서울행정법원 2016.8.18. 선고 2015구합8077 판결

피고 중앙행정심판위원회가 2015. 4. 21. 원고에게 한 재결이 무효임을 확인하고, 피고 서울지방고용노동청장이 2013. 7. 18. 원고의 임금체불진정, 기타 진정에 대하여 한 위 반없음 처분, 2014. 2. 13. 원고의 고소·고발에 대하여 한 위반없음 처분, 2014. 10. 14. 원고의 임금체불진정에 대하여 한 위반없음 처분, 2015. 1. 30. 원고의 행정심판청구에 대하여 한 위반없음 처분을 취소하며, 피고 서울지방고용노동청 서울북부지청장이 2010. 9. 29. 및 2010. 12. 7. 원고의 임금체불진정에 대하여 한 각 행정 종결(위반없음) 처분을 취소한다.

이유

1. 기초사실

가. 원고의 지위

원고는 B 주식회사(이하 '이 사건 회사'라 한다)에서 근무하던 중 2009. 10. 1. 이 사건 회사로부터 위법하게 변경된 취업규칙에 따라 강제휴업을 당하였다고 주장하는 사람이다.

나. 원고의 피고 서울지방고용노동청 서울북부지청장에 대한 진정 및 그 결과

1) 원고는 2010. 9. 3. 서울지방고용노동청 서울북부지청에 이 사건 회사의 대표이사가 취업규칙을 불이익하게 변경함에 있어 근로자로부터 동의를 받는 절차를 이행하지 않았다는 이유로 진정을 제기하였으나, 피고 서울지방고용노동청 서울북부지청장은 2010. 9. 29. 원고에게 조사결과 법 위반 사항이 없으므로 행정종결한다는 내용으로 신고사건 처리결과를 통지하였다.

2) 원고는 2010. 9. 29. 서울지방고용노동청 서울북부지청에 다시 같은 내용으로 진정을 제기하였으나, 피고 서울지방고용노동청 서울북부지청장은 2010. 12. 7. 검사의 지휘에 따라 근로기준법 위반 사항이 없다는 이유로 행정종결(혐의없음) 하였다는 내용으로 신고사건 처리결과를 통지하였다.

다. 원고의 피고 서울지방고용노동청장에 대한 진정 및 그 결과

1) 원고는 2013. 12. 9. 서울지방고용노동청에 이 사건 회사의 대표이사를 고소하였으나, 피고 서울지방고용노동청장은 2014. 2. 13. 검사의 수사지휘에 따라 불기소(혐의 없음) 의견으로 사건을 송치하였다는 내용으로 신고사건 처리결과를 통지하였다.

2) 원고는 2014. 8. 19. 서울지방고용노동청에, 2014. 9. 3. 및 같은 달 9. 국민신문고에 '변경절차 위반으로 무효인 취업규칙에 따라 강제휴업을 하지 않고 정상근무하였다면 지급받을 수 있는 임금 등 차액을 요구하는 내용의 진정을 제기하였고, 이에 대하여 피고 서울지방고용노동청장은 2014. 10. 14. 법 위반 사항이 없어 행정 종결한다는 내용으로 신고사건 처리결과를 통지하였다.

라. 원고의 피고 중앙행정심판위원회에 대한 행정심판 청구

1) 원고는 2014. 10, 17. 서울지방고용노동청에 이 사건 회사가 취업규칙을 근로자에게 불리하게 변경하였음에도 그 동의를 받지 않아 근로기준법을 위반하였으므로 원고의 강제휴업 기간 중의 임금차액을 보상하라는 내용의 진정을 하였으나, 피고 서울 지방고용노동청장은 2014. 12. 18. 이 사건 회사가 근로기준법을 위반하지 않았으므로 행정종결하였다는 내용으로 신고사건 처리결과를 통지하였다.

