서울행정법원 2018.11.28. 선고 2017구단73443 판결

가. 원고들(이하에서 주식회사 표시는 생략한다)은 모두 택시 여객 자동차 운송사업을 영위하는 회사로서, 근로자 직업능력개발훈련과정 인정을 받은 업체인 주식회사 E 또는 주식회사 F(이하에서 통틀어 'G'라 한다)과 사이에 각 별지 표(이하 '표'라 한다) '위탁계약'란과 같이 원고들 소속 근로자 중 표 '훈련인원'란 인원들에 대한 우편원격훈다. 원고들은 이에 불복하여 2017. 9. 28. 이 법원에 이 사건 소를 제기하였다. 그리고 원고 A, C, D는 소 제기일 다음날인 2017. 9. 29. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였는데, 2018. 2. 23. 원고 C, D의 각 청구가, 2018. 6. 5. 원고 A의 청구가 각 기각되었다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 12호증, 을가 1 내지 32호증, 을나 1 내지 22호증, 을다 1 내지 22호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 이 사건 훈련생들은 대부분 고령이어서 컴퓨터를 이용한 학습과 답안 작성에 어려움이 있어 G 직원들로부터 로그인 등에 관하여 도움을 받았을 뿐 정상적으로 이 사건 훈련을 이수하고, 수료기준도 충족하였으므로, 원고들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금을 지급받았다고 볼 수 없다(처분사유 부존재).

2) 원고들이 G측과 사기 범행을 공모하거나 이에 가담한 적이 없고, 한국산업인력 공단으로부터 받은 지원금을 G에 모두 훈련비로 지급하여 지원금과 관련하여 어떠한 이득도 취득하지 아니한 점, 이 사건 훈련은 '위탁교육' 방식으로 진행되었으므로 원고들이 훈련 진행을 관리할 의무가 없었고, 원고들은 훈련생들이 정상적으로 훈련을 마친 것으로 알고 있었던 점, 훈련생들이 정상적으로 훈련을 이수하지 아니하고 수료기 준도 충족하지 못하였다면 피고에게도 감독 소홀에 따른 책임이 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분으로써 달성하려는 공익 목적에 비하여 그로 인하여 해당 원고들이 입게 되는 불이익이 지나치게 크다고 보아야 한다(비례의 원칙 위반).

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단2)

1) 처분사유 존재 여부에 관한 판단

가) 관련 법리

직업능력개발법 제55조 제2항, 제56조 제2항, 제3항에 규정되어 있는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이란 일반적으로 비용을 지원받을 자격이 없는 사람이 자격이 있는 것처럼 꾸미거나 그 자격 없는 사실을 감추려는 사회통념상 옳지 못한 모든 행위로서 비용 지원에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 말한다 (대법원 2014. 10, 30. 선고 2013두1980 판결 등 참조).

직업능력개발법 제20조 제3항, 구 근로자직업능력 개발법 시행령(2016. 7. 26. 대통령령 제27393호로 개정되기 전의 것) 제19조 제3항, 구 고용보험법 시행령(2017. 6. 27. 대통령령 제28160호로 개정되기 전의 것) 제41조 제4항, 고용보험법 시행규칙 제60조 제1항의 위임을 받은 구 '사업주 직업능력개발훈련 지원규정'(2015. 12. 31. 고용노동부고시 제2015-114호로 전부개정되기 전의 것)은 제2조 제10호에서 '우편원격훈 련'을 '인쇄매체로 된 훈련교재를 이용하여 훈련이 실시되고 훈련생관리 등이 웹상으로 이루어지는 원격훈련'으로 정의하면서, 제8조 제1항 제3호에서 우편원격훈련 지원금을 지급받기 위한 수료기준에 관하여 '평가성적이 60점(100점 만점 기준) 이상일 것. 이 경우 평가는 훈련기간 중에 실시되어야 한다. 다만, 한국산업인력공단 분사무소로부터 인정을 받은 경우에는 훈련기간이 종료된 이후에도 평가를 실시할 수 있다.(가목), '가목에 따른 평가 이외에 주 1회 이상 훈련생학습관리시스템을 이용하여 학습과제 작성 등 훈련실시기관에서 부여한 학습활동 참여율이 100분의 80이상 일 것. 이 경우 참여율은 학습활동에 참여한 주의 수를 전체 훈련 주수로 나눈 값(소수점 둘째 자리에서 반올림한다)을, 전체 훈련 주수는 훈련개시일부터 훈련 종료일까지의 전체 일수를 1주일 단위로 나눈 값(소수점 이하는 버린다)을 말한다.(나목), '가목 및 나목 이외에 훈련실시자가 수립한 수료기준에 도달할 것'(다목)이라고 규정한다(고용노동부고시 제2015-114호로 전부개정된 '사업주 직업능력개발훈련 지원규정'도 실질적으로 동일한 내용을 규정하고 있다).

