서울고등법원 2012.9.27. 선고 2012누7815 판결

② 이 사건 입찰은 입찰참가자격 사전심사를 거친 다음, '최저가 낙찰제' 방식으로 1단계 및 2단계 심사에 의하여 진행된다. 1단계 심사는 입찰자의 공종별 입찰금액을 객관적으로 심사하여 부적정공종 수가 전체 공종 수(30개)의 20%(6개) 미만인 자를 선정한다. 부적정공종은 입찰자의 공종별 입찰가격이 입찰공고 시 발표된 설계금액을 110% 초과하거나 공종별 기준금액보다 20% 이상 낮은 경우를 말하는데, 이때 입찰자의 공종별 입찰금액 중 공종별 기준금액보다 50% 이상 낮거나 높은 공종이 하나라도 있는 경우에는 전 공종을 부적정공종으로 판정한다. 2단계 심사는 1단계 심사를 통과한 최저가 입찰자를 대상으로 입찰금액 적정성 심사위원회에서 심의하여 모든 부적정 공종에 대해 80점 이상인 자를 낙찰자로 결정한다.

③ 주식회사 D(이하 회사의 명칭에서 '주식회사'의 기재는 생략한다) 대표이사 E는 수주실적 부족으로 이 사건 입찰에 단독으로 참여하지 못하게 되자, 2008. 2.경 F의 사무실에서 F 영업본부장 G 및 H 대표이사 I을 만나 이른바 들러리업체를 내세워 이 사건 2공구 입찰에서는 F이, 이 사건 3공구 입찰에서는 H이 각 낙찰받고, D은 공동수급자로 참여하기로 합의하였다.

④ 이에 E는 원고를 포함한 11개 회사(원고, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S)의 협조를, F은 4개 회사(T, U, V, W)의 협조를 각 이끌어냈다.

⑤ 그리하여 원고를 포함한 17개 회사(F, H, E가 협조를 이끌어 낸 위 11개 회사 및 F이 협조를 이끌어 낸 위 4개 회사이다. D은 입찰에 직접 참가하지는 않았다.)는 이 사건 2공구 입찰일인 2008. 4. 1. F회사 X 영업부장이 작성한 입찰내역서(F을 제외한 나머지 16개 회사가 8, 22, 25, 27, 28, 29번 등 6개 공종에서 설계금액 대비 109% 내외로 높게 투찰하는 내용으로 작성되었다)를 이용하여 투찰한 결과, F이 낙찰자로 선정되었다.

⑥ 또한, 원고를 포함한 위 17개 회사는 이 사건 3공구 입찰일인 2008. 4. 2.에도 위와 같은 방법으로 입찰내역서(H을 제외한 나머지 16개 업체가 6, 22, 26, 27, 28, 29, 30번 등 7개 공종에서 109% 내외로 높게 투찰하는 내용으로 작성되었다)를 이용하여 투찰한 결과, H이 낙찰자로 선정되었다.

⑦ 피고는 2012. 2. 9. 의결 B로, 'D, F, H이 2008. 2.경 이 사건 2공구 입찰에서는 F이, 이 사건 3공구 입찰에서는 H이 낙찰받기로 합의하였고, 원고 등 15개 회사는 2008. 3.경 D 또는 F의 부탁을 받고 위와 같이 낙찰받는 것을 도와주기로 합의한 후, 이를 실행하여'(이하 '이 사건 공동행위'라 한다) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제19조 제1항 제8호를 위반하였다는 이유로, 원고에 대하여 별지 기재와 같이 시정명령 및 과징금 납부명령을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 ~ 5, 11호증, 을 제3~10호증의 각 기재, 갑 제8, 9호증의 각 일부 기재, 증인 E의 일부 증언, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 최저가 낙찰제 방식을 잘 몰라서 D 대표이사 E로부터 도움을 받아 이 사건 입찰에 참가하였을 뿐, 들러리업체로 이용되는 것을 몰랐으므로, 이 사건 공동행위에 가담하지 않았다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

공정거래법상 부당한 공동행위는 사업자들이 공정거래법 제19조 제1항 각호에서 규정하는 행위를 할 것을 합의함으로써 성립한다. 이러한 '합의'는 반드시 명시적이어야 하는 것은 아니고 묵시적 합의에 그치는 경우도 포함한다. 또한 전체 사업자 사이에 합의과정이 없었다 하더라도 그들 사이에 순차로 의사의 결합만 있으면 전체 사업자 사이의 합의가 성립할 수 있다.

