2015구합55615 입찰참가자격제한처분취소

A 산학협력단

한국수력원자력 주식회사

2015. 11. 5.

2015. 12. 3.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2015. 2. 26. 원고에 대하여 한 2015. 3. 5.부터 2016. 3. 4.까지 1년간의 입찰참가자격 제한처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 2011. 9. 28. 용역명 B에 대하여 입찰기간 2011. 10. 6.까지로 한 용역입찰공고를 하였다.

나. 원고는 2011. 10. 5.경 피고의 입찰에 참가하여 낙찰되었고, 2011. 10. 24. 피고와 사이에 용역명 B, 계약금액 363,504,545원, 계약기간 2012. 11. 30.까지로 한 용역도급계약(이하 '이 사건 계약'이라 한다)을 체결하였다.

다. 피고는 2015. 2. 26. 원고가 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조 · 변조 · 부정행사하거나 허위서류를 제출한 자에 해당한다는 이유로 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조, 구 공기업 · 준정부기관 계약사무규칙(2013. 11. 18. 기획재정부령 제375호로 개정되기 전의 것) 제15조, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2011. 12. 31. 대통령령 제23477호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제8호, 같은 법 시행규칙 (2013. 6. 19 기획재정부령 제352호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 및 [별표 2] 제10호 가목에 따라 원고에 대하여 1년(2015. 3. 5.부터 2016. 3. 4.까지)간 입찰참가를 제한하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3, 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 처분사유에 대한 사실오인

C은 학교법인 D 소속 교수일 뿐 원고의 소속이 아니어서 원고의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인에 해당하지 않으므로, C의 입찰방해 및 허위서류 제출행위를 이유로 원고에게 입찰참가자격제한처분을 할 수 없다.

또한, 원고는 비영리법인으로 대학 구성원 전체를 위하여 계약사무를 대행하는 업무를 수행할 뿐, C의 연구활동에 어떠한 관여도 하지 않은 점, C이 피고 직원의 요청에 따라 입찰방해행위에 이른 점 등을 고려하면, 원고는 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항의 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 법인에 해당하지 않는다.

2) 재량권의 일탈 · 남용

원고는 비영리법인인 산학협력단인바, 일반 회사와는 달리 이 사건 처분으로 인한 불이익이 각 교원, 대학원생 등에게 미치는 점, C 개인에 대한 형사적 · 행정적 제재 외에 원고에게 입찰참가자격을 제한하는 것은 그 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 불이익이 지나치게 큰 점, C의 입찰방해행위는 피고 직원의 요청에 의한 것으로 그 동기에 참작할 면이 있는 점 등을 감안하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈 · 남용하였다.

나. 관계법령

■ 공공기관의 운영에 관한 법률

제39조(회계원칙 등)

② 공기업 · 준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람 · 법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다.

③ 제1항과 제2항의 규정에 따른 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다.

■ 공기업 · 준정부기관 계약사무규칙(2013. 11. 18. 기획재정부령 제375호로 개정되기 전의 것)

제15조(부정당업자의 입찰참가자격 제한)

① 기관장은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있거나 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자로서 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 계약상대자 또는 입찰참가자(계약상대자 또는 입찰참가자의 대리인, 지배인, 그 밖의 사용인을 포함한다)에 대하여는 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 그 입찰참가자격을 제한하여야 한다.

② 제1항에 따른 입찰참가자격의 제한에 관한 기간, 제한기간의 가감, 그 밖에 필요한 사항은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제76조에서 정하는 바에 따른다.

■ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2011. 12, 31. 대통령령 제23477호로 개정되기 전의 것)

제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한)

① 각 중앙관서의 장은 계약상대자, 입찰자 또는 제30조 제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 항에서 "계약상대자등"이라 한다) 또는 계약상대자등의 대리인 · 지배인, 그 밖의 사용인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제27조에 따라 해당 사실이 있은 후 지체 없이 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 계약상대자등의 입찰참가자격을 제한하여야 한다. 다만, 계약상대자등의 사용인의 행위로 인하여 입찰참가자격의 제한사유가 발생한 경우로서 계약상대자등이 그 사용인의 행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.

