2011구합36432 조합원지위확인

별지 원고들 복록 기재와 같다.

서울특별시 강동구청장

A 일단의 주택지 조성사업조합

2012. 7. 17.

2012. 8. 16.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용 중 보조참가로 인한 비용은 원고보조참가인이, 나머지는 원고들이 각 부담한다.

원고들이 피고의 조합원임을 확인한다.

1. 기초사실

가. 서울특별시장은 2000. 6. 30. 서울특별시 고시 B로 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제12조 및 구 도시계획법 시행령(2000. 7. 1. 대통령령 제16891호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제6조에 의하여 서울 강동구 C(2007. 1. 1. D으로 행정구역 명칭이 변경되었다. 이하 'D'이라 한다) E 일대 6,969㎡(이하 '이 사건 종전토지'라 한다)를 포함한 일대 토지 11,876㎡를 도시계획시설인 노외주차장으로 결정하고, 이 사건 종전토지에 거주하던 주민들의 이주대책으로 서울 강동구 F 일대 16,470㎡를 일단의 주택지 조성사업 시행구역(이하 '이 사건 사업부지'라 한다)으로 지정하고 이를 고시하였다.

나. 한편 이 사건 사업부지는 개발제한구역 내에 위치하고 있었는데, 원고보조참가인 서울특별시 강동구청장(이하 '참가인'이라고만 한다)은 2000. 6. 30. 이 사건 사업부지에 일단의 주택지를 조성하기 위하여 구 도시계획법 제21조, 같은 법 시행령 제20조 제1항 제2호, 같은 법 시행규칙(2000. 7. 4. 건설교통부령 제245호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제8조 제1항 제28호에 의하여 개발제한구역 내 토지형질변경 행위를 허가하였다.

다. 피고는 이 사건 사업부지에 도시계획사업인 일단의 주빅지 조성사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하기 위하여 이 사건 종전토지 및 그 지상건물을 소유하고 있던 주민들로 구성된 '일단의 주택지 조성사업조합'으로서 2001. 5. 23. 참가인으로부터 조합설립인가를 받고 이 사건 사업의 시행자로 지정되었다.

라. 피고는 2001. 8. 6.경 참가인과 협의하여 이 사건 사업의 시행자를 참가인으로 변경하였고, 2001. 11. 13. 참가인과 'A 일단의 주택지 조성사업 협약'을 체결하였다.

마. 참가인은 2001년 말경부터 2002년경 사이에 피고 조합원들에게 보상금을 지급하고 피고 조합원들로부터 이 사건 종전토지를 취득하였으며, 이 사건 종전토지 위의 건물을 철거하였다.

바. 참가인은 2002. 10. 25. 강동구 고시 G로 구 도시계획법 제25조에 의하여 이 사건 사업에 대한 실시계획을 인가하고 이를 고시하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다. 그 후 참가인은 2003. 10. 31. 이 사건 사업부지를 취득하였다.

사. 서울특별시장은 2003. 10. 30. 이 사건 사업부지를 포함하여 강동구 H 일대 912,000㎡에 관하여 개발제한구역 지정을 해제하였고, 2003. 11. 10. 서울특별시 고시 I로 구 도시개발법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 및 제4조에 의하여 J도시개발구역 지정 및 개발계획을 승인하고 이를 고시(이하 '이 사건 고시'라 한다)하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다.

아. 서울특별시장은 2004. 12. 27. 서울특별시 고시 K로 이 사건 사업이 J지구 도시 개발사업보다 선행하여 추진되었던 점을 감안하여 이 사건 사업부지의 경우 참가인이 별도의 지구단위계획을 수립 · 적용하도록 고시하였다.

자. 한편 원고들은 피고 조합 설립 당시 피고의 조합원들로서 이 사건 종전토지 위의 건물을 소유하고 있다가 위 건물이 철거된 후 조합원 지위를 타인에게 양도한 자들이다(원고들이 조합원 지위를 양도한 시기는 2003. 11. 10. 이후인 것으로 보인다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑가 제1, 2, 4, 5, 29, 30호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 갑나 제1호증, 을 제1, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고들 및 참가인의 주장

이 사건 사업은 이 사건 고시 이후에도 구 도시개발법 제9조 제5항 및 제7항에 의하여 도시개발구역의 지정 · 고시 당시 이미 관계 법령인 구 도시계획법에 따라 허가를 받은 경우에 해당하므로 이 사건 사업을 계속 시행할 수 있으며, 이 사건 사업에는 구 도시개발법 부칙 제2조 제 1항에 의하여 구 도시계획법 및 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다)이 적용되어야 하는데, 구 도시계획법의 하위법령인 구 도시계획법 시행령 제20조, 제21조, 구 도시계획법 시행규칙 제7조 내지 제9조에 따라 제정된 개발제한구역관리규정(국토해양부 훈령 제203호, 이하 같다)에 의하면 이축허가를 받을 수 있는 자는 철거 당시 건축물의 소유자에 한하므로, 이 사건 종전토지 위의 건물이 철거된 이후에 이루어진 피고 조합원 지위의 양도는 위 개발제한구역관리규정에 위반되어 무효이다. 또한, 피고 조합의 정관이 조합원 지위의 양도를 허용한다고 규정하고 있더라도 이는 위 개발제한구역관리규정에 위반되지 않는 한도 내에서 유효하다.