따라서 훈련생들이 우편원격훈련으로 이루어진 직업능력개발훈련을 정상적으로 받지 아니하고, 수료기준을 충족하지 못하였음에도 사업주가 훈련생들이 정상적으로 훈련을 받고 수료기준도 충족한 것처럼 지원금 신청을 하여 이를 지급받았다면, 이는 실제 지원되어서는 안 되는 지원금을 신청하여 지원받은 것이므로, 사업주가 위와 같은 사정을 몰랐다고 하더라도 직업능력개발법 제55조 제2항 제1호, 제56조 제2항, 같은 조 제3항에서 정한 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 지원받은 경우'에 해당한다고 보아야 한다(위 대법원 2013두1980 판결 취지 참조).

그리고 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다. 다만 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에는 그 처분은 정당하다고 할 것이며, 이와 상반되는 주장과 증명은 그 상대방인 원고에게 그 책임이 돌아간다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2015두39156 판결 등). 나) 판단

앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실들에 비추어 보면, 이 사건 훈련생들이 훈련을 정상적으로 받지 아니하고, 수료기준을 충족하지 못하였는데 원고들이 훈련생들이 수료기준을 충족한 것처럼 한국산업인력 공단에 지원금 지급을 신청하여 이를 지급받았음을 충분히 인정할 수 있고, 달리 반증이 없으므로, 처분사유의 존재를 다투는 원고들의 주장은 모두 이유 없다.

○ 서울중앙지방검찰청 검사는 2018. 1. 5. 'G의 대표자인 사내이사 H, 부장 I, 과장 J이 공모하여 훈련생들에게 훈련교재를 지급하지 않은 채 G 소속 근로자들로 하여금 운수업체 사업장에 방문하여 훈련생들의 인적사항으로 아이디를 만들어 대리수강과 대리시험을 수행하도록 한 후, 대리첨삭을 진행하는 방법으로 훈련생들이 마치 우편원격 훈련과정 수료기준을 충족한 것과 같은 외관을 만들어 내어 대한민국으로부터 합계 1,788,460,905원 등을 편취하였다'는 등의 공소사실로 서울중앙지방법원에 H, I, J을 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기)죄로 기소하였다(2018고합 30호), 위 공소사실의 편취 내용에는 원고들에게 지급된 지원금도 포함되어 있다.3)

○ 위 사건에서 피고인들은 위 공소사실을 전부 자백하였고, 위 법원은 2018. 4. 6. 위 공소사실을 유죄로 인정하여 피고인 H에게 징역 4년, 피고인 I, J에게 각 징역 1년 6월과 집행유예 3년을 선고하였다.4)

○ 제1심 판결 중 피고인 I, J 부분은 피고인들과 검사가 모두 항소하지 아니하여 그대로 확정되었고, 피고인 H 부분은 피고인이 2018. 4. 11. 서울고등법원에 항소하였 으나(2018노1112호), 항소이유로 양형부당만을 주장하였고, 2018. 9. 20. 항소기각 판결이 선고되었다.

O G 직원들은 위 공소제기 전 서울지방고용노동청 서울서부지청과 수사기관에서 'H 등의 지시로 G에 근로자 직업능력개발훈련을 위탁한 업체에 방문하여 훈련생들의 인적사항으로 아이디를 만들어 대리수강과 대리시험을 수행하였고, 대리수강과 대리시 험이라는 이미지를 벗기 위해 어쩌다가 한 번씩 훈련생들 중 일부를 불러 형식적으로 한두 개의 OX문제를 질문하는 소위 인터뷰 훈련을 시행하였다'는 취지로 진술하였고, 일부 훈련생들도 자신이 직접 훈련생학습관리시스템 로그인(이하 '로그인'이라고만 함)을 한 적이 없고, 교재를 받은 적도 없으며, 시험을 치른 적이 없다는 취지의 진술서를 작성하였다.

