서울고등법원 2016.10.7. 선고 2016나2040581 판결

나. 환송전 당심은 원고의 항소를 일부 받아들여, '피고는 원고에게 105,556,991원 및 이에 대하여 2013. 4. 11.부터 2015. 1. 22.까지 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하되, 원고의 나머지 항소를 기각한다'는 취지의 판결을 선고하였고, 원고와 피고 모두 위 판결에 대하여 상고를 제기하였다.

다. 환송심은 피고의 상고만을 받아들여, '원심 판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송하되, 원고의 상고는 기각한다'는 취지의 판결을 선고하였다.

2. 기초사실

가. 원고의 사업개시

1) 국립환경연구원(환경부 소속기관으로서 독립적인 법인격이 없으며, 현재 국립환경과학원으로 명칭이 변경되었다)은 구 환경기술개발 및 지원에 관한 법률(2003. 5. 29. 법률 제6913호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항에 근거한 차세대 핵심환경기술개발사업 총괄기관으로서, 2001. 8. 1.경 주관 연구기관인 주식회사 B(이하 'B'라고 한다), 참여기업인 B 및 C 주식회사(이하 'C'이라고 한다)와 사이에 'D' 연구과제에 관한 환경기술개발사업협약을 체결하였고, B와 C은 연구에 들어갔다(이하 '이 사건 연구과제'라고 한다).

2) 원고의 대표이사인 E은 원고가 설립되기 전인 2003. 6. 5.경 C의 대표이사인 F 및 C과 사이에, E이 C이 개발한 음식물쓰레기 처리기계에 관한 모든 권리를 대금 12억 원에 양수하기로 하는 취지의 권리양수도계약을 체결하였다.

3) 원고는 2003. 7. 8. 설립되었다. 원고는 2003, 7. 10. B와 사이에, B가 개발한 'G'를 원고가 독점사용하기로 하는 취지의 협약 및 이 사건 연구과제의 연구를 통하여 B가 개발한 음식물류 폐기물의 발효소멸 장치 및 관련 복합생물제제 기술에 관한 실시 계약을 각 체결하였고, 위 실시계약에 기한 실시기간은 2003. 7. 10.부터 2008. 7. 9.까지로 정하였다.

4) B는 2003. 7. 31. 환경부장관에게 이 사건 연구과제의 성과로서 'D' 최종보고서를 제출하였다. 한국환경기술진흥원은 2003. 12. 20. B에게 이 사건 연구과제에 대한 최종평가결과가 '성공'이며, 통보를 받은 날로부터 6개월 이내에 실시기업과 실시계약을 체결하여야 한다는 취지의 통지를 하였다.

한편 한국환경기술진흥원은 원고의 요청에 따라 2003. 9. 29. 원고에게, 원고가 이 사건 연구과제 기술[D(관련 특허 출원번호 H, I, J)]을 2003. 7. 10.부터 2008. 7. 9.까지 5년간 활용할 수 있는 실시기업임을 확인한다는 취지의 통보를 하였다.

5) 한국환경기술진흥원은 2004. 9. 6.경 B에게 이 사건 연구과제 기술에 관한 실시 계약변경을 요청하였고, 이에 원고와 B는 2004. 9. 20. 이 사건 연구과제 기술의 사용에 관한 새로운 실시계약을 체결하면서 그 실시기간을 2003. 7. 10.부터 2008. 12. 30.까지로 정하였고, 위 기술을 이용한 음식물류 폐기물 액상분해소멸 방식 처리기(이하 '이 사건 처리기'라고 한다)를 제조하여 판매하였다.

나. 액상분해 소멸방식 음식물류 폐기물 감량기기에 관한 규제

1) 관련 법령은 별지 1 기재와 같다.