2) 원고는 2015. 1. 11, 피고 중앙행정심판위원회에 서울지방고용노동청장의 위 2014. 12. 18.자 신고사건 처리결과를 취소하고 서울지방고용노동청장에게 원고의 강제휴업 기간 중 임금차액을 이 사건 회사로 하여금 보상하도록 하라는 내용의 행정심판을 청구하였으나, 피고 중앙행정심판위원회는 2015. 4. 21. 취소 청구에 대하여는 서울 지방고용노동청장의 2014. 12. 18.자 신고사건 처리결과 통지는 행정심판의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다는 이유로, 의무이행심판 청구에 대하여는 의무이행 심판의 전제가 되는 위법·부당한 거부처분이나 부작위가 없다는 이유로 원고의 행정심판 청구를 각하하는 재결을 하였다(이하 '이 사건 재결'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 7호증, 을나 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고 서울지방고용노동청장, 서울지방고용노동청 서울북부지청장에 대한 소의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고의 주장

이 사건 회사는 강제휴업을 규정하는 내용으로 근로자에게 불리하게 취업규칙을 변경하면서도 근로기준법에 따른 적법한 절차를 거치지 않았고 이에 따라 원고는 서울지방고용노동청 및 서울지방고용노동청 서울북부지청에 이 사건 회사의 대표이사에 대하여 근로기준법 위반을 이유로 진정을 제기하였다. 그런데 피고 서울지방고용노동청장, 서울지방고용노동청 서울북부지청장은 이 사건 회사에게 근로기준법 위반 혐의가 없다는 이유로 위반없음 처분을 하였으므로 위 피고들의 위반없음 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 피고들의 본안전 항변

피고들이 원고에게 한 신고사건 처리결과 통지는 그로 인하여 원고에게 어떠한 권리의 침해가 생긴다거나 법률효과가 발생하지 않는다. 따라서 원고의 피고들에 대한 소는 행정소송의 대상이 되는 처분에 대한 것이 아니므로 부적법하다.다. 판단

1) 행정소송에 있어 쟁송의 대상이 되는 행정처분의 존재는 소송의 적법요건이므로, 원고가 취소를 구하는 처분이 존재하지 않는다면 그 소는 부적법하여 각하되어야 한다(대법원 1997. 8. 26. 선고 96누6707 판결 참조).

직권으로 살피건대, 원고가 피고 서울지방고용노동청장을 상대로 하여 취소를 구하고 있는 2013. 7. 18.자 및 2015. 1. 30.자 각 위반없음 처분에 관하여는 피고 서울 지방고용노동청장이 그러한 처분을 하였음을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고의 피고 서울지방고용노동청장에 대한 소 중 2013. 7. 18.자 및 2015. 1. 30.자 각 위반없음 처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하다. 설령 원고의 주장과 같이 피고 서울지방고용노동청장이 그러한 처분을 하였다고 하더라도 아래 2)항과 같은 이유로 부적법하다.

2) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위를 가리키는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다( 대법원 1996. 3. 22. 선고 96누433 판결 참조).

살피건대, 수사기관에 대한 진정은 그 자체가 법률의 규정에 따라 법률상의 권리행사로서 인정되는 것이 아니고 진정을 기초로 하여 수사기관의 적의 처리를 요망하는 의사표시에 지나지 아니한 것인 만큼 진정에 의하여 이루어진 내사종결 또는 공람종결 처분은 구속력이 없는 진정사건에 대한 수사기관의 내부적 사건처리 방식에 지나지 않으므로 진정인의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래한다고 할 수 없어 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다. 또한, 사법경찰관은 고소 사건을 수사하여 관계서류와 증거물을 검사에게 송부할 뿐이고(형사소송법 제196조, 제238조), 공소를 제기하거나 불기소처분을 하는 권한은 검사에게 있으므로(같은 법 제246조, 제257 조), 고소사건을 수사하여 불기소 의견으로 송치한 행위 역시 검사의 공소제기여부 결정의 전단계로서 관계서류와 증거물을 검사에게 송부한 것에 불과하고, 고소인에게 어떠한 공법상 의무의 부담을 명하거나 고소인의 법률상 지위에 직접 영향을 미치지 아니하므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다(서울행정법원 2013. 12. 13. 선고 2013구합10533 판결 참조).