○ 위 J은 2015. 6. 9.경 모사답안 방지시스템 관리업체인 'K'에 훈련생들 명의로 동일한 답안지가 작성되더라도 모사답안 방지시스템에서 이를 확인해 낼 수 없도록 하기 위해 모사답안 방지시스템 제거를 부탁하였다.

O G측은 'L' 출판사에 훈련교재(교통사고예방총서, 안전운전실천학개론, 안전운전 실무총서, 교통사고예방학개론) 제작을 맡겼다고 진술하였으나, 위 출판사는 위 수사과정에서 2016. 12. 14. 2015년도와 2016년도에는 위 교재들을 제작한 적이 없다고 확인하였다.O G측은 고용노동부가 현장조사를 실시할 경우 그에 대한 대처 방법을 기재한 서류를 작성해 두었다.

○ 이 사건 훈련에 관한 LMS(Learning Management System) 분석 결과를 통하여 대리수강 및 대리시험의 전형적인 특징이라 할 수 있는 다음과 같은 사정들도 확인되었다.. 원고들에게 공통되는 부분

- 이 사건 훈련생들 명의의 훈련생학습관리시스템 로그인(이하 '로그인'이라 한다)이 특정일 · 특정시간대에 집중하여 이루어짐. • 원고 A

- 훈련생 1인당 로그인 후 진행단계 평가 소요시간이 평균 14~25초에 불과하고, 일부 진도 학습의 경우 모든 훈련생의 학습 결과가 하루 만에 제출되기도 함. • 원고 B

원고 B의 사업장에서 훈련이 실시되었는데도 비번인 근로자들 및 택시를 운행 중인 근로자들 명의로도 로그인이 이루어짐.

- 전체 로그인 횟수 중 동일한 컴퓨터 IP 주소(Internet Protocol Address)에서 일정한 훈련생 명의로 로그인이 이루어져 '진도' 학습을 마치고 로그인 상태가 종료된 후 다른 훈련생 명의로 10분 이내에 로그인이 이루어지는 비율(이하 '10분 내 로그인 비율'이라 한다)이 아래 순번 1번과 같이 높고, 일정한 훈련생 명의로 로그인이 이루어진 상태에서 '진도' 학습을 하는 데 소요된 평균 시간(이하 '진도 학습 평균 소요 시간'이라 한다)이 아래 순번 2번과 같이 짧음.

• 원고 C.

- 10분 내 로그인 비율이 아래 순번 1번과 같이 높고, 진도 학습 평균 소요 시간이 아래 순번 2번과 같이 짧음.

퇴사한 근로자들 명의로 로그인이 이루어진 사례, 훈련생들의 주관식 서술형 평가 답안지 기재 내용이 완전히 동일한 사례도 상당수 발견됨. 특히 제1훈련의 훈련생 40명이 제출한 주관식 답안지 기재 내용이 같거나 거의 유사함. 제1훈련의 총 992건 학습내역이 12개 IP 주소에서 11일 만에 제출되고, 제2훈련의 총 911건 학습내역이 20개 IP 주소에서 8일 만에 제출되고, 제3훈련의 총 992 건의 학습내역이 18개 IP 주소에서 11일 만에 제출되고, 제4훈련의 총 852건의 학습내역이 17개 IP 주소에서 15일 만에 제출됨. • 원고 D진도 학습 평균 소요 시간이 제1훈련 16.0초, 제2훈련 22.4초, 제3훈련 29.9초에 불과함.

- 동일한 컴퓨터 IP 주소에서 여러 명의 훈련생들 명의로 동시에 로그인이 이루어진 사례들이 제1 내지 4훈련 모두에서 다수 발견됨.

- 제2, 3, 4훈련에서 훈련생들의 성명 가나다 순서 또는 그 역순대로 로그인이 이루어진 적도 있음.

2) 비례의 원칙 위반 여부에 관한 판단

가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 시행규칙에서 제재적 행정처분의 기준을 정하고 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 하므로, 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 선불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 위 인정사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 각 처분으로써 달성하고자 하는 공익목적에, 비하여 그로 인하여 해당 원고들이 입게 되는 불이익이 크다고 볼 수도 없다. 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

○ 직업능력개발훈련은 근로자의 생애에 걸친 직업능력개발을 촉진 · 지원함으로써 근로자의 고용안정과 사회·경제적 지위 향상 및 기업의 생산성 향상을 도모하고 이를 통해 능력중심사회를 구현하여 사회·경제의 발전에 이바지하려는 목적으로 시행되는 제도이다. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발훈련 지원금을 지급받는 행위는 고용보험기금의 부실을 초래하고, 성실하게 고용보험료를 납부한 보험가입자들에게 손해를 입힐 수 있으므로, 이에 대하여는 엄격한 제재를 가할 필요가 있다.

