2013누1040 고용유지지원금반환명령 등 정정 처분취소

주식회사 A

광주지방고용노동청장

광주지방법원 2013. 5. 9. 선고 2012구합5510 판결

2013. 8. 22.

2013. 9. 5.

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2012. 5. 8. 원고에게 한 고용유지지원금 부정수급액에 대한 반환명령, 추가 징수처분 및 각종 지원금, 장려금 등의 지급제한 정정 처분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 고용유지지원금 부당 수령

원고는 전남 영광군 B에서 식품 제조 및 판매업 등을 하는 업체인데, 원고 소속 영양사들이 2009년 8월, 2010년 1월, 2월, 8월에 정상근무를 하였음에도 허위로 휴업하였다고 신고한 후 피고로부터 고용유지 지원금으로 합계 84,659,880원을 수령하였다.

나. 피고의 반환명령, 추가징수 및 지원금 등 지급제한 처분

(1) 이에 대하여 피고는 2012. 4. 18. 원고에게 부정지원금 84,659,880원의 반환명령과 84,659,880원의 추가징수 및 2012. 4. 18.부터 2013. 4. 17까지 지원금 등의 지급제한 처분(이하 '이 사건 선행처분'이라고 한다)을 하였다.

(2) 그런데 피고는 2012. 5. 8. 원고의 위와 같은 부정행위가 구 고용보험법(2009. 10. 8. 법률 제9792호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법'이라고 한다) 제35조 제2항, 구 고용보험법 시행규칙(2010. 1. 6. 노동부령 제335호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법 시행규칙'이라고 한다) 제78조 제1항 제1호에 해당하므로 거짓이나 그밖에 부정한 방법으로 받은 84,659,880원의 2배를 추가징수하는 처분을 해야 했는데, 반환명령액과 추가징수액을 합한 금액이 부정수급액의 2배가 되어야 하는 것으로 오인하여 추가징수금의 산정을 잘못하였다면서 구 행정절차법(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 행정절차법'이라고 한다) 제25조에 따라 이 사건 선행처분을 정정한다는 명목으로 부정수급액의 2배인 169,319,760원(= 84,659,880원 × 2)의 추가징수와 84,659,880원의 반환명령 및 2012. 4. 18.부터 2013. 4. 17까지 지원금 등의 지급제한 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

다. 행정심판의 경과이에 원고는 2012. 7. 10. 중앙행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2012. 9. 11. 원고의 위 행정심판청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제2, 3, 5, 6호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고 주장의 요지

(1) 피고가 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항 제1호를 잘못 해석하여 이 사건 선행처분을 하였는데, 위와 같은 법령 해석의 잘못은 구 행정절차법 제25조에서 정한 정정사유에 해당하지 아니한다.

(2) 피고가 원고에게 선행처분을 한 것과 동일한 사유를 이유로 다시 중한 처분을 하면서 이미 행하여진 이 사건 선행처분을 취소한 것은 이 사건 선행처분에 대한 원고의 신뢰 및 법적 안정성을 크게 해치는 것이 되어 허용될 수 없다.

(3) 또한 피고는 이 사건 처분 당시 구 행정절차법 제21조에 따른 사전통지 절차를 거치지 않았으므로, 이 사건 처분은 절차상 하자가 있다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 이 사건 처분의 성격

