상고를 기각한다.

상고비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

상고이유를 판단한다.

1. 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령 내용과 취지, 행위 주체내용형식절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련된 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다

(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두7834 판결 참조). 2. 구 도시개발법(2011. 4. 12. 법률 제10580호로 개정되기 전의 것)에 의하면, 특별시장광역시장도지사특별자치도지사(이하 "시도지사"라 한다) 등은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고(제3조 제1항), 시장(대도시 시장을 제외한다)군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다, 이하 같다)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 시도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있으며(제3조 제4항), 시도지사 등이 환지방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지방식이 적용되는 지역의 토지면적 2/3 이상에 해당하는 토지소유자와 그 지역의 토지소유자 총수 1/2 이상의 동의를 받아야 한다

(제4조 제3항). 그리고 도시개발구역의 토지소유자 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사시장군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는데(제11조 제5항), 이 경우 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자 지상권자를...