2) 환경부장관은 2008. 3. 13. 각 광역지방자치단체장에게, 음식물류 폐기물 감량의 무사업자가 음식물류 폐기물을 스스로 감량하는 경우 구 폐기물관리법 시행규칙(2008. 8. 4. 환경부령 제295호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 폐기물관리법 시행규칙'이라고 한다) [별표5] 제2호 다목 2)에서 정한 기준, 즉 『가열에 의한 건조의 방법으로 부산물의 수분함량을 25% 미만으로 감량하거나, 발효 또는 발효건조에 따라 퇴비화∙사료화 또는 소멸화하여 부산물의 수분함량을 40% 미만으로 하여야 한다』(이하 '이 사건 제한규정'이라고 한다)에 적합한 감량기기만을 사용하여야 하고, 분쇄 또는 소멸된 고형물을 물과 함께 하수 등으로 배출하는 기기는 사용이 불가하므로 위 기준에 적합하지 않은 감량기기를 사용하는 감량의무사업자에 대하여 감량방법의 변경, 사용금지 등의 조치를 취할 것을 요청하였다(이하 '이 사건 조치 요청'이라고 한다).

3) 또한, 환경부장관은 2008. 3. 5.경 규제개혁위원회에 "음식물류 폐기물의 경우에는 해당 시설의 처리 과정을 거쳐 배출수와 함께 배출되는 고형물의 무게가 유입되는 고형물 무게의 100분의 20 미만인 경우로 한정한다"는 규정을 추가하는 내용의 폐기물 관리법 시행규칙 개정안을 제출하였고('강화규제 재심사안'으로 제출되었는데, 원안 그대로 통과된 것으로 보인다), 위 규정 내용은 2008. 8. 4. 환경부령 제295호로 구 폐기물관리법 시행규칙 제10조 제3호 단서로 신설되어 공포 후 1년이 경과한 날로부터 시행되었다(이하 '이 사건 신설규정'이라고 한다).

다. 관련 소송의 경과

1) 원고로부터 이 사건 처리기를 구입하여 사용해 오던 음식점 사업자들은 이 사건 처리기가 액상분해 소멸방식의 기기로 분류되어 환경부장관의 이 사건 조치 요청으로 사용할 수 없게 되자, 원고에게 그 대금의 반환 등을 청구하였다.

2) 원고는 2010. 1. 6. 서울중앙지방법원에, B, 한국환경산업기술원(환경기술개발 및 지원에 관한 법률에 따라 한국환경기술진흥원의 권리의무를 포괄적으로 승계), C의 대표이사인 F을 상대로, 'B와 F은 법령의 기준에 부합하지 않는 기술을 이전하였고, 한 국환경산업기술원은 위법한 기술을 성공한 것으로 판단하고 실시계약을 체결할 것을 지시한 과실이 있음'을 이유로, 이 사건 처리기 제작비 상당의 손해배상을 구하는 소를 제기하였다.

3) 서울중앙지방법원은 2011. 1. 26. F에 대한 청구는 불출석 자백간주에 따라 원고 승소판결을 하고, B, 한국환경산업기술원에 대한 청구는 원고 패소 판결을 하였다(위 법원 2011. 1. 26. 선고 2010가합984 판결), 원고는 피고들을 상대로 항소를 제기하였으나, 그 항소가 기각되었고(서울고등법원 2011. 10. 12. 선고 2011나24205 판결), 위 판결에 대한 상고도 기각되었다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011다90460 판결).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 30 내지 33호증, 을 제5호증(가지번호 있는 경우 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

3. 주장 및 판단

가. 원고의 주장 요지

환경부는 원고 등의 이 사건 처리기와 같은 액상분해 소멸방식 처리기의 적법성 질의에 관하여 일관되게 구 폐기물관리법(2007. 5. 25. 법률 제8486호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 폐기물관리법'이라고 한다)상 규제 대상이 아니라는 회신을 하고 이러한 종류의 처리기를 약 10년 동안 단속한 적이 없다. 또한, 관련 소송의 대법원 판시 내용 등에 따르더라도, 이 사건 처리기는 구 폐기물관리법에서 허용하는 적법한 것이고, 이 사건 처리기는 부산물이 발생하지 않는 것이므로 이 사건 제한규정에서 정한 기준이 적용될 여지가 없다. 나아가, 이 사건 조치 요청은 환경부 위임전결규정에 따라 국장 또는 차관의 결재를 받아야 하는 사항에 해당함에도, 생활폐기물 과장의 전결만으로 작성·발송되었다1). 따라서 이 사건 조치 요청은 어느 모로 보나 위법하다.