따라서 이 사건 종전토지 위의 건물 철거 당시 소유자인 원고들은 피고의 조합원임에도, 피고가 원고들의 조합원 지위를 인정하지 않고 있어 의결권 행사 등 원고들의 지위에 현존하는 위험이 있으므로, 원고들이 피고 조합의 조합원임의 확인을 구한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 당사자들의 주장 및 쟁점의 정리

원고들 및 참가인은, 이 사건 사업은 구 도시개발법 제9조 제5항, 제7항 및 같은 법 부칙(법률 제6853호) 제2조 제1항에 의하여 구 도시계획법 및 구 토지구획정리 사입법이 적용되고, 따라서 이 사건 종전토지 위의 건물이 철거된 이후에 이루어진 피고 조합원 지위의 양도는 강행규정인 구 도시계획법 시행령 제20조, 같은 법 시행규칙 제7조에 따라 제정된 개발제한구역관리규정에 위반되어 무효라는 것이다.

반면 피고는, 이 사건 사업부지가 2003. 10. 30. 개발제한구역에서 해제되고, 같은 해 11. 10. L도시개발구역으로 편입되면서 기존의 일단의 주택지 조성사업(도시계획사업) 구역에서 해제되었으며, 다만 이 사건 사업이 강동구청에서 시행하는 사업인 점을 감안하여 당초 추진 목적이 유지될 수 있도록 존치하기로 한 것이므로, 이 사건 사업은 구 도시계획법이 아닌 구 도시개발법이 적용되고, 따라서 구 도시개발법이 적용되는 2003. 11. 10. 이후에 이루어진 원고들의 피고 조합원 지위의 양도는 유효하다는 것이다.

따라서 이 사건 고시가 있은 이후, 즉 이 사건 사업부지가 개발제한구역에서 해제되고 도시개발구역으로 편입된 2003.11. 10. 이후 이 사건 사업에 관하여 적용되는 법령이 구 도시계획법인지 아니면 구 도시개발법인지 여부가 문제되므로 이에 관하여 본다.

2) 판단

앞서 인정된 사실관계 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 사업에 관하여는 구 도시계획법이 아닌 구 도시개발법이 적용된다고 봄이 타당하다. 따라서 구 도시계획법 및 구 토지구획정리사업법이 적용됨을 전제로 원고들의 피고 조합원 지위의 양도가 구 도시계획법령에 따라 제정된 개발제한구역관리규정에 위반되어 무효이므로 이 사건 종전토지 위의 건물 철거 당시 소유자인 원고들이 피고의 조합원이라는 원고들의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

가) 구 도시계획법 제21조 제1항, 제2항, 제3항, 같은 법 시행령 제20조 제1항 제1호 (바)목, 제2호, 같은 법 시행규칙 제8조 제1항 제28호의 규정 등에 의하면, 개발제한구역 안에서는 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없고, 다만 '개발제한구역 안에서 건설교통부령이 정하는 마을공동시설·공익시설·공용시설 및 공공시설 등의 설치로 인하여 철거된 건축물 또는 공작물의 이축'(같은 법 시행령 제20조 제1항 제1호 바목)이나 '토지의 형질변경으로서 다량의 토석채취·임목의 벌채를 수반하지 아니하거나 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것'(같은 항 제2호) 등에 해당하는 건축물의 건축과 공작물의 실치로서 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 한하여 시장·군수의 허가를 받아 시행할 수 있으며, 위 제2호의 규정에 의한 토지형질변경의 범위는 '개발제한구역 내 공공사업의 시행으로 인하여 철거된 주택 등의 이축을 위한 일단의 주택지조성사업의 시행에 따른 토지형질변경' 등에 한하도록 되어 있다. 한편 개발제한구역관리 규정은 구 도시계획법 시행령 제20조, 제21조 및 같은 법 시행규칙 제7조 내지 제9조의 시행에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 개발제한구역의 합리적인 관리를 기하기 위하여 제정되었는데(제1조), 위 규정 제7조 제3항에 의하면, 타인의 대지 위에 주택을 이축하고자 할 때에는 이축예정지의 토지를 취득한 후가 아니면 허가할 수 없고, 이 경우 이축허가를 받을 수 있는 자는 철거 당시 건축물의 소유자에 한하며, 사용검사 완료시까지는 명의변경을 금지한다고 규정하고 있다.

위와 같이 구 도시계획법 및 그 하위법령에서는 개발제한구역 내 공익사업의 시행으로 인하여 철거된 주택 등의 이축을 허용하면서 이축허가를 받을 수 있는 자에 관하여 철거 당시의 주택 소유자로 제한하였는데, 이는 어디까지나 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행이 원칙적으로 금지된 '개발제한구역 내'에서 이루어지는 이축에 관한 제한이지 개발제한구역이 아니거나 개발제한구역에서 해제된 구역에서 이루어지는 이축에까지 이러한 제한이 적용되는 것으로 볼 수는 없다.

