서울고등법원 2018.11.14.선고 2017누38739 판결

주문과 같다[2017. 12. 29. 대통령령 제28562호로 개정되어 시행된 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령 제6조에 의하여 배출권 할당처분의 주무관청이 환경부장관으로 변경됨에 따라 이 법원에서 피고가 산업통상자원부장관에서 환경부장관으로 경정되었는바, 행정소송법 제14조 제6항, 제13조 제1항 단서에 따라 종전 피고에 대한 소송은 취하된 것으로 보게 되므로, 제1심판결이 선고된 종전의 "피고 산업통상 자원부장관"에 대한 소는 취하되었고(종전의 "피고 산업통상자원부장관"에 대한 제1심 판결은 실효되었다), 새로운 피고 환경부장관을 상대로 한 청구취지 기재와 같은 청구가 이 법원의 심판대상이다(한편, 원고는 이 법원에서 이 사건 소 중 "경정된 피고가 2014. 12. 1. 피고보조참가인에 대하여 한 온실가스 배출권 할당처분"의 취소 청구 부분을 취하하였고, 피고는 이에 동의하였다)].

이유

1. 제1심판결의 인용 등이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결 중 해당 부분을 다음 2항과 같이 수정하고, 별지 '관계 법령' 부분에 이 판결의 별지 '관계법령 추가부분' 내용을 추가하는 것 외에는 제1심판결의 이유 부분(그 별지를 포함하되, '4. 결론' 부분은 제외) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 수정하는 부분

○ 2쪽 아래에서 9행의 "환경부장관은"을 "경정된 피고(이하 '피고'라고만 한다)"로 고친다.

○ 2쪽 아래에서 5행의 "환경부장관은"을 "피고는"으로, 3쪽 4행의 "환경부장관에게"를 "피고에게 "로, 3쪽 7행의 "환경부장관으로부터"를 "피고로부터"로 각 고친다. ○ 3쪽 아래에서 4행의 "피고로부터 같은 쪽 아래에서 "3행의 "통칭한다)."까지를 다음과 같이 고친다.

【 피고에게서 경정 전 피고 산업통상자원부장관으로 변경되었다가, 2017. 12. 29. 대통령령 제28562호로 개정되어 시행된 배출권거래법 시행령 제6조에 의하여 이 사건 각 처분의 주무관청이 다시 피고로 변경되었다. )

○ 4쪽 2행부터 6쪽 아래에서 4행까지를 다음과 같이 고친다.

【 가. 본안전 항변

청구취지가 변경된 경우 제소기간의 준수여부는 청구취지 변경신청서가 제출된 때를 기준으로 판단하여야 하는데, 원고는 2015. 2. 27. 이 사건 소 제기 당시 '원고에 대한 2014. 12. 1.자 배출권 할당량 결정처분' 및 '원고를 포함한 시멘트 업종에 대한 2014. 12. 1.자 배출권 할당량 결정처분의 취소를 구하다가, 이 사건 거부처분이 있음을 안 날로부터 90일이 경과한 2017. 1. 9.에서야 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 내용의 청구취지변경신청서를 제출하였다. 따라서 이 사건 소는 제소기간을 도과하여 제기된 것으로서 부적법하다.

나. 판단

소장의 청구취지 기재만으로는 당사자가 주장하는 소송물이 포함되어 있는지가 분명하지 아니하지만 청구원인으로 보아 그 청구가 당초부터 소송물로 주장되고 있음이 분명하다면 소장의 청구취지에 그 소송물이 포함되어 있다고 보아야 하고, 나중에 당사자가 청구취지변경신청서에 의해 청구취지를 맞게 정리하여 그 소송물을 명확하게 특정하였다고 해서 그때 비로소 그 소송물이 추가되었다고 볼 것은 아니므로, 그 소송물에 관한 제소기간의 준수 여부는 청구취지 변경시가 아닌 소장 제출시를 기준으로 판단하여야 한다(대법원 1989. 8. 8. 선고 88누10251 판결, 대법원 2000. 9. 26. 선고 99두646 판결 등 참조).