그럼에도 환경부장관은 이 사건 조치 요청을 각 광역지방자치단체에게 공문으로 보냈고, 이에 따라 원고는 이 사건 처리기를 판매할 수 없게 되어 도산에 이르게 되는 등 피해를 입었다.

따라서 피고는 원고에게, 피고의 위와 같은 불법행위로 인하여 원고에게 발생한 손해 중 일부로, 이 사건 처리기의 금형비용 상당의 손해배상금 775,425,000원 및 이에 대한 지연손해금을 배상할 책임이 있다.

나. 관련 법리

행정처분과 관련하여 국가나 지방자치단체의 손해배상책임이 성립하려면 그 행정처분을 담당한 공무원에게 직무집행상의 고의 또는 과실이 있어야 하고, 이때 공무원의 과실 유무는 보통 일반의 공무원에게 요구되는 객관적 주의의무를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 1. 24. 선고 2010다104805 판결, 대법원 2000. 5. 12. 선고 99다70600 판결 등 참조). 또한, 어떠한 행정처분이 잘못된 법령해석에 근거한 것이라고 하더라도 그 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 객관적 주의의무를 위반함으로써 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르러야 국가배상법 제2조가 정한 국가배상책임의 요건을 충족하였다고 봄이 타당하다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2013다206368 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010다83298 판결 등 참조).

다. 판단

1) 위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 앞서 든 증거에 갑 제2, 5호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되거나 추단되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 앞서 든 증거 및 갑 제7 내지 29호증, 을 제4호증의 각 기재 등 원고가 제출 또는 인용한 증거만으로는, 이 사건 조치 요청이 위법하다고 단정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 나아가 설령 이 사건 조치 요청을 함에 있어 관련 법규의 해석에 잘못이 있다고 하더라도, '환경부 담당 공무원이 원고 대표이사와의 감정적인 대립으로 원고를 겨냥하여 이 사건 조치요청을 한 것'이라는 등의 막연한 추측이나, 원고가 제출 또는 인용한 다른 증거만으로는, 이 사건 조치 요청을 함에 있어 담당 공무원이 객관적 주의의무를 위반함으로써 이 사건 조치 요청이 객관적 정당성을 상실하였다고 단정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 담당 공무원의 고의 또는 과실이 있었다고 볼 수도 없다.

가) 이 사건 제한규정은 구 폐기물관리법 시행규칙 제16조에서 정한 음식물류 폐기물 감량의무사업자가 관련 규정에 따라 스스로 감량하는 방법으로 음식물류 폐기물을 처리할 때 적용하는 규정으로서, 그 규정의 형식면에서 볼 때 제한적 · 열거적 규정으로 보아야 한다. 그런데 이 사건 처리기에 의한 음식물류 폐기물 처리방법은 위 제한규정에서 정한 방법이 아니다.

나) 이 사건 조치 요청 당시 위 감량의무사업자가 관련 규정에 따라 음식물류 폐기물을 스스로 감량하는 방식으로 처리할 경우 이 사건 처리기의 사용이 가능하다는 취지의 유권적 해석, 선례 등이 있다는 특별한 사정도 없었다.

다) 환경부는 이 사건 처리기에 의한 음식물류 폐기물의 처리방법이 위 감량의무 사업자가 적법하게 사용할 수 있는 방식이라는 외관을 형성시킨 적이 없다[환경부장관은 원고의 2004. 10. 28.자 질의에 대하여 2004. 11. 5. 이 사건 처리기는 이 사건 제한규정에서 정한 감량방식에는 해당되지 않고, 폐기물처리시설에는 해당(1일 처리능력 100kg 이상)될 것으로 판단된다고 회신하였을 뿐이고, 원고 이외 민원인들의 이 사건 처리기와 유사한 액상분해방식 처리기의 적법성 질의에 대해서도 명확하게 액상분해 방식처리가 감량의무자의 폐기물처리 '기준 및 방법'에 부합하는지에 대하여는 회신한 바 없다2)].