그런데 앞서 본 바와 같이 참가인은 이 사건 사업부지가 개발제한구역으로 지정되어 있던 2000. 6. 30. 이 사건 사업부지에 공익사업의 시행으로 인하여 철거된 주택 등의 이축을 위한 일단의 주택지를 조성하기 위하여 개발제한구역 내 토지형질변경 행위를 허가하였는데, 이 사건 사업부지는 2003. 10. 30. 개발제한구역에서 해제되었으므로, 게발제한구역에서 해제된 이후에 이루어지는 이축에까지 위 각 규정의 제한이 적용된다고 보기는 어렵다.

나) 서울특별시장은 2003. 11. 10. 이 사건 사업부지를 포함하여 강동구 H 일대 912,000㎡에 관하여 구 도시개발법 제3조에 의하여 도시개발구역으로 지정하는 한편, 이 사건 사업부지를 종전의 도시계획사업(일단의 주택지 조성사업) 구역에서 해제하는 내용의 이 사건 고시를 하였는바, 이 사건 고시에 의하여 이 사건 사업부지가 도시개발구역으로 지정되었음은 명백하므로, 특별한 사정이 없는 한 이 사건 사업에는 구 도시개발법이 적용된다고 봄이 타당하다.

한편, 이 사건 고시 당시 이 사건 사업부지에 대한 변경 사유란에 "J지구 도시개발사업 시행에 따라 본 사업구역 내 위치한 일단의 주택지 조성사업이 강동구청에서 시행하는 사업인 점을 감안하여 당초 관계법에 따라 추진하는 목적이 유지될 수 있도록 도시개발법 제9조에 의하여 존지한다"고 기재되어 있으나, 이는 J지구 도시개발사업은 서울특별시 도시개발공사에서 시행하기로 하였는데 이 사건 사업은 이미 참가인을 시행자로 하여 시행되고 있었던 점을 감안하여 당초 관계 법령인 구 도시계획법에 따라 추진하는 목적, 즉 이 사건 종전토지 거주 주민들의 이주대책으로 이 사건 사업부지에 일단의 주택지를 조성하는 사업의 목적이 유지될 수 있도록 구 도시개발법 제9조 제5항 및 제7항에 의하여 계속 이 사건 사업을 진행할 수 있게 하기 위한 것으로 보일 뿐, 이 사건 사업부지가 이 사건 고시에 의하여 도시계획사업(일단의 주택지 조성사업) 구역에서 해제되었음에도, 구 도시계획법의 적용을 받는 도시계획사업으로 존치하는 것으로 보기는 어렵다.

다) 나아가 구 도시개발법 제9조는 제5항에서 도시개발구역 안에서 건축물의 건축·공작물의 설치, 토지형질의 변경, 토석체취, 토지의 분할, 물건을 쌓아 놓는 행위 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고, 제7항은 제5항의 규정에 의한 허가를 받아야 하는 행위로서 도시개발구역의 지정·고시 당시 이미 관계 법령에 의하여 허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 토지형질변경 등의 행위에 관하여 도시개발구역의 지정·고시 당시 이미 관계 법령(이 사건의 경우 구 도시계획법)에 의하여 허가를 받은 경우에는 별도의 구 도시개발법에 의한 허가 절차 없이 신고만으로 그 공사 또는 사업을 구 도시개발법에 따라 계속 시행할 수 있다는 것에 불과한 것이지, 도시개발구역으로 지정된 구역에서 시행하는 그 공사 또는 사업에 관하여 구 도시개발법이 아닌 종전에 허가를 받았던 관계 법령(이 사건의 경우 구 도시계획법)을 적용하여 사입을 계속 시행할 수 있다는 취지로 볼 수는 없다.

라) 구 도시개발법 부칙(법률 제6853호, 2002. 12. 30) 제2조에 의하면 토지구획정리사업에 관한 경과조치로서 제1항에서 "이 법 시행 당시 종전의 도시계획법(법률 제5982호)의 규정에 의하여 도시계획으로 결정된 토지구획정리사업에 관한 계획 중 토지구획정리사업법(법률 제5904호) 제9조·제10조·제16조 및 제32조의 규정에 의하여 시행인가를 받았거나 신청기간을 지정한 지구에 대한 동 계획의 변경결정에 관하여는 종전의 도시계획법(법률 제5982호)을, 시행에 관하여는 토지구획정리사업법(법률 제5904호)을 각각 따른다"고 규정하고 있는바, 위 부칙 규정은 구 도시계획법 및 구 토지구획정리사업법이 폐지되고 이를 통합·계승한 구 도시개발법이 제정되었음에도 불구하고 당시 시행되고 있던 도시계획사업(토지구획정리사업)에 관하여 구 도시계획법 및 구 토지구획정리사업법이 주급하여 적용된다는 취지일 뿐이므로, 이 사건과 같이 구 도시계획법상 도시계획사업 구역에서 해제된 경우까지 위 부칙 규정이 적용된다고 볼 수는 없다.

3. 결론

원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.

재판장 판사 조일영

판사 김용태

판사 김동관