2013두6084 시정명령등취소

세화약품 주식회사

공정거래위원회

서울고등법원 2013. 2. 7. 선고 2012누11036 판결

2015. 6. 11 .

상고를 모두 기각한다 .

상고비용은 각자가 부담한다 .

상고이유 ( 상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 각 서면 등의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서 ) 를 판단한다 .

1. 원고의 상고이유에 대하여

가. 이 사건 합의의 존부에 관하여

원심은, 원고가 2006년 울산대학교병원의 의약품 입찰실시 다음날인 2006. 6. 13. 복산약품 주식회사, 주식회사 A약품, 청십자약품 주식회사, 주식회사 동남약품, 우정약품 주식회사, 주식회사 아남약품 등 ( 이하 원고를 포함하여 ' 원고 등 ' 이라고 한다 ) 과 사이에 낙찰 받은 도매상은 기존 제약사와 거래를 해오다가 입찰에서 탈락한 다른 도매상으로부터 낙찰단가대로 의약품을 구매하고 병원으로부터 대금을 수령하면 그 도매상에게 낙찰단가대로 금액을 송금하기로 합의 ( 이하 이러한 거래방식을 ' 도도매 거래 ' 라고 하고 , 위 합의를 ' 이 사건 합의 ' 라고 한다 ) 하고 그 무렵부터 약 1년간 이를 실행한 사실, 이러한 납품방식은 위 병원의 2007년도 및 2008년도 의약품 구매입찰 ( 이하 ' 이 사건 입찰 ' 이라고 한다 ) 에서도 큰 변동 없이 그대로 이어진 사실 등을 인정한 후, 그 판시 사정 등을 종합하여 이 사건 합의는 이 사건 입찰에서도 원고 등 사이에 묵시적으로 적용되었다는 취지로 판단하였다 .

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정 당하고 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법이 없다 .

나. 관련시장획정에 관하여

「 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 」 ( 이하 ' 공정거래법 ' 이라고 한다 ) 제19조 제1항 각 호에 규정된 부당한 공동행위에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는, 먼저 경쟁관계가 문제될 수 있는 일정한 거래분야에 관하여 거래의 객체인 관련시장을 구체적으로 정하여야 하는데, 부당한 공동행위의 다양성과 그 규제의 효율성 및 합리성 등을 고려하면 피고가 어느 공동행위의 관련시장을 획정할 때 반드시 실증적인 경제 분석을 거쳐야만 한다고 요구할 수는 없고, 피고가 이를 거치지 아니한 채 관련시장을 획정하 였더라도 문제가 된 공동행위의 유형과 구체적 내용, 그 내용 자체에서 추론할 수 있는 경제적 효과, 공동행위의 대상인 상품이나 용역의 일반적인 거래현실 등에 근거하여 그 시장 획정의 타당성을 인정할 수 있다고 보아야 한다 ( 대법원 2014. 11, 27. 선고 2013두24471 판결 참조 ) .

원심은, 원고 등이 이 사건 합의를 통해 서로의 사업활동을 제한하여 울산대학교병원의 구매입찰시장에서 경쟁을 제한하려고 이 사건 합의를 한 점 등을 근거로, 이 사건 합의의 관련시장을 위 병원이 실시하는 의약품 구매입찰시장 ( 이하 ' 이 사건 입찰시장 ' 이라고 한다 ) 으로 보았다 .

원심의 이러한 판단은 앞서 본 법리에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 관련시장획정 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다 .

다. 이 사건 입찰시장에서의 경쟁제한성 유무에 관하여 1 ) 공정거래법 제19조 제1항은 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 할 것을 합의하는 ' 부당한 공동행위 ' 를 금지하면서, 그 합의 대상인 행위로 제9호에서 ' 제1호부터 제8호까지 외의 행위로서 다른 사업자 ( 그 행위를 한 사업자를 포함한다 ) 의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위 ' 를 들고 있다. 나아가 어떤 공동행위가 경쟁제한성을 가지는지는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하고, 당해 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격 · 수량 · 품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴서 개별적으로 판단하여야 한다 ( 대법원 2013. 11 .

14. 선고 2012두19298 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두24498 판결 등 참조 ). 한편, 당해 공동행위가 경쟁제한적 효과 외에 경쟁촉진적 효과도 함께 가져오는 경우에는 양자를 비교 · 형량하여 경쟁제한성 여부를 판단하여야 한다. 여기에서 경쟁제한적 효과는 공동행위의 내용, 공동행위에 가담한 사업자들의 시장점유율, 공동행위 가담 사업자들 사이의 경쟁제한의 정도 등을 고려하고, 경쟁촉진적 효과는 당해 공동행위로 인한 제반 비용감소 등 효율성 증대 효과 및 소비자 후생 증가 등을 포괄적으로 감안하되 합리적인 관점에서 그러한 경쟁촉진적 효과를 발생시키는데 당해 공동행위가 필요한지 여부 등을 종합적으로 고려하여야 한다 ( 대법원 2013. 11. 14. 선고 2012두19298 판결 참조 ) .

