각 입찰에서 오션테크 주식회사(이하 '오션테크'라 한다)의 요청으로, 기술평가에서 탈락할 수 있는 제안서를 제출하여 오션테크가 낙찰자로 결정되게 하였다.

다. 1) 서울지방조달청은 한국기상산업진흥원의 위탁을 받아, 2012. 67파고부이3) 9개를 제작·설치하는 '2012년 파고부이 도입사업 입찰 공고를 하였고, 2013. 4. 12. 파고부이 8개를 제작·설치하는 '2013년 파고부이 도입사업 입찰' 공고를 하였다.

2) 원고는 위 각 입찰에서 주식회사 오션이엔지(이하 '오션이엔지'라 한다)의 요청으로, 오션이엔지가 정성적 평가 부분을 대신 작성한 제안서를 제출하고 오션이엔지의 투찰 가격보다 높은 가격으로 투찰하여, 오션이엔지가 낙찰자로 결정되게 하였다.

라. 1) 공정거래위원회는 2016. 7. 19. 원고에게, 위 나.항의 행위와 관련하여 시정명령과 과징금 900만 원을 부과하였고, 위 다. 항의 행위와 관련하여 시정명령과 과징금 1,000만 원을 부과하였다.

2) 조달청장은 2016. 10. 20. 원고에게 위 나. 다. 항의 행위와 관련하여 입찰참가 자격제한 4개월의 처분을 하였다. 원고는 이에 불복하여 행정소송을 제기하였으나(서울행정법원 2016구합85187), 2017. 9. 22. 청구기각의 판결이 선고되었고, 그 판결은 2017. 10. 11. 확정되었다.

마. 피고는 원고의 위 나. 다. 항의 행위는 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 '판로지원법'이라 한다) 제8조 제3항 제3호에 규정한 '담합 등 부당한 행위를 한 경우'에 해당한다는 이유로, 2017. 12, 19. 원고에게 중소기업자간 경쟁입찰 참여자격 취소처분과 참여자격 취득제한 4개월의 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4, 7 내지 10호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

직권으로 원고에게 적용되는 법률에 관하여 본다. 법령 위반행위에 대한 제재처분의 경우 원칙상 법령 위반행위시의 법령을 적용하여야 하므로, 원고에게는 구 판로지원법(2016. 1. 27. 법률 제13866호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조 제3항이 적용되어야 한다. 구 판로지원법 제8조 제3항은 '중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 참여자격을 취소할 수 있다'고 정하였다가 2016. 1. 27. 개정으로 제4호를 제외한 제1호부터 제3호까지에 해당하는 경우에만 참여자격 취소를 의무화하였다. 피고는 처분 당시 시행 중인 판로지원법 제8조 제3항이 아니라, 구 판로지원법 제8조 제3항을 적용하여 처분을 하였어야 한다. 그러나 비록 구 판로지원법 제8조 제3항이 참가자격 취소 여부를 피고의 재량으로 할 수 있도록 정하고 있었더라도, 당시 제재처분의 기준이 되는 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1]은 담합 등 부당한 행위를 한 경우에 '참여자격 취소'를 제재처분의 기준으로 정하고 있어, 피고가 구 판로지원법 제8조 제3항을 적용하여 처분을 하더라도 참여자격 취소처분을 할 것이 충분히 예상되고, 참여자격 취소의 의무화 외에 개정 전 후 요건에 있어서는 차이가 없으므로, 피고가 구 판로지원법 제8조 제3항이 아닌 판로지원법 제8조 제3항을 적용하였다는 이유만으로 이 사건 처분이 위법하다 보기는 어렵다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 구 판로지원법 제8조 제3항 제3호의 적용 여부

1) 원고 주장의 요지

판로지원법 제8조 제3항 제3호는 '중소기업자간 경쟁입찰에서' 담합 등 부당한 행위를 한 경우에 적용된다. 원고가 참여한 1. 나. 다. 항의 입찰은 중소기업자간 경쟁입찰이 아니므로, 판로지원법 제8조 제3항 제3호가 적용될 수 없다(원고의 이 부분 주장은 이 사건 처분에 적용되는 법률이 처분 당시 시행 중인 판로지원법 제8조 제3항이라는 전제하에 참가자격의 의무적 취소를 정한 제3호가 아닌 재량적 취소를 정한 제4호가 적용되어야 한다는 것이다. 원고에게는 구 판로지원법 제8조 제3항이 적용되어야 함은 앞서 본 바와 같으나, 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1]도 판로지원법 제8조 제3항 제3호의 경우에 참여자격 취소만을 제재기준으로 정하고 있으므로, 원고의 주장은 그 경우에도 유효한 주장이므로 이에 관하여 본다).

2) 판단4)

아래와 같은 이유로, 판로지원법 제8조 제3항 제3호는 중소기업간의 경쟁입찰에서 담합 등 부당한 행위를 한 경우 뿐 아니라 다른 입찰에서 담합 등 부당한 행위를 한 경우에도 적용된다고 보는 것이 타당하다. 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

가) 판로지원법 제8조 제3항은 '중소기업자간 경쟁입찰에 참여하는 중소기업자가 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우'라고 규정하고 있고, '중소기업자간 경쟁입찰에서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우'라고 규정하고 있지 않다.