○ 직업능력개발훈련 지원제도를 공정하고 투명하게 운영함으로써 근로자의 고용안정과 사회·경제적 지위 향상 및 고용보험기금의 건실화를 도모하려는 공익상의 필요가 있고, 이는 이 사건 각 처분으로 인하여 해당 원고들이 입게 되는 불이익 못지않게 중

요하다고 보인다.

○ 직업능력개발법은 사업주는 근로자를 대상으로 직업능력개발훈련을 실시하고, 직업능력개발훈련에 많은 근로자가 참여하도록 하며, 근로자에게 직업능력개발을 위한 휴가를 주거나 인력개발담당자를 선임하는 등 직업능력개발훈련 여건을 조성하기 위한 노력을 하여야 한다고 규정하고(제4조 제2항), 고용노동부장관은 근로자 직업능력개발 훈련(위탁하여 실시하는 경우를 포함한다)을 하는 사업주에게 그 사업에 필요한 비용을 지원하거나 융자할 수 있다고 규정하는바(제20조 제1항 제1호), 근로자에 대한 직업능력개발훈련의 실시 주체는 어디까지나 사업주이고, 이는 직업능력개발훈련이 '위탁훈 련' 방식으로 진행되는 경우에도 마찬가지라고 할 것이다. 따라서 원고들은 이 사건 훈련을 실시하고, 지원금을 지급받는 주체로서 한국산업인력공단에 지원금 지급을 신청하기에 앞서 훈련생들이 수료기준을 충족하였는지 여부를 스스로 확인할 책임이 있었다.

○ 이 사건 훈련은 원고들의 사업장에서 원고들 소속 근로자들을 대상으로 이루어졌으므로, 원고들은 훈련 과정을 관찰하거나 근로자들에게 직접 확인함으로써 훈련 수행 과정을 쉽게 알 수 있었다. 원고들은 적어도 미필적으로나마 훈련생들이 수료기준을 충족하지 못하였다는 점을 인식하고 있었다고 보인다.

원고들이 G로부터 원고들이 G에 지급한 훈련비와 원고들이 한국산업인력공단으로부터 지급받은 지원금의 차액을 전부 돌려받지 못하였다고 하더라도, 사업주인 원고들은 근로자들을 대상으로 직업능력개발훈련을 실시할 의무가 있고(직업능력개발법 제4조 제2항), 이와 같이 실시한 직업능력개발훈련을 통하여 근로자들의 직업능력이 향상됨으로써 원고들 스스로도 그에 따른 이익을 향유하게 되는 것이며, 피고는 그에 필요한 비용을 지원할 뿐인바, 이러한 사정을 고려하면 원고들이 돌려받지 못한 훈련비와 지원금의 차액 상당의 손해를 입었다고 보아 이를 이 사건 각 처분의 재량권 일탈·남용의 근거가 되는 사정으로 평가하기 어렵다.

○ 이 사건 각 처분 중 지원 · 융자제한 부분은 직업능력개발법 시행규칙 제22조, [별표 6의2]에서 정한 처분기준에, 추가징수 부분은 같은 시행규칙 제22조의2 제1항 제2호에서 정한 처분기준에 각 부합하고, 위 각 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 원고들이 한 행위의 내용과 관계 법령의 취지 등에 비추어 현저히 부당하다고 보이지는 아니한다.

○ 직업능력개발법 시행규칙 [별표 6의2] 1.가.2) 단서는 '고의 또는 중대한 과실이 없거나 위반의 정도가 경미한 경우에는 개별기준에서 정한 기준의 2분의 1의 범위에서 지원 융자제한처분을 감경하여 조치할 수 있다'고 규정하나, 위 규정은 임의적 감경규정에 불과할 뿐만 아니라 앞서 본 것처럼 원고들에게 부정수급의 고의가 있었고 원고들의 부정수급액도 적지 아니하므로, 원고들에게 위 규정을 적용할 여지도 없다.

3. 결론

원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.