2 ) 원심은, 이 사건 합의로 인하여 종전에 울산대학교병원에 납품하던 품목에 대하여는 원고 등 중 누가 낙찰 받든지 낙찰 받는 가격대로 납품할 수 있게 됨으로써 울산대학교병원의 구매입찰시장에서 경쟁이 제한되는 점 및 그로 인해 유찰되어 개별적으로 별도의 협상을 거쳐 수의계약을 체결하게 될 경우에도 더 이상 가격을 낮추지 않을 수 있어 경쟁이 제한될 우려가 큰 점 등을 들어 이 사건 입찰시장에서의 경쟁제한적 효과를 인정하는 한편, 2007년 및 2008년에 위 입찰에서 낙찰인하율이 7 % 까지 높아진 것은 울산대학교병원이 이 사건 입찰을 실시할 때 예정인하율을 높게 설정한 데서 비롯한 것인 점, 이 사건 합의가 있어야만 낙찰품목에 관한 납품지연의 위험이 없어진다고 볼 수 없는 점 등의 사정을 들어, 이 사건 합의로 인한 경쟁제한적 효과보다 경쟁촉진적 효과가 더 크다고 볼 수 없으므로 이 사건 합의가 이 사건 입찰시장에서의 경쟁을 부당하게 제한하였다고 판단하였다 .

위 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 이와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 사업활동 방해 · 제한 합의의 성립, 부당한 공동행위의 경쟁제한성 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다 .

라. 부당성 판단에 관하여

원심은, 이 사건 합의로 인하여 보건의료 및 보험 재정에 기여하였다고 볼 만한 자료가 없는 점, 이 사건 합의가 없었더라면 위 입찰의 예정인하율보다 더 높은 낙찰인하율로 낙찰될 가능성이 충분히 있었던 점 등의 사정을 들어, 이 사건 합의로 인하여 보건의료 및 보험 재정에 기여하는 등 사회 전체적인 후생증대효과가 발생하였고, 이러한 효과가 경쟁제한성을 상회한다는 취지의 원고 주장을 받아들이지 않았다 . 관련 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 이와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 공동행위의 부당성 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다 .

마. 절차상 하자에 관하여

원심은, 피고가 이 사건 합의를 한 원고에 대하여 시정명령 및 과징금 처분 ( 이하 이를 통칭하여 ' 이 사건 처분 ' 이라고 한다 ) 을 하면서 공정거래법 제19조 제1항 제8호의 입찰담합 관련 규정을 적용한 심사보고서와 달리 공정거래법 제19조 제1항 제9호를 적용하면서도 원고 등에게 이에 관한 의견진술 등 방어의 기회를 부여하지 않았다는 취지의 원고 주장에 대하여, ( 1 ) 피고의 전원회의가 개최되기 전에 피고가 원고 등에게 송부한 심사보고서에는 ① 원고 등이 입찰실시 이전에 미리 낙찰자를 결정하고 물량배분에 관한 합의를 하였고, ② 2006년도 입찰실시 이후에 낙찰가대로 의약품을 공급하기로 합의하였다는 점이 행위사실로 기재되어 있는 점, ( 2 ) 피고 전원회의에서는 이에 대한 심의를 토대로 위 2개의 행위 중 위 ②에 대해서만 혐의가 증명되었다고 보아 이에 대하여 공정거래법 제19조 제1항 제9호를 적용한 점, ( 3 ) 원고 역시 피고의 전원회의가 개최되기 전에 피고에게 제출한 의견서를 통하여 이 사건 입찰에서 사전에 낙찰예정자 및 낙찰가격에 관한 합의를 한 바 없고, 이 사건 합의에 기한 도도매 거래는 이 사건 입찰의 특수한 사정상 불가피한 것으로 정상적인 거래일 뿐이라는 등의 의견을 충분히 개진하였을 뿐 아니라, 피고 전원회의에서도 같은 내용의 진술을 한 점 등의 사정을 들어, 원고가 이 사건 처분 이전에 위 제9호가 적용된 이 사건 합의의 구체적 내용에 관하여 자신의 의견을 충분히 개진한 것으로 볼 수 있으므로 이 사건 처분에 원고의 방어권을 침해한 절차적 위법이 있다고 볼 수 없다고 판단하여, 위 주장을 받아들이지 아니하였다 .

관련 법령과 법리 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 공정거래법상 의견진술기회 부여 및 절차적 방어권 침해에 관한 법리 등을 오해한 위법이 없다 .

2. 피고의 상고이유에 대하여

원심은, 이 사건 합의가 위 2006년도 3차 입찰일 다음날에 이루어진 점, 그 며칠 후 울산대학교병원은 ' 별도의 협상절차 ' 를 거치지 않은 채 최종입찰 시 최저가로 투찰한 도매상을 낙찰자로 선정한 점 등을 들어 위 병원의 2006년 구매입찰의 낙찰자 선정에서는 이 사건 합의가 경쟁을 제한하는 결과를 초래하지 않았다고 판단하였다 .

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정 당하고 거기에 상고이유 주장과 같이 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 경쟁제한성 등에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다 .

3. 결론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 각자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다 .

재판장 대법관 이인복

대법관김용덕

주 심 대법관 고영한

대법관김소영