먼저 이 사건 처분이 단순히 선행처분의 정정에 불과한 것으로서 당초 처분을 실질적으로 변경한 것이라고 볼 수 없는지에 관하여 보건대, 구 행정절차법 제25조에서, 정한 '처분의 정정'은 발령된 처분에 대하여 그 내용을 실질적으로 변경하지 않는 범위 내에서 그 표현상의 기재 잘못이나 계산의 착오 또는 이와 유사한 오류를 행정청 스스로 정정 또는 보충하여 처분의 집행에 지장이 없도록 하고, 행정청과 상대방 모두에게 단순한 기재 또는 계산상의 오류임이 명백하고 그 실질적 내용에 대하여 다툼이 없는 경우, 사소한 흠을 이유로 그 처분을 취소하고 다시 같은 내용의 처분을 반복하는 등 행정행위의 무용한 반복을 피하자는 데 그 취지가 있다고 보아야 할 것인바, 피고가 이 사건 선행처분과 동일한 법규위반사실에 대하여 적용법령에 따른 추가징수금 산정 과정에서의 오산을 이유로 추가징수금의 금액만을 정정하는 내용의 이 사건 처분을 한 사실(이 사건 처분 중 반환명령과 지원금 중 지급제한 부분은 선행처분과 동일함)은 앞서 본 바와 같으나, 피고가 이 사건 선행처분 중 84,659,880원의 추가징수 부분을 169,319,760원의 추가징수로 정정한 것은 그 처분의 내용에 중대한 변경을 초래하는 것으로 처분을 실질적으로 변경하지 않는 범위 내에 있다고 보기도 어렵고, 행정청과 상대방 모두에게 단순한 기재 또는 계산상의 오류임이 명백하다거나 그 실질적 내용에 대하여 다툼이 없다고 할 수도 없어 단지 표현상의 기재 잘못이나 계산착오와 같은 사소한 오류에 불과하다고는 볼 수 없다고 할 것이므로, 피고의 이 사건 처분은 이 사건 선행처분에 하자가 있다는 이유로 이를 직권으로 취소하고 이 사건 선행처분 중 추가 징수액을 169,319,760원으로 경정하는 내용의 재처분을 한 것이라고 봄이 상당하다(이에 대하여 원고는, 피고가 이 사건 선행처분이 유효하게 존속하고 있는 상태에서 이를 취소하지 않고 이 사건 처분을 한 것이고, 이는 동일한 사유에 의한 이중처분에 해당하므로 위법하다고 주장하나, 을 제6호증의 1,2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 '정정전 추가징수액 합계 84,659,880원을 정정후 추가징수액 합계 169,319,760원으로 정정한다'고 표시한 것이 명백하여 피고가 이 사건 선행처분이 유효하게 존속하고 있는 상태에서 이중으로 이 사건 처분을 한 것이라고는 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다).

(2) 신뢰보호원칙의 위배 여부

먼저 피고가 당초의 선행처분에 법령을 위배한 하자가 있음을 이유로 이를 직권취소하고, 재처분할 수 있는지에 관하여 보건대, 행정청은 일단 행정처분을 한 경우라도 법령에 규정이 있을 때, 행정처분에 하자가 있을 때, 행정처분의 존속이 공익에 위반되는 때, 또는 상대방의 동의가 있는 때 등의 특별한 사유가 있으면 행정처분을 취소할 수 있는바(대법원 2000. 2. 25. 선고 99두10520 판결 등 참조), ① 원칙적으로 행정행위를 한 처분청은 그 행위에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적 근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 권한이 있는 점, ② 구 고용보험법 제35조 제2항은 노동부령으로 정하는 기준에 따라 거짓이나 부정한 방법으로 지원받은 금액의 5배 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 노동부령인 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항 제1호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액의 2배를 추가징수액으로 정하고 있으므로, 피고로서는 부정수급이 있는 경우 반드시 부정수급금액의 2배를 징수하여야 할 것임에도 불구하고, 이 사건 선행처분은 부정수급에 따른 추가징수금 부과액을 관련법령이 정한 기준과 달리 한 하자가 있는 점(위 시행규칙은 법규보충규칙으로서 제재적 행정처분의 기준이 되는 것이므로, 위 시행규칙이 부령의 형식으로 규정되어 있다는 점만으로 이를 단순히 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니한다.

거나 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다고는 볼 수 없다), ③ 만약 피고가 일단 행정처분을 발령한 후에는 그 행정처분에 하자가 있다고 하더라도 그 상대방인 원고에게 불리한 내용으로의 직권취소 및 재처분을 할 수 없도록 한다면, 특별한 사유 없이 원고에게만 추가징수금액을 감액하게 되는 결론에 이르게 되는데, 이는 유사한 사건에 있어서 다른 행정처분의 상대방과의 형평에 부합한다고 할 수 없어 부당한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 피고로서는 고용보험사업의 적법하고도 적절한 운영이라는 행정목적의 실현을 위하여 이 사건 선행처분을 직권으로 취소하고 그 하자를 보완하는 내용의 재처분을 할 수 있다고 할 것이다.

