2008누387 해산신고 수리처분 취소등

괴정동2구역주택재건축정비사업 조합설립추진위원회

대전 서구 가장동57-1201호

대표자 추진위원장김○○

소송대리인 (생략)

대전광역시 서구 청장

소송수행자 이○0

대전지방법원2008.1.9. 선고2007구합3406 판결

2008. 5.29.

2008. 7. 24.

1. 피고의 항소를 기각한다 .

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

1. 청구취지

선택적으로, 피고가 2007. 7. 9. 원고에 대하여 한 해산신고수리처분을 취소한다 또 는 피고가 2007. 7. 9. 원고에 대하여 한 해산신고수리처분은 무효임을 확인한다 . 2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 모두 기각한다.

1. 처분의 경위

가. 대전 서구 괴정동 82 -2번지 일대 89,005m의 토지 등 소유자( 이하 ' 이 사건 토지 등소유자'라 한다) 378명 중 220명은 괴정동2구역 주택재건축사업을 추진하기 위하여 원고를 구성하였고, 원고는 2006. 10. 12. 도시 및 주거환경정비법( 이하 '도시정비법' 이 라 한다)에 따라 피고로부터 설립승인을 받았다.

나. 허○○을 비롯한 이 사건 토지등소유자 중 주민 193명은 허○○을 대표로 하여 2007. 7. 4. 피고에게 괴정동2구역 주택재건축사업에 반대한다는 이유로 해산동의서를 제출하여 원고에 대한 해산신고(이하 ' 이 사건 해산신고'라 한다)를 하였다.

다. 피고는 위 해산동의서를 검토한 결과 토지소유자 373명(원고 설립 당시에는 378 명이었으나 위 해산동의서 제출 당시에는 373명으로 변경된 것으로 보인다) 중 과반수 가 원고의 해산에 동의한 것으로 보아 2007. 7. 9. 이 사건 해산신고를 수리하였다( 이 하 '이 사건 처분'이라 한다).

라 . 피고는 2007. 7. 9. 원고에게 이 사건 처분으로 인하여 원고가 해산되었으므로 추진위원 변경신고서 등 관련서류를 찾아갈 것과 이 사건 처분에 대하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 기재한 해산통보서를 발송하였다.

마 . 피고는 이 사건 처분 이후 원고가 해산되었다는 이유로 원고의 추진위원 변경신 고를 수리하지 않고 있고 , 추진위원회 명의로 문서를 발송하는 등의 활동을 하지 말라 고 경고하면서 이를 위반하는 경우 도시정비법 제85조 제3호에 의해 고발할 예정이라 고 통보하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증, 갑 제7호증, 갑 제8호증, 갑 제12 호증, 을 제1호증( 각 가지번호 포함)의 각 기재, 제1심의 문서검증결과 , 변론 전체의 취 2. 당사자들의 주장

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 사유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하거나 선택적으로 이 사건 처분의 무효 확인을 구한다.

1① 도시정비법상의 조합설립추진위원회( 이하 '추진위원회'라고만 한다 ) 에 대한 해산 신고는 추진위원회만이 할 수 있으므로 토지등소유자가 한 이 사건 해산신고는 효력이 없다 .

② 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 원고에 대하여 행정절차법 제21조, 제22조 에 기한 사전통지 및 의견청취 절차를 거쳐야 함에도 이러한 절차를 거치지 아니한 잘 못이 있다.

③ 이 사건 해산신고서는 다른 용도로 제출된 인감증명서가 부적법하게 첨부되는 등 동의자들의 진정한 의사에 기하여 작성된 것이라고 볼 수 없으므로 무효이다.

나. 피고의 주장

① 추진위원회의 해산은 토지등소유자가 해산을 결의하면 바로 효력이 발생하는 것 이고 이에 대한 해산신고를 수리하는 것은 사실행위에 불과하므로 이 사건 처분은 항 고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다.

② 추진위원회에 대한 해산신고는 추진위원회뿐만 아니라 토지등소유자도 할 수 있 다고 보아야 하고 , 이 사건 처분은 사전절차를 거칠 대상이 아니다 .

3. 본안전 항변에 관한 판단

행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적, 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실 에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염 두에 두고 , 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체 내용· 형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위 와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리 와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정 하여야 할 것이다.