8. 입찰 또는 계약에 관한 서류(제39조의 규정에 의하여 지정정보처리장치에 의하여 입찰서를 제출하는 경우의 「전자서명법」 제2조 제8호의 규정에 의한 공인인증서를 포함한다)를 위조 · 변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자

■ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 (2013. 6. 19 기획재정부령 제352호로 개정되기 전의 것)

제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준등)

① 영 제76조 제2항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다.

[별표 2] 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 제1항 관련)

다. 판단

1) 처분사유의 존재 여부

(가) 공공기관의 운영에 관한 법률은 정부가 출연한 공기업 등이 발주하는 계약 등과 관련하여 제39조 제2항에서 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 요건 및 기준 등을 규정하면서, "공기업 · 준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람 · 법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다"고 하고, 그 제3항은 제2항에 따른 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 규정하고 있다. 그런데 그 위임에 따라 제정된 구 공기업 · 준정부기관 계약사무규칙은 제15조 제1항에서 "기관장은 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있거나 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자로서 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당되는 계약상대자 또는 입찰참가자에 대하여는 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 그 입찰참가자격을 제한하여야 한다"고 규정하고, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 제8호는 계약상대자등의 대리인 · 지배인, 그 밖의 사용인이 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조 · 변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 경우에 계약상대자등에 대하여 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있다.

갑 제3, 21호증, 을 제2, 3, 4, 5, 8, 9, 10호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 피고는 2011. 9. 28. 용역명 B에 대하여 입찰기간 2011. 10, 6.까지로 한 용역입찰공고를 한 사실, ② A 교수 C은 원고의 용역책임자로서 2011. 10. 5.경 원고 명의 용역제안서를 피고에게 제출하였고, 원고 단독입찰로 유찰될 것이 우려되자 2011. 10. 6.경 E대학교 명의 용역제안서를 허위로 작성하여 피고에게 제출한 사실, ③ 원고가 2011, 10. 10.경 낙찰을 받아 2011. 10. 24. 피고와 사이에 이 사건 계약을 체결한 사실, ④ C은 이 사건 계약에 실제로는 6명의 연구원이 참여할 예정임에도 14명이 참여하는 것처럼 허위 용역제안서를 피고에게 제출한 사실을 인정할 수 있으므로, 원고는 입찰에 관한 서류를 부정 행사하여 낙찰을 받은 자 및 허위서류를 제출한 자에 해당하여 이 사건 처분사유가 인정된다.

(나) 원고는 이에 대하여 C이 학교법인 D 소속 교수일 뿐 원고의 소속이 아니므로, C의 행위에 대하여 원고에게 제재를 가할 수 없다는 취지로 주장한다.

그러나 앞서든 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 공기업 · 준정부기관 계약사무규칙 제15조 및 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항은 계약상대자의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 부정당 행위를 하는 경우 계약상대자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있는 점, ② 원고의 입찰서류인 용역제안서에는 C이 용역책임자로 지정되어 있고, C은 원고의 위임을 받아 이 사건 계약에 입찰하고 이를 이행한 것으로 보여 위 규정상 '대리인 또는 그 밖의 사용인'에 해당한다고 보아야 하는 점, ③ 원고는 산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률에 의하여 설립된 법인으로 대학 내 산학연협력 총괄 기획 · 조정 등을 업무로 하고 있고, C이 원고의 용역책임자로서 체결한 이 사건 계약의 체결 및 이행과정에서 관리 · 감독의무가 있는 점, ④ 이 사건 계약의 용역대금 중 30% 정도는 간접비 명목으로 원고의 이득금으로 보이는 점 등을 종합하면, C은 원고의 대리인 또는 사용인에 해당한다고 보아야 하고, 원고는 이 사건 계약의 당사자로서 C의 입찰방해 및 허위서류 제출행위로 인한 입찰참가자격제한처분의 상대방이 된다 할 것이다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

