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판시사항
[1] 공정거래위원회의 ‘표준약관 사용권장행위’가 행정처분인지 여부(적극)
[2] 어느 약관조항이 구 약관의 규제에 관한 법률 제19조의2 제3항 에서 규정한 불공정 약관조항에 해당하는지를 판단하는 기준
[3] 공정거래위원회가 은행대출과 관련하여 인지세와 담보권설정비용 부담주체를 은행과 고객이 합의하여 결정하도록 하였던 종전 표준약관을 각 비용마다 은행과 고객 중 부담자를 구체적으로 명시하는 것으로 개정한 다음, 은행들에 개정 표준약관의 사용을 권장한 사안에서, 개정 전 표준약관이 불공정 약관조항이므로, 사용권장처분은 적법하다고 한 사례
판결요지
[1] 구 약관의 규제에 관한 법률(2010. 3. 22. 법률 제10169호로 개정되기 전의 것) 제19조의2 제5항 , 제6항 , 제34조 제2항 에 의하면, 공정거래위원회의 ‘표준약관 사용권장행위’는 통지를 받은 해당 사업자 등에게 표준약관과 다른 약관을 사용할 경우 표준약관과 다르게 정한 주요내용을 고객이 알기 쉽게 표시하여야 할 의무를 부과하고, 불이행에 대하여는 과태료에 처하도록 하고 있다. 따라서 이는 사업자 등의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행정처분으로서 항고소송의 대상이 된다고 보아야 한다.
[2] 어느 약관조항이 구 약관의 규제에 관한 법률(2010. 3. 22. 법률 제10169호로 개정되기 전의 것) 제19조의2 제3항 에서 규정한 불공정 약관조항에 해당하는지 여부를 심사할 때에는, 문제되는 조항만을 따로 떼어서 볼 것이 아니라 전체 약관내용을 종합적으로 고찰한 후에 판단하여야 하고, 그 약관이 사용되는 거래분야의 통상적인 거래관행, 거래대상인 상품이나 용역의 특성 등을 함께 고려하여 판단하여야 한다.
[3] 공정거래위원회가 은행대출과 관련하여 인지세와 담보권설정비용의 부담주체를 은행과 고객이 합의하여 결정하도록 하였던 종전 표준약관을 각 비용마다 은행과 고객 중 부담자를 구체적으로 명시하는 것으로 개정한 다음, 은행들에 개정 표준약관의 사용을 권장한 사안에서, 은행대출거래 분야에서의 거래사정이나 대출상품의 특성 및 그로 인한 악용의 가능성 등과 함께 개정 전 표준약관의 내용과 그 적용 실태, 약관 개정 경위 등을 아울러 고려해 볼 때, 개정 전 표준약관은 대출거래에서 우월한 지위에 있는 은행이 그 지위를 이용하여 대출 관련 부대비용 중 은행이 부담하여야 할 비용까지 고객으로 하여금 부담하게 하거나 가산금리를 적용하는 방법 등으로 사실상 이를 고객에게 전가시킬 수 있도록 한 것이어서 고객에게 부당하게 불리한 불공정 약관조항이라고 보는 것이 타당하므로, 개정 전 표준약관이 불공정 약관조항임을 이유로 한 사용권장처분은 적법하다고 한 사례.
원고
사단법인 전국은행연합회 외 16인 (소송대리인 변호사 김수형 외 1인)
피고
공정거래위원회 (소송대리인 변호사 최재원)
변론종결
2011. 3. 16.
주문
1. 피고가 2008. 2. 11. 원고들에 대하여 한 대출거래약정서Ⅰ(가계용), 대출거래약정서Ⅱ(종합통장자동대출 및 가계당좌대출용), 여신거래약정서Ⅰ(기업용), 여신거래약정서Ⅱ(종합통장자동대출 및 당좌대출용), 근저당권설정계약서, 저당권설정계약서 등 6종의 2008. 1. 30.자 개정 표준약관의 사용권장처분에 대한 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 제1항의 각 개정 표준약관에 관한 피고의 2008. 1. 30.자 개정의결 부분에 대한 소를 모두 각하한다.
3. 소송총비용은 원고들이 부담한다.