그런데 ① 피고가 위 해산신고서를 수리하고 원고에게 해산되었음을 통보하면서 "본 행정처분에 이의가 있는 경우 행정심판법과 행정소송법에 의한 행정심판 또는 행정소 송을 제기할 수 있다"고 고지한 이상 이 사건 처분은 행정처분의 외형을 갖추고 있다 고 보아야 하고, ② 정비사업조합설립추진위원회 운영규정 제5조 제3항은 조합설립인 가 전 추진위원회의 해산은 토지등소유자의 동의를 얻어 시장 등에게 신고함으로써 하 도록 규정하고 있고 도시정비법 제77조는 시장 등 관할 행정청에 정비사업에 관한 포 괄적인 감독권한을 부여하고 있으므로, 해산신고가 있는 경우 관할 행정청은 해산신고 의 요건을 갖추었는지 여부를 검토하여 그 요건을 갖춘 경우에만 이를 수리하여야 하 고 그 신고가 수리됨으로써 비로소 추진위원회가 해산되었음이 인정된다고 보아야 할 것이며, ③ 피고가 이 사건 처분으로 원고가 해산되었다는 전제 아래 원고의 추진위원 변경신고 등을 수리하지 않고 있고 원고에게 추진위원회 활동을 하지 않도록 경고하면 서 장차 도시정비법에 의해 고발할 예정임을 통보하는 등 원고는 이 사건 처분으로 인 해 활동을 계속할 수 없는 불안한 법적 지위에 놓이게 되므로, 이 사건 처분은 원고의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라고 보아야 할 것이다.

따라서, 이 사건 처분은 항고소송의 대상인 행정처분에 해당한다고 할 것이므로 피 고의 본안전 항변은 이유 없다.

4. 처분의 적법 여부(취소 청구에 관하여 )

가. 관계 법령

별지 기재와 같다.

나. 판단.

(1) 도시정비법은 추진위원회의 해산과 관련하여 별도의 규정을 두지 않고 있으나, 도시정비법 제15조 제2항의 위임에 따라 제정된 정비사업조합설립추진위원회 운영규정 제5조는 추진위원회의 해산에 관하여 규정하면서 제1항에 '추진위원회는 조합설립인가 일까지 업무를 수행할 수 있으며 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하 고 추진위원회는 해산한다', 제3항에 '추진위원회는 조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 경우 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장 · 군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다' 고 규정하고 있고, 원고의 운영규정 제36조 제1항도 단서에서 위 3항과 같은 내용을 규정하고 있다. 또 한 , 원고의 운영규정 제37조는 추진위원회에 관하여는 도시정비법에 규정된 것을 제외 하고는 민법의 규정 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정한다.

(2) 추진위원회는 원래 조합설립을 목적으로 하는 비법인사단이어서 조합설립이 인 가됨으로써 그 목적이 달성된 때에는 당연히 해산되므로(민법 제77조 제1항 참조), 위 운영규정 제5조 제1항은 이를 확인함과 아울러 해산되는 추진위원회와 설립되는 조합 사이의 법률관계에 관해 도시정비법 제15조 제4항 후단과 같은 규정을 두고 있다. 한 편, 정비사업의 추진이 불가능해지거나 사업 추진을 포기하는 등의 특별한 사정이 있 는 경우에는 조합설립 전에도 추진위원회를 해산할 수 있다고 보아야 할 것인데, 그 해산 요건에 관하여 사단법인에 관한 규정인 민법 제77조 제2항, 제78조를 적용하여 추진위원 중 4분의 3 이상의 결의에 의하여 또는 재건축에 동의한 토지등소유자 4분의 3 이상의 결의에 의할 것인지, 전체 토지등소유자 4분의 3 이상의 결의로 추진위원회 를 해산할 수 있는지, 추진위원회 등의 해산결의로 족한지 그렇지 아니하고 관할 행정 청에의 신고까지 마쳐야 하는지 등이 문제될 수 있는바, 이 점에 관하여 위 운영규정 제5조 제3항은 '추진위원회는 설립에 동의한 토지등소유자의 3분의 2 이상 또는 토지 등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장 · 군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다'고 규정 함으로써 조합설립인가 전의 추진위원회 해산에 관한 요건을 명확히 하고 있다. 따라 서 조합설립인가 전 추진위원회의 해산은 '추진위원회가' '설립에 동의한 토지등소유자 의 3분의 2 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어' '시장 · 군수에게 신고함' 으 로써 하여야 하고, 위 운영규정이 해산행위의 주체를 추진위원회로 규정하고 있음에 비추어 토지등소유자의 동의를 얻어 신고에까지 이르는 해산행위의 주체는 어디까지나 추진위원회 자신이라고 보아야 할 것이다.

(3) 피고는 추진위원회가 아닌 토지등소유자도 추진위원회의 해산신고를 할 수 있다. 고 주장하나, 이 사건 토지등소유자의 과반수가 재건축에 동의하여 추진위원회를 구성 한 이상 그 해산도 재건축에 동의한 토지등소유자 및 추진위원회 구성원 스스로가 결 의를 거쳐 하여야 하는 것이고, 토지등소유자의 동의를 얻어 해산신고를 하는 행위는 추진위원회가 이미 해산되었다는 취지의 단순한 사실의 신고가 아니라 존속 · 활동 중 인 추진위원회를 소멸시키는 행위로써 달리 법률에 특별한 규정이 없는 한 추진위원회 스스로 할 수 있을 뿐이라고 보아야 하므로, 재건축 추진에 반대하는 개개의 토지등소 유자에게 추진위원회를 해산할 권한이 있다고 볼 수 없다.