그런데 피고 서울지방고용노동청장의 2014. 2. 13.자 신고사건 처리결과 통지는 불기소 의견으로 송치하였음을 통지한 것이고, 2014. 10. 14.자 신고사건 처리결과 통지는 원고의 진정에 대한 내사종결 처분이며, 피고 서울지방고용노동청 서울북부지청장의 2010. 9. 29.자 및 2010. 12. 7.자 각 신고사건 처리결과 통지 역시 원고의 진정에 대한 내사종결 처분이었음은 앞서 본 바와 같다. 따라서 원고의 피고 서울지방고용노 동청장에 대한 소 중 2014. 2. 13.자 및 2014. 10. 14.자 각 신고사건 처리결과 통지의 취소를 구하는 부분과 원고의 피고 서울지방고용노동청 서울북부지청장에 대한 소는 모두 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 대한 것이 아니어서 부적법하다.

3. 피고 중앙행정심판위원회에 대한 청구에 관한 판단

가. 원고의 주장

서울지방고용노동청장이 한 신고사건 처리결과 통지로 인하여 원고에 대한 강제휴업이 지속되었고 임금도 감소하는 등 손해를 입었음에도 위 피고는 서울지방고용노동청장의 위 통지가 원고의 법률적 지위에 어떠한 영향을 미치지 않는다고 잘못 판단하였다.

원고는 근로기준법에 따라 서울지방고용노동청에 이 사건 회사의 위법행위로 인하여 임금을 받지 못한 것에 대하여 시정하여 줄 것을 신청하였는데 서울지방고용노동청장은 원고의 신청을 거부한 채 부작위를 하였음에도 위 피고는 서울지방고용노동청장의 거부처분 내지 부작위가 없다고 잘못 판단하였다.

따라서 이 사건 재결은 위법하다.

나. 판단

1) 신고사건 처리결과 통지의 취소를 구하는 청구를 각하한 부분에 관한 판단

행정심판의 대상이 되는 처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말한다.

원고가 이 사건 재결에서 취소를 구하는 서울지방고용노동청장의 2014. 12. 18.자 신고사건 처리결과 통지는 위 2. 다. 2)항에서 본 바와 같이 원고의 진정에 대한 내사종결 처분으로서 원고의 법률상 지위에 직접적인 변동을 일으키지 아니하는 행위이므로 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다. 따라서 처분이 아닌 것을 대상으로 그 취소를 구하는 이 부분 행정심판청구는 부적법하다.

2) 강제휴업 기간 중 임금차액을 이 사건 회사가 보상토록 하라는 청구를 각하한 부분에 관한 판단

행정심판법 제5조 제3호는 행정심판의 하나로 의무이행심판을 인정하면서 이를 '당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판'으로 규정하고 있으므로, 의무이행심판이 적법하기 위해서는 그 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재하여야 한다. 또한, 거부처분이나 부작위가 인정되기 위해서는 당사자에게 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 법규 또는 조리상 권리가 있어야 한다.

살피건대 원고가 이 사건 회사의 위법한 강제휴업으로 인하여 손해를 입었다면 민사소송을 통하여 이 사건 회사에 대하여 손해배상을 구하거나 근로기준법 제28조 제1 항에 따라 고용노동청이 아닌 노동위원회에 구제신청을 할 수 있는지는 별론으로 하고, 원고에게 이 사건 재결의 피청구인인 서울지방고용노동청장으로 하여금 이 사건 회사에 대하여 강제휴업 기간 중 임금차액의 보상을 지시하도록 할 법규 또는 조리상 권리가 있다고 보이지 않는다. 따라서 원고의 주장과 같이 이 사건 재결의 피청구인인 서울지방고용노동청장이 원고의 위와 같은 신청에 대하여 어떠한 행위를 하지 않았다. 하더라도 서울지방고용노동청장이 행정심판법이 의미하는 거부처분이나 부작위를 한 것으로 법률상 인정하기는 어려우므로, 그에 대하여 의무이행심판을 구하는 이 부분 행정심판청구도 부적법하다.

3) 소결론

결국 원고의 행정심판 청구는 부적법하므로 각하되어야 할 것이고 이와 결론을 같이 한 이 사건 재결은 적법하다.

4. 결론

그렇다면 원고의 피고 서울지방고용노동청장, 서울지방고용노동청 서울북부지청장에 대한 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 원고의 피고 중앙행정심판위원회에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.