나) 판로지원법 제8조 제3항 제1호, 제2호, 제4호는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 참여자격을 취득한 경우', '참여자격을 상실한 경우', '그 밖에 중소기업자간 경쟁입찰 참여가 부적당하다고 대통령령으로 정하는 경우'를 참여자격 취소 사유로 정하고 있는데, 그 사유들은 중소기업자의 참여자격에 관한 것이고, 중소기업자가 중소기업자간 경쟁입찰에서 한 행위에 관한 것은 아니다. 판로지원법 제8조 제3항 제1호, 제2호, 제4호와 달리, 제3호만을 중소기업자가 중소기업자간 경쟁입찰에서 한 행위로 한정하여 해석할 이유가 없다.

다) 판로지원법은 중소기업제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원함으로써 중소기업의 경쟁력 향상과 경영안정에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 그와 같은 목적을 달성하기 위해서는 중소기업자간 경쟁입찰에서 담합 등 부당한 행위를 한 중소기업자 뿐 아니라 다른 입찰에서 담합 등 부당한 행위를 한 중소기업자도 중소기업자간 경쟁입찰에서 일정 기간 배제할 필요가 있다.

나. 이중제재 해당 여부

1) 원고 주장의 요지

원고는 이미 조달청장으로부터 입찰참가자격제한 4개월의 처분을 받았는데, 그와 기간을 달리하여 한 이 사건 처분은 이중제재에 해당한다.

2) 판단

아래와 같은 이유로, 피고가 조달청장의 입찰참가 자격제한 처분의 집행기간 도과 후에 이 사건 처분을 하였다 하여도 이중제재에 해당하여 위법하다 볼 수 없다.

가) 이 사건 처분의 근거가 된 판로지원법은 중소기업제품의 구매를 촉진하고 판로를 지원함으로써 중소기업의 경쟁력 향상과 경영안정에 이바지함을 목적으로 하는 반면, 조달청장의 처분의 근거가 된 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 하므로(제1조), 조달청장의 처분과 이 사건 처분은 그 목적이 다르다.

나) 이 사건 처분은 중소기업자간 경쟁입찰에 참여할 수 있는 중소기업자의 자격을 취소하고 그 참여자격 취득을 제한하는 것인데 반해, 조달청장의 처분은 국제입찰에 따른 정부조달계약과 국가가 대한민국 국민을 계약상대자로 하여 체결하는 계약 등 국가를 당사자로 하는 계약에서 입찰참가자격을 제한하는 것으로, 그 적용범위에 차이가 있다. 비록 조달청장의 처분으로 인하여 국가나 지방자치단체가 실시하는 중소기업자간 경쟁입찰에도 참여할 수 없게 되어 그 적용범위가 일부 중복되는 부분이 있더라도, 이는 위 가)와 같은 목적을 달성하기 위하여 불가피한 것으로 보인다.

다. 비례의 원칙 위반 여부

1) 원고 주장의 요지 조달청장의 처분은 처분권한 없는 자의 처분으로 위법함에도, 조달청장은 오션테크에 대한 입찰참가자격제한 처분만을 취소하고, 원고에 대한 처분은 취소하지 않았다.

그 외 이 사건 처분은 담합 행위가 있은 때로부터 약 5년이 경과한 후 이루어졌고, 원고는 이미 조달청장으로부터 처분을 받은 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반된다.

2) 판단

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정들을 감안하여도 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반된다고 보이지 않는다.

가) 구 판로지원법 제8조 제3항, 제4항에 따른 판로지원법 시행규칙 제4조 [별표 1]은 담합 등 부당한 행위를 한 경우에 참여자격 취소'와 참여자격 취득 제한 기간을 '6개월'로 정하고 있다. 그 기준이 불합리하다고 보이지 않고, 이 사건 처분은 참여자격 취소와 참여자격 취득제한 4개월의 처분이다.

나) 담합 등 부당한 행위를 한 중소기업자를 중소기업자간 경쟁입찰에서 배제시켜 담합 등 부당한 행위를 미연에 방지하여 중소기업자간 경쟁입찰의 공정성을 확보하고자 하는 공익이 해당 중소기업자가 경쟁입찰에서 배제됨으로써 입는 손해보다 작다. 고 볼 수 없다.

다) 조달청장은 2016. 10. 20. 오션테크에 입찰참가자격제한 16개월의 처분을 하였다가, 대법원이 2017. 6. 29. '조달청장은 수요기관이 공기업·준정부기관인 경우에 입찰참가자격제한 처분을 할 수 있는 법률상 근거가 있으나, 수요기관이 기타공공기관인 경우에는 처분을 할 수 있는 법률상 근거가 없다'는 취지의 판결을 선고하자(대법원 2017. 6. 29. 선고 2014두14389 판결 참조), 2017. 8. 3. 그 처분을 직권으로 취소하였다. 조달청장이 원고에 대한 처분을 취소하지 않았다고 하더라도 조달청장의 처분과 이 사건 처분은 그 목적과 적용범위를 달리하고(위 나. 항 참조), 이 사건 처분 중 참여자격취득제한 기간도 제재기준의 1/3을 감경하여 정하였으므로, 이 사건 처분이 형평의 원칙에 반한다거나 원고에게 지나치게 가혹하다 보기 어렵다.

4. 결론

이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.