청구취지
선택적으로, ① 피고가 2008. 2. 11. 원고들에 대하여 한 은행여신거래기본약관(가계용), 은행여신거래기본약관(기업용), 대출거래약정서Ⅰ(가계용), 대출거래약정서Ⅱ(종합통장자동대출 및 가계당좌대출용), 여신거래약정서Ⅰ(기업용), 여신거래약정서Ⅱ(종합통장자동대출 및 당좌대출용), 근저당권설정계약서, 저당권설정계약서 등 8종의 2008. 1. 30.자 개정 표준약관 사용권장처분을 취소한다는 판결 또는 ② 피고의 2008. 1. 30.자 위 표준약관 개정의결을 취소한다는 판결
이유
1. 이 법원의 심판 범위
원고들의 환송 전 이 법원에서의 청구 중 은행여신거래기본약관(가계용)과 은행여신거래기본약관(기업용)에 관한 부분은 환송판결로 확정되어 이 법원의 심판범위에서 제외되었다.
2. 처분의 경위
피고는 2008. 1. 30. 구 약관의 규제에 관한 법률(2010. 3. 22. 법률 제10169호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 약관규제법’이라고 한다) 제19조의2 제4항 에 근거하여 종전 표준약관을 개정한 다음, 같은 조 제5항 에 따라 2008. 2. 11. 원고들에게 그 개정 표준약관의 사용을 권장하였다.
개정된 표준약관의 내용 중 이 사건에서 문제된 부분(이하 이를 ‘개정 표준약관’이라 하고, 그에 해당하는 개정 전 표준약관을 ‘개정 전 표준약관’이라 한다)은 다음에서 보는 바와 같이 종래 은행대출과 관련하여 인지세와 담보권설정비용의 부담주체를 은행과 고객이 합의하여 결정하도록 하였던 것을 각 비용마다 은행과 고객 중 그 부담자를 구체적으로 명시하는 것으로 변경하는 내용이었다.
[인정 근거] 갑 제6호증, 변론 전체의 취지
3. 사용권장처분 취소청구에 관한 판단
가. 본안전항변에 관한 판단
피고는, 개정 표준약관의 사용권장행위는 원고들의 권리·의무에 직접 변동을 초래하지 않으므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 주장한다.
그러나 구 약관규제법 제19조의2 제5항 , 제6항 , 제34조 제2항 에 의하면, 공정거래위원회의 ‘표준약관 사용권장행위’는 그 통지를 받은 해당 사업자 등에게 표준약관과 다른 약관을 사용할 경우 표준약관과 다르게 정한 주요내용을 고객이 알기 쉽게 표시하여야 할 의무를 부과하고, 그 불이행에 대하여는 과태료에 처하도록 하고 있다.
따라서 이는 사업자 등의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행정처분으로서 항고소송의 대상이 된다고 보아야 한다. 피고의 본안전항변은 이유 없다.
나. 사용권장처분의 적법 여부에 관한 판단
1) 처분 당시 개정 전 표준약관의 불공정성을 심리·판단하였는지 여부
원고들은, 피고가 개정 전 표준약관의 불공정성에 관하여는 아무런 심리나 판단도 하지 않은 채 이를 개정하여 그 사용을 권장하였던 것이므로 이 사건 사용권장처분은 위법하다고 주장한다.
그러나 을 제6호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 개정 전 표준약관의 불공정성을 심사한 후 그것이 불공정하다고 판단됨에 따라 앞서와 같이 이를 개정하여 사용권장처분을 하였던 사실을 인정할 수 있다. 이 부분 원고들 주장은 받아들일 수 없다.
2) 개정 전 표준약관의 내용이 불공정한지 여부
가) 원고들의 주장
원고들은, 구 약관규제법에 따른 표준약관의 개정 및 사용권장은 해당 시장에 약관이 없거나 불공정한 약관이 있을 경우에만 할 수 있는데, 개정 전 표준약관의 내용은 고객에게 선택권을 부여함으로써 고객과 은행 간의 개별적인 합의에 따라 계약을 완성하도록 한 것이어서 불공정하다고 할 수 없으므로 이 사건 사용권장처분은 위법하다고 주장한다.
나) 이 법원이 인정하는 사실
(1) 개정 전 표준약관
개정 전 표준약관은 2002. 12. 원고 사단법인 전국은행연합회가 피고에게 심사청구하여 피고가 이를 승인함으로써 2003. 3. 1.부터 시행된 약관이다. 당시 기존 표준약관에서는 대출거래와 관련하여 약정서 작성에 따른 인지세와 부동산 담보설정에 소요되는 비용을 고객이 전액 부담하도록 규정하고 있었다. 개정 전 표준약관은 이러한 비용부담에 관한 사항을 앞서와 같이 은행과 고객의 합의에 따라 결정할 수 있도록 변경한 것이었다.