라) 이 사건 조치 요청은 이 사건 처리기를 포함한 음식물류 폐기물 액상분해 소멸방식의 처리기에 의한 폐수 배출 등 수질오염의 문제점이 대두되자 이를 규제할 필요성이 생겨 이 사건 신설규정의 시행을 앞두고 이루어진 것이다.

마) 관련 소송의 대법원 판시 내용은, 『당시 음식물류 폐기물의 감량의무사업자가 아닌 경우에는 1일 처리능력 100kg 미만인 감량기기인 이상 그 사용에 별다른 제한이 없었고, 다만 객석의 면적이 100㎡ 이상인 휴게음식점 및 일반음식점 영업을 하는 자 등 감량의무사업자의 경우에는 "발효 또는 발효건조에 의하여 퇴비화 · 사료화 또는 소멸화하여 부산물의 수분함량을 40퍼센트 미만으로 하여야 한다"는 제한규정이 적용되고 있었음을 알 수 있기는 하다. 그러나 감량의무사업자에 대한 위 제한규정이 이 사건 감량기기와 같은 액상분해소멸 방식의 감량기기에도 적용되는 것인지는 분명하지 아니하였던 것으로 보인다』는 것일 뿐, 이 사건 처리기가 이 사건 제한규정의 기준 및 방식에 부합하는 것인지에 관한 명확한 판단을 한 것으로 보기는 어렵다.

바) 이 사건 조치 요청은 생활폐기물 과장의 2008. 3. 12.자 전결을 거쳐 환경부장관의 명의로 2008. 3. 13. 각 광역지방자치단체에 보내졌는데, 당시 시행 중이던 환경부 위임전결규정(2008. 3. 13. 환경부훈령 제765호) 제3조 제1항은 '차관, 실장, 국장, 과장(팀장) 및 담당자(4~5급 이하 공무원을 말한다)의 위임전결사항을 별표와 같이 한다'고 규정하고 있고, 그 별표 중 이 사건과 관련된 부분은 별지 2 기재와 같은데, "음식물류 폐기물감량 · 자원화 운영 및 관리"에 관한 업무는 모두 생활폐기물 과장의 위 임전결사항으로 되어 있음을 알 수 있다. 그런데 이 사건 조치 요청은 음식물류 폐기물감량 · 자원화 운영 및 관리에 관한 업무에 해당하거나 적어도 이에 유사한 사항에 준한다고 볼 수 있으므로(위 위임전결규정 제3조 제3항 본문은 '별표에 열거되지 아니한 사항은 별표의 위임전결사항 중 유사한 사항에 준하여 전결한다'고 되어 있다), 위 조치 요청에 원고 주장과 같은 하자가 있다고 보기는 어렵다(이 사건 조치 요청이 객관적 정당성을 상실하였다고 단정하기 어려운 이상, 위임전결규정을 위반한 하자가 있다는 사정만으로 곧바로 피고의 국가배상책임이 성립한다고 볼 수도 없다).

2) 따라서 원고의 청구원인 주장은 인과관계나 손해의 범위 등 다른 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 받아들일 수 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장 판사 김인겸

판사 하상혁

판사 신종오

주석

1) 원고가 환송후 당심에 이르러 새롭게 주장한 내용이다(2016. 9. 7.자 준비서면 제27, 28쪽 참조).

2) 구 폐기물관리법 제2조 제8호, 제29조, 구 폐기물관리법 시행령(2008. 7. 29. 대통령령 제20946호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 폐기물관리법 시행령'이라고 한다) 제5조 [별표3]에서 규정하는 '폐기물처리시설'은 폐기물의 중간처리와 최종처리를 하는 시설로서, 이 사건 제한규정에서 정한 '가열에 의한 건조의 방법으로 부산물의 수분함량을 25% 미만으로 감량하거나, 발효 또는 발효건조에 따라 퇴비화∙사료화 또는 소멸화하여 부산물의 수분함량을 40% 미만'으로 하는 감량의무사업자의 폐기물 처리 '기준 및 방법'과는 구별되는 것이다.