나아가 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된 것인지 여부에 관하여 보건대, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적 견해표명을 하여야 하고, 둘째, 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째, 행정청이 위 견해표명에 반하는 치분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것인바(대법원 2009. 10, 29. 선고 2007두7741 판결 등 참조), 앞서 인정한 사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 이 사건 선행처분은 구 고용보험법 시행규칙 제78조 제1항 제1호에서 정한 행정처분 기준을 위배하여 이루어진 것으로서 위법한 것일 뿐만 아니라, 이 사건 선행처분의 존속이 공익에 반하는 것으로 보이는 점, ② 행정청인 피고가 원고의 신뢰의 대상이 되는 견해표명을 하였다고 보기도 어렵고, 이후 원고가 피고의 견해표명을 신뢰하여 어떠한 행위를 한 바도 없는 점(한편, 원고는 피고에게 분납신청서를 제출한 이외에 부정수급액 및 추가징수액을 납부한 바도 없다), ③ 당초 선행처분이 있은 후 20일이 경과하여 피고가 이 사건 처분을 한 것인데, 그 기간 중에 원고가 이 사건 선행처분의 존속에 대한 신뢰가 형성되었을 것으로 볼 수도 없고, 설령 원고가 이 사건 선행처분의 존속에 대한 신뢰가 형성되었다고 하더라도 원고가 고용유지 지원금을 부정수급한 사실에 비추어 이를 보호가치가 있는 것이라고는 보기 어려운 점, ④ 설령 원고에게 보호할 만한 신뢰이익이 존재한다고 하더라도 고용보험제도의 건전한 운영을 위한 공익이 보다 큰 가치를 가지고 있다고 할 것이고, 이 사건과 유사한 사건에서 행정청의 위산 등을 이유로 그 상대방이 부당한 이익을 보는 것을 허용해야 할 특별한 사정이 있다고 보기도 어려운 점 등을 고려하면, 나머지 주장에 대하여 더 살필 필요 없이 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(3) 사전통지절차 위배 여부

살피건대, 구 행정절차법 제21조 제1항, 제4항, 제22조 제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다고 할 것인바(대법원 2000. 11. 24. 선고 99두5870 판결 참조), 피고가 2012. 4. 5.자 사전통지를 통해 이미 이 사건 선행처분의 근거 등에 관하여 의견청취기회를 부여한 다음 이 사건 선행처분을 하였다가, 이 사건 선행처분시로부터 20일이 경과한 후 다시 이 사건 처분을 하면서 '이 사건 선행처분과 관련하여 부정수급에 따른 추가징수액으로 부정수급액의 2배를 반환 명령하여야 하나 착오로 부정수급액의 1배만을 반환 명령하여 이를 위 제1.의 나항 기재와 같이 정정 처분한다'는 취지를 밝힌 사실은 인정되나, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 원고에게 행정절차법에서 정한 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 제공하였다는 점을 인정할 증거가 없는 반면, 이 사건 처분이 이 사건 선행처분과 비교하여 그 처분의 내용에 중대한 변경이 있는 것으로 보이는 이상 처분의 내용 중 추가징수액 부분을 제외한 나머지 부분(즉, 처분대상자, 처분의 원인행위, 처분의 근거법령 등)이 모두 동일하다거나, 이 사건 처분이 구 고용보험법에 따라 일정한 요건에 해당하는 원고에게 금전급부를 명하는 것으로서 행정청의 금액 산정에 재량의 여지가 없고 착오로 잘못 산정된 추가징수금의 금액만을 경정한 것에 불과한 것이라는 사유만으로는 그것이 위 사전통지를 하지 않아도 되는 '의견청취가 명백히 불필요한 경우'로서 사전통지를 하지 아니할 수 있는 경우에 해당한다고 볼 수도 없으므로(당심이 이 사건 선행처분을 취소하는 것이 이 사건 선행처분에 대한 원고의 신뢰 및 법적 안정성을 크게 해치는 것이어서 허용될 수 없다」 등에 관한 원고의 주장을 받아들이지 않는다고 하여, 이 사건 처분의 사전통지에 따른 의견제출의 기회를 통해 원고가 행정청에 그러한 주장을 하는 것 자체가 명백히 불필요, 무의미하거나 허용되지 않는 것은 아니다), 결국 원고에게 사전통지를 하지 아니한 피고의 이 사건 처분은 위와 같은 절차를 흠결한 것으로서 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사장병우

판사심재현

판사모성준