위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실관계 및 그 증거들에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 공동행위에 가담하였음을 인정할 수 있으므로, 원고의 주장은 이유 없다.

① D 대표이사 E는 2010. 1. 25. 피고의 조사 시 'D은 H을 포함하여 12개 회사, F은 5개 회사(F 포함)의 도움을 받기로 하여 이 사건 공동행위에 가담할 회사를 원고 등 17개로 확정하고, 이들의 입찰내역서를 F회사 X가 일괄 작성하여 원고 등 17개 가담 회사에 전달하기로 하였으며, 원고의 Y 대표이사에게 전화하여 도와달라고 이야기하였다'고 진술하였고, 2010. 2.경 피고에게 '전문건설업체들 사이에서는 H, F, D 정도가 이 사건 입찰에서 낙찰받아야 할 것이라는 공감대가 형성되어 있었고, E를 믿고 협조한 회사들은 돈 한 푼 안 받고 협조해 준 것인데 법적으로는 잘못되었다.'는 내용의 진술서를 제출하였고, 이 법정에서도 원고를 들러리 업체로 동원하였고 원고에게 도와달라고 부탁한 사실을 인정하였다.

② E로부터 도와달라는 부탁을 받은 J 대표이사 Z, L 대표이사 AA, R 상무이사 AB는 이 사건 입찰에 들러리를 서 준 사실을 인정하고 있고, F로부터 부탁을 받은 W 대표이사 AC도 이 사건 입찰에 들러리를 서 준 사실을 인정하고 있다. 이에 비추어 볼 때, E가 원고에게 도와달라고 한 말의 의미는 이 사건 입찰에 들러리로 참가해 달라는 것으로 보인다.

③ 원고가 주장대로 최저가 낙찰제에 의해 진행되는 입찰에 참여한 적이 없어 구체적인 입찰내역서 작성방법을 몰라 D의 도움을 받을 필요가 있었다고 하더라도, 적어도 투찰금액은 원고 스스로 또는 D과 상의하여 결정하는 것이 정상적인 업무관행이라고 할 것이고, 그와 같이 하여야만 원고로서도 최저가 낙찰제에서 낙찰받기 위한 입찰내역서 작성방법에 대하여 경험을 쌓게 된다. 그런데도 원고는 투찰금액을 스스로 결정하지 않았고, 사전에 D과 아무런 상의도 하지 않은 채 원고의 공무부장 AD로 하여금 입찰 당일에 이 사건 입찰에 참여하는 F로부터 넘겨받은 입찰내역서대로 투찰하게 하였고, 이 사건 2공구에 대한 입찰에서 낙찰 받지 못하였는데도 그 다음날 열린 이 사건 3공구에 대한 입찰에서도 위와 동일한 방법으로 투찰하였다. 이에 비추어 보면, 원고가 이 사건 입찰에서 낙찰자가 되려는 의사가 있었다고 볼 수 없다.

④ 원고가 D 이외에는 이 사건 공동행위에 가담한 다른 회사들과 직접적인 합의를 하지 않았더라도, D이나 F을 통해 이 사건 공동행위에 관하여 순차로 합의하였다고 볼 수 있으므로, 원고가 이 사건 공동행위에 가담한 회사들을 구체적으로 알지 못하였다 하더라도, 그와 같은 사정이 원고가 나머지 가담 회사들과 이 사건 공동행위를 합의하였음을 인정하는 데 방해가 되지 않는다.

⑤ 관련사건의 형사 확정판결에서 유죄로 인정된 사실은 특별한 사정이 없는 한 행정소송에서 유력한 증거자료가 되는데, 이 사건 입찰담합에 가담하였다는 이유로 서울 중앙지방법원 2010고약3565호로 원고의 전 대표이사 Y은 벌금 500만 원의, 공무부장 AD는 벌금 200만 원의 약식명령을 고지받고도 다투지 않아 위 약식명령이 그대로 확정되었다.

3. 결론

따라서 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.