(다) 원고는 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항의 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 법인에 해당하지 않는다고 주장하나, 앞서든 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① C은 이 사건 계약에 입찰하면서 다른 대학교 명의로 입찰을 가장하여 경쟁입찰의 형식을 취하면서도 실질적으로는 단독입찰을 하여 낙찰을 받아 이미 공정한 경쟁을 저해한 점, ② 또한 C은 이 사건 계약에 실제로는 6명의 연구원이 참여하였음에도 14명이 참여하는 내용의 허위 용역제안서를 피고에게 제출하였고, 위 8명의 연구원에 대한 인건비 약 1억 3,000만 원을 과다하게 부정수령하여 허위서류제출로 인한 의무위반의 정도가 매우 중한 점, ③ 원고는 산학협력단의 특수성을 이유로 입찰참가자격제한의 필요성이 없다는 취지로 주장하나, 원고가 산학협력단이라는 이유만으로 공공기관과의 계약에 있어 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행의 필요성이 없다고 볼 수는 없고, 입찰참가자격제한제도의 취지상 부정당 행위에 대한 제재의 필요성도 상당한 점, ④ 원고가 용역 책임자인 C의 계약체결 및 이행을 관리 · 감독할 책임이 있음에도 이를 소홀히 한 점, ⑤ 원고는 산학협력단이 구조적으로 대학교수들의 연구활동과 관련한 계약체결을 대행할 뿐 교수들의 연구활동이나 연구계획에 관여할 수 없다고 주장하고 있는데, 원고의 주장대로라면 장래에도 산학협력단의 관리 · 감독 소홀로 인하여 교수들의 부정당 행위가 재발할 우려가 큰 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 원고는 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항의 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 법인에 해당한다. 따라서 원고의 위 주장도 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부

(가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 · 형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

(나) 앞서든 증거에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 처분은 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조, 공기업 · 준정부기관 계약사무규칙 제15조, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제1항 제8호, 같은 법 시행규칙 제76조 제1항 및 [별표 2] 제10호 가목이 정한 처분기준에 부합하고, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 볼 수 없는 점, ② 원고는 피고의 요구에 의하여 E대학교 명의로 가장입찰을 하게 된 것이라고 주장하나, 피고의 직원인 F이나 G은 C에게 입찰이 유찰될 경우 이 사건 계약이 지연될 것에 대한 우려를 표시한 정도로 보이고, F이나 G의 일부 견해를 피고의 의사라고 의제하기는 어려운 점, ③ C의 지시를 받은 H는 2011. 10. 5.경 원고 명의 용역제안서를 피고에게 제출하고, 그 다음날인 2011. 10. 6.경 다른 연구원인 I을 통하여 E대학교 명의 용역제안서를 피고에게 제출하였는데, C이나 H는 한 사람이 두 개의 입찰서를 제출하면 피고 측으로부터 의심을 받을 것 같아 위와 같이 다른 사람을 통하여 E대학교 명의 입찰서를 제출한 것으로 보이는 점(만약 원고의 주장과 같이 피고의 요구에 따른 가장입찰이라면 C이나 H가 피고의 의심을 피하기 위하여 위와 같이 번기로운 절차를 거칠 필요가 없었을 것으로 보인다), ④ 원고는 경쟁입찰을 가장하면서 사실상 단독입찰인 점을 이용하여 예정가격에 근접한 낮은 가격에 입찰하여 낙찰을 받게 된 점, ⑤ 또한 C은 이 사건 계약에 실제로는 6명의 연구원이 참여하였음에도 14명이 참여하는 내용의 허위 용역제안서를 피고에게 제출하였고, 위 8명의 연구원에 대한 인건비 약 1억 3,000만 원을 과다하게 부정수령하여 허위서류제출로 인한 의무위반의 정도가 매우 중한 점, ⑥ 원고는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제4항에 따라 이 사건 처분이 감경되어야 한다고 주장하나, 위반행위의 내용이 중한 점을 고려할 때 피고가 원고에 대한 제재기간을 감경하지 않았다고 하더라도 위법하다고 볼 수 없는 점, ⑦ 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 공공기관과의 계약에서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 사람 등에 대하여 일정 기간 입찰참가를 배제함으로써 공공기관이 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 공공기관이 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것인 점, ⑧ 가장입찰을 통해 경쟁입찰의 외관을 작출하는 행위나 인건비를 과다 산정하여 횡령할 목적으로 허위로 용역에 참여하는 연구원 수를 부풀리는 행위는 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 위하여 방지해야 할 공익상 필요가 큰 점 등을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 사정을 모두 참작한다 하더라도 이 사건 처분으로 달성하려는 공익목적이 원고가 그로 인하여 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 재량권을 일탈 · 남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 조한창

판사 이도행

판사 김정철