일단, 원고는 2015. 2. 27.자 소장에서 이 사건 소로써 취소를 구하는 대상을 주위적으로 '원고에 대한 2014. 12. 1.자 배출권 할당량 결정처분', 예비적으로 '원고를 포함한 시멘트 업종에 대한 2014. 12. 1.자 배출권 할당량 결정처분'이라고만 특정하였기는 하다.1) 그러나 원고는 소장의 청구원인에서 원고 및 보조참가인을 비롯한 시멘트 업종'7개사'에 대한 배출권 할당량 결정처분이 잘못된 사실관계에 기초하여 이루어진 것으로서 위법하다고 주장하였는데, 이는 전후 경위에 비추어 시멘트 업종에 관한 할당량 총량에 관한 것이라기보다는 원고 및 보조참가인을 비롯한 업종 내의 개별 업체별 할 당량 결정처분이 위법하다는 취지로 다툰 것으로 보인다. 그리고 원고는 이 사건 소제기 당시 법률전문가인 소송대리인을 선임하지 않고 소장을 직접 작성 하였는데, 소송대리인을 선임한 다음에 처음으로 제출한 준비서면에서 △ 이 사건 할당처분은 보조참가인의 부정행위에 의하여 이루어진 것이므로 위법하다고 주장한 점, △ 원고는 신청량 범위 이내인 인정량에서 실제 할당되지 않은 부분에 관하여도 할당받아야 한다고 주장하는 것이지 피고로부터 기왕에 할당받은 배출량 결정처분 전부가 취소되어야 한다고 주장하고 있는 것은 아닌 점 등에 비추어 보면, 원고는 2015. 2. 27. 이 사건 소를 제기할 당시부터 2014. 12. 1.자 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 취지로 다투고 있었고, 2017. 1. 9.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 통하여 취소를 구하는 대상이 이 사건 각 처분임을 명확하게 특정하였다고 봄이 타당하다(다만 그 후 원고는 이 법원에서 이 사건 각 처분 중 이 사건 할당처분에 대한 취소 청구 부분의 소를 취하하였다). 따라서 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 취지의 이 사건 소는 제소기간 내에 적법하게 제기되었다고 할 것이다. 그러므로 피고와 보조참가인의 본안전 항변은 이유 없다. )

○ 6쪽 아래에서 3행의 "3. 이 사건 각 처분의 적법 여부"를 "3. 이 사건 거부처분의 적법 여부"로 고친다.

○ 7쪽 4행의 "피고는, 왼쪽에 "1)"을 추가한다.

0 7쪽 아래에서 9행 밑에 다음과 같은 내용을 추가한다.

【 2) 그런데 보조참가인은 이 사건 각 시설이 물리적인 추가 없이 재가동된 것에 불과함에도 불구하고 신설된 것처럼 꾸미기 위하여 이 사건 각 시설의 일련번호를 새로이 부여하여 배출권 할당신청서를 제출함으로써 기짓이나 부정한 방법으로 배출권을 할당받았다. 】

0 8쪽 11행 밑에 다음과 같은 내용을 추가한다.

【 7) 한편, 주식회사 삼표시멘트 등 5개 회사는 서울행정법원에 이 사건 할당 처분및 위 각 회사에 대한 온실가스 배출권 할당 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 위 법원은 2017. 2. 2. 위 각 처분이 모두 위법하여 취소되어야 한다고 판단하여 위 각 회사들의 청구를 모두 인용하는 판결(위 법원 2015구합55462 판결)을 선고하였고, 이에 피고가 항소하였으나 서울고등법원은 2018. 5. 4. 항소기각 판결(서울고등법원 2017누38760 판결)을 선고하였으며, 다시 피고가 상고하였으나 대법원은 2018. 9. 13. 상고를 기각하였고(대법원 2018두46230 판결), 위 제1심 및 항소심 판결은 그 무렵 확정되었다. )

○ 8쪽 아래에서 9행 밑에 다음과 같은 내용을 추가한다.

【 라. 보조참가인이 거짓이나 부정한 방법으로 배출권을 할당받았는지 여부 배출권거래법 제17조 제1항 제5호, 제2항, 구 배출권거래법 시행령 제22조 제5항, 제10항의 위임에 따라 피고가 2014. 9. 12. 환경부 고시 제2014-159호로 할당대상 업체별 배출권 할당 산정방법 등을 세부적으로 제정·고시한 구 「온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침」(이하 '구 할당지침'이라 한다) 제28조 제4호에 의하면, 할당대상업체가 거짓이나 부정한 방법으로 배출권거래법 제12조에 따른 배출권을 할당받은 경우, 피고는 배출권거래법 제17조에 따라 할당대상업체에 할당된 배출권의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.