피고는 토지등소유자 과반수가 재건축 추진에 반대하게 된 경우에는 토지등소유자 에게도 추진위원회를 해산할 수 있도록 함으로써 재건축을 둘러싼 불필요한 분쟁과 시 간의 허비 및 비용의 낭비를 막을 수 있다고 주장하나, 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 적법하게 추진위원회가 구성된 이상, 그 활동 및 재건축 사업계획의 구체적 내용 에 불만이 있어 당초 재건축에 찬성하였다가 반대로 돌아선 사람들 및 원래부터 재건 축에 반대한 사람들을 합한 수가 토지등소유자의 과반수가 된다 하더라도, 그 의견대 립은 추진위원회의 사업 추진을 위한 의사결정기관인 주민총회를 통한 문제제기, 해명, 토론, 대안제시 등의 절차를 거쳐서 해소되어야 하는 것이고, 재건축 사업에 동의한 토 지등소유자는 주민총회의 결의를 통해 추진위원장을 선임 , 변경할 권한 및 추진위원을 해임할 권한이 있어 이러한 방법으로 재건축 추진 방향에 영향을 줄 수 있을 뿐만 아 니라 심지어는 위 해산동의요건을 충족하는 해산결의에 의해 추진위원회로 하여금 해 산신고를 하도록 할 수도 있다고 보아야 하는바(원고의 운영규정 제21조 참조), 추진위 원회의 존속 여부 또는 사업의 계속 추진 여부는 이러한 절차를 거쳐서 결정되어야 하 는 것이고 그 절차를 거치는 것이 불필요한 시간과 비용의 낭비라고 볼 수 없다. 오히 려 피고 주장과 같이 토지등소유자가 과반수의 동의만 있으면 추진위원회를 해산시킬 수 있다고 보는 경우, 추진위원회가 적법하게 구성되어 활동하고 있음에도 그 추진위 원회의 활동 내용에 불만을 가진 반대파들이 이면에서 활동하여 기존에 재건축 사업에 동의하였던 토지등소유자까지 포섭하여 추진위원회 해산동의를 받아 신고함으로써 추 진위원회를 무력화할 수 있고 그 이후 다시 추진위원회가 구성되더라도 똑같은 과정을 되풀이할 수도 있어 도리어 재건축 사업에 혼란을 가중시킬 가능성이 크다. 그리고, 재 건축 사업의 계속 추진을 반대하는 과반수의 토지등소유자의 이익을 보호할 필요성이 있다 하더라도, 토지등소유자의 4분의 3 이상의 동의가 없으면 조합설립인가를 받는 것이 불가능하여 위 토지등소유자들이 그 뜻을 유지하는 경우 어차피 추진위원회의 목 적 달성은 불가능하게 되므로, 재건축 사업에 관한 토지등소유자의 이익을 보호하기 위해 추진위원회 해산신고에 관한 권한을 인정하여야 할 필요성이 있다고도 볼 수 없

(4) 따라서, 이 사건 해산신고는 권한이 없는 자의 신고에 대한 수리처분으로서 위법 하다 .

5. 결론

그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용할 것 인바, 이와 결론을 같이하는 제1심 판결은 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

여상훈 (재판장)

정정미

이동연

별지

【관계법령】

■ 도시 및 주거환경정비법

제13조 (조합의 설립 및 추진위원회의 구성 )

①시장 군수 또는 주택공사등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지등소유 자로 구성된 조합을 설립하여야 한다. 다만, 제8조 제3항의 규정에 의하여 토지등소유자가 도 시환경정비사업을 단독으로 시행하고자 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

②제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻에 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회( 이하 "추진위원회" 라 한다) 를 구성 하여 건설교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장 군수의 승인을 얻어야 한다 . 제15조 (추진위원회의 조직 및 운영 ) .

① 추진위원회는 추진위원회를 대표하는 위원장 1인과 감사를 두어야 하며, 그 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

② 건설교통부장관은 추진위원회의 공정한 운영을 위하여 다음 각호의 내용을 포함한 추진위원 회의 운영규정을 정하여 관보에 고시하여야 한다 .

1. 추진위원회 위원의 선임방법 및 변경에 관한 사항

2 . 추진위원회 위원의 권리 의무에 관한 사항

3. 추진위원회의 업무범위에 관한 사항

4 . 추진위원회의 운영방법에 관한 사항

5. 토지등소유자의 운영경비 납부에 관한 사항

6. 그 밖에 추진위원회의 운영에 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항

정비사업조합설립추진위원회 운영규정 (건설교통부 고시 제2006~330호 )

제5조(해산) ①추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있으며, 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 추진위원회는 해산한다.

② 추진위원회는 자신이 행한 업무를 법 제24조의 규정에 의한 총회에 보고하여야 하며, 추진 위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다.

③추진위원회는 조합설립인가 전에 추진위원회를 해산하고자 하는 경우 추진위원회 설립에 동 의한 토지등소유자의 3분의 2 이상 또는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 시장 군수에게 신고함으로써 해산할 수 있다.

끝 .