그러나 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 각 시설이 '신설'된 것이 아니라고 하더라도, 이 법원이 인용하는 제1심법원의 인정사실과 을 제9호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들, 즉 △ 보조참가인은 이 사건 각 시설에 관하여 구 할당지침 및 할당신청서 작성 가이드라인에 따라 할당신청을 하였는데, 피고는 이 사건 각 시설이 어떠한 시설에 포섭되는지 여부에 관하여 보조참가인과 협의를 하였던 것으로 보이는 점, △ 「온실가스·에너지 목표관리 운영 등에 관한 지침」제 85조 제3항에는 '관리업체는 법인 단위, 사업장 단위, 배출시설 단위 및 배출활동별로 온실가스 배출량 등을 산정하여야 한다'라며 배출시설 단위별로 분리보고 하여야 한다는 취지로 규정되어 있는 점, △ 명세서 작성 가이드라인(을 제9호증)도 기존 배출시설이 폐쇄된 경우에 해당 일련번호는 다시 적용될 수 없다고 규정하고 있어 보조참가인 이 제2호 시설에 대하여 새로운 일련번호를 부여하였던 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 보조참가인이 이 사건 각 시설이 신설된 것처럼 꾸미기 위하여 의도적으로 5기의 소성시설의 일련번호를 분리 보고하는 등 피고에게 이 사건 각 시설에 관하여 거짓이나 부정한 방법으로 배출권 할당을 신청하였다고 보기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다(이에 대하여 원고는 보조참가인의 주관적인 의도가 있었는지 여부와 관계없이 할당신청서 등이 사실과 다르게 작성한 것 자체로 '거짓이나 부정한 방법'에 해당한다고 주장한다. 그러나 거짓이나 부정한 방법으로 배출권 할당을 신청할 경우 배출권거래법 제41조 제3항 제1호에 의하여 1억 원 이하의 벌금이라는 형사처벌을 받게 되는 점까지 고려하면, 단순히 할당신청서 등을 객관적인 사실과 다르게 작성하였다는 사정만으로 배출권거래법 제17조 제1항 제5호의 '거짓이나 부정한 방법으로 배출권을 할당받은 경우'로서 배출권 할당이 취소되는 경우에 해당한다고 보기는 어렵다). 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. )

0 8쪽 아래에서 8행의 "라."를 "마."로 고친다.0 8쪽 아래에서 7행의 "1)'부터 같은 쪽 아래에서 3행의 "한다)" 까지를 "1) 구 할당 지침"으로 고친다.0 11쪽 9행의 "있다(구"를 "있다[구"로 고친다.

○ 11쪽 11행의 "않는다)."를 다음과 같이 고친다.

【 않는다. 그런데 구 할당지침 별표 [서식 6] '배출권 할당신청서'의 '2-1. 기준연도 내 기존시설의 온실가스 배출 정보 작성방법'에 의하면, "2013년 온실가스 배출량이 '0(春)'인 배출시설은 '폐쇄', 2010년부터 배출량 정보가 존재하는 배출시설은 '지속가 동', 그 외 배출시설은 '신설'로 자동 반영"이라고 규정하고 있는데, 이에 의하면 오히려 제1호 시설은 '폐쇄' 되었다가 '재가동'된 시설로, 제2호 시설은 '지속가동'된 시설로 보인다. 이에 대하여 피고는 배출권 할당량 산정방식의 차이를 고려하면 위에서의 재가동은 GF 방식과 GF 방식 사이 또는 BM 방식과 BM 방식 사이만을 의미하는 것이고 GF 방식에서 BM 방식으로 변경되는 경우는 제외된다고 주장하나, 위와 같이 재가동의 의미를 축소하여 해석할 아무런 근거가 없다.

6) 구 할당지침 제5조 제3항 제1호에 따르면, 예상되는 신설 시설의 경우에 할당 신청서에 예상되는 신설 시설의 '착공 여부'에 대한 자료를 증빙자료로 첨부하도록 하고 있고, 구 할당지침 제5조 제1항 제2호 (다)목에 따르면, 계획기간 시작 직전 연도에 '설치되거나 준공'될 예정인 시설 또는 계획기간에 신설이 예상되는 시설을 예상되는 신설 시설이라 하는 점에 비추어 보더라도 신설의 경우에는 기준연도 이후에 시설의 물리적인 추가를 전제로 한다고 해석된다. )

0 11쪽 아래에서 10행의 162"를 "6" 으로, 같은 쪽 아래에서 7행의 "⑤"을 ""로, 12쪽 1행의 "⑦"을 ⑧"로, 같은 쪽 9행의 "⑧"을 "⑨"로, 같은 쪽 아래에서 4행의 "⑨"를 "⑩"으로 각 고친다.

○ 12쪽 마지막행 밑에 다음과 같은 내용을 추가한다.

① 설령 구 할당지침상의 할당량 산정방법에서 이 사건의 경우와 같이 재가동하는 배출시설에 대한 예상 온실가스 배출량 산정방법에 대하여는 별도로 규정하고 있지 않아 입법의 흠결 내지는 공백이 있다고 볼 수 있고, 이 사건 각 시설을 신설 시설로 보지 않는 경우 배출권의 추가적인 수요가 있음에도 불구하고 배출권을 할당받지 못하거나 과소 할당받지 못하게 되어 불합리한 점이 있다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 '신설·증설 시설인지 여부'에 따라 예상 온실가스 배출량 산정방법이 달라져 개별 업체별 배출권 할당량에 직접 영향을 미친다는 점을 고려하면, 그와 같은 사정만으로 위와 같은 신설의 문언적 의미를 넘어 지나치게 확장하여 해석할 수는 없다(그리고 보조참가인의 경우 배출권거래법 제16조 제1항 제2호, 배출권거래법 시행령 제21조 제3항 등에 의하여 사업계획 변경 등을 이유로 추가 할당을 신청할 수 있으므로, 이 사건 각 시설이 신설된 것이 아니라고 해석하더라도 보조참가인이 구제받을 수단이 전혀 없다.고 보기는 어려울 것으로 보인다).

1② 보조참가인은 구 할당지침 제2조 제12호의 신설의 정의규정에 '배출시설을 물리적으로 추가하는 것'을 그 요건으로 하는 것은 상위법령인 배출권거래법과 그 시행령의 위임의 한계를 벗어나 무효라는 취지로 주장한다. 그러나 위 지침이 '신설'의 정의에 '물리적인 추가'를 요구한 취지는 단순한 가동률의 증가와 신설을 구분하기 위한 것으로서 합리적인 이유가 있는 점을 고려하면, 위 지침의 정의규정은 오히려 상위법령을 보충하는 범위에서 그 의미를 구체화 , 명확화하고 있는 것에 불과하다. 따라서 위 규정이 상위법령의 규율 범위를 벗어나 위임의 한계를 일탈한 것으로서 무효라고 보기 어렵다. 】

○ 13쪽 2행부터 같은 쪽 아래에서 2행까지의 "마. 이 사건 각 처분의 취소 범위" 부분을 아래와 같이 고친다. 【마. 이 사건 거부처분의 취소 범위

1) 위 인정사실에 의하면, 이 사건 할당처분 중에서 제1호 시설을 구 할당지침 제10조 제1항 제2호 (가)목에 따른 예상되는 신설 시설로, 제2호 시설을 구 할당지침 제10조 제1항 제1호 (다)목에 따른 기준연도의 마지막 연도에 신설된 시설로 보고 예상 온실가스 배출량을 산정하고, 이에 조정계수를 적용하여 계획기간 온실가스 배출권을 할당한 부분은 위법하다. 그런데 앞서 본 바와 같이 관련 사건에서 서울행정법원은 이 사건에서와 동일한 이유로 이 사건 할당처분 등을 취소하는 판결(위 법원 2015구합 55462 판결)을 선고하였고, 그 항소심 역시 동일한 취지로 항소기각 판결(서울고등법원 2017누38760 판결)을 선고하였으며, 위 제1심 및 항소심 판결은 대법원은 2018. 9. 13.자 상고기각 판결(대법원 2018두46230 판결)에 따라 확정되었다. 그렇다면 확정된 행정처분 취소 판결의 형성력에 따라 이 사건의 원고와 피고 사이에서도 이미 이 사건 할당처분은 취소되었다고 할 것이고, 나아가 이 사건 거부처분 중에서 위와 같이 보조참가인의 이 사건 각 시설 예상 온실가스 배출량이 위법하게 산정되지 않았더라면, 원고에게 더 많이 할당되었을 것임에도 거부된 온실가스 배출권 인정량 부분 또한 위법하여 취소되어야 할 것이다.

2) 그런데 이 사건 거부처분 중 위법한 부분만을 취소하기 위해서는, 이 사건 각 시설을 신설 시설이 아닌 다른 시설로 볼 경우 인정되는 예상 온실가스 배출량이 우선 산정되어야 하고, 이를 토대로 조정계수 또한 다시 산정(조정계수의 분모 부분이 변동된다)되어야 하며, 이를 바탕으로 보조참가인에 대한 정당한 온실가스 배출권 할당량이 산출되고, 그 산출분과 이 사건 할당처분상의 산출분과의 차이 범위 내에서, 원고에 대한 정당한 온실가스 배출권 할당량이 산출되어야 할 것인데, 이 사건에서 제출된 자료만으로는 그 어떠한 것도 산출할 수 없으므로, 새로이 원고에 대한 온실가스 배출권 할당량을 산정하기 위해 이 사건 거부처분 전체를 취소할 수밖에 없다. I3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 받아들여 이 사건 거부처분을 취소한 다..