(2) 개정 표준약관으로의 개정 경위
(가) 한국소비자원의 표준약관 개정 요청
한국소비자원은 2005. 1. 4. 피고에게, 부동산담보대출 관련 소비자 민원이 매년 10% 내외로 꾸준히 증가하고 있다면서, 개정 전 표준약관은 소비자에게 불리한 조항이므로 개정해 달라고 요청하였다. 한국소비자원의 주장은 근저당권 설정비용 등 부대비용을 은행이 모두 부담하는 대신 이를 금리에 반영하는 내용으로 개정하자는 것이었다. 개정 전 표준약관을 따를 경우 대출약정 이전에는 부대비용의 내용이나 금액에 관한 정보가 소비자에게 제대로 제공되지 않기 때문에 소비자의 상품선택의 최적화를 저해하고, 사실상 소비자가 그 비용을 부담하게 됨에 따라 은행으로서도 부대비용 최소화에 대한 유인이 없어 대출거래비용이 증가하고 사회적 비효율이 발생하는 문제가 있다. 그런데 그 비용을 은행이 모두 부담하고 금리에 반영한다면 소비자로서는 약정금리의 비교만으로 가장 유리한 금융상품을 용이하게 선택할 수 있어 소비자의 상품선택권이 보장된다. 그리고 은행으로서도 대출상품의 경쟁력을 확보하기 위해 약정금리의 한 요소인 부대비용의 크기를 최소화하려는 유인이 존재하기 때문에 거래비용이 감소하고 대출시장의 효율성이 증대된다는 것이다.
(나) 감사원의 처분요구
감사원은 2006. 3. 피고에 대한 감사를 실시하여, 개정 전 표준약관은 인지세나 부동산 담보설정비용 등에 관하여 은행과 고객이 합의하여 그 부담자를 정할 수 있도록 함으로써 원칙적으로 은행이 부담하여야 할 부분까지도 사실상 고객에게 전가시킬 수 있게 하는 불공정한 약관이라고 하면서 피고에게 이를 수정하는 등의 조치를 강구하라는 처분요구를 하였다.
(다) 국민고충처리위원회의 제도개선 권고
국민고충처리위원회도 2006. 9. 20. 은행대출 시 인지세와 부동산 담보설정비용 등이 사실상 고객에게 전가되고 있다는 민원이 제기됨에 따라 심사한 결과, 대부분의 대출거래 약정 시 고객이 인지세를 부담하도록 운용하고 있고, 부동산담보비용도 고객이 부담하거나 고객이 부담하지 않을 때에는 대출약정금리 외에 가산금리를 추가한 이자를 받고 있어 개정 전 표준약관이 불공정하다는 이유로 피고에게 제도개선을 권고하였다.
(라) 피고의 조치
피고는 감사원 등의 위와 같은 시정요구에 따라 2006. 9. 28. 원고 사단법인 전국은행연합회에 개정 전 표준약관에 대한 개정안을 마련하여 4개월 이내에 심사청구할 것을 권고하였다. 그러나 원고 사단법인 전국은행연합회는 2007. 2. 12. 피고에게 개정 전 표준약관을 그대로 유지하겠다는 의견서를 제출하였다. 이에 따라 피고는 직권으로 2008. 1. 30. 앞서 본 바와 같이 이 사건 개정 표준약관을 의결하고 원고들에게 그 사용을 권고하였다.
(3) 개정 전 표준약관의 적용실태
한국소비자원이 2004년 대출경험 있는 103명의 소비자를 대상으로 설문조사한 결과, 개정 전 표준약관이 적용되는데도 부대비용의 부담에 관하여 대출담당자와 협의가 없었다는 응답이 77.4%에 이르는 등으로 하여, 대출계약서 작성 시 세부적인 계약조건에 관하여 고객과 은행 사이에 협의가 이루어지지 않고 사실상 은행직원의 지시에 따라 대출계약서가 작성되고 있음이 시사된다고 보고되었다(2000년 가계와 기업을 대상으로 한 부동산담보대출 실태조사에서는 실질금리가 다소 오르더라도 부대비용을 금융기관이 부담하는 방안에 대하여 가계는 65.8%가, 기업은 76.2%가 찬성한 바 있다).
또한 2006. 3. 20. 감사원이 원고 주식회사 국민은행 등 13개 은행들의 근저당권 설정 부대비용 부담실태를 확인한 결과에서도, 등록세, 교육세, 국민주택채권매입, 법무사수수료, 감정평가수수료 등 모든 항목의 비용을 고객에게 부담시키고 있으며, 일부 은행에서는 은행이 부담하는 것으로 합의하고도 이를 이자율 등에 가산함으로써 사실상 고객에게 전가하고 있는 것으로 확인되었다.
한편 최근 원고들이 자체 조사한 결과에 의하면, 2007년 이후 부동산 담보설정비용을 은행이 부담한 경우로는 많게는 약 80%에서 적게는 약 10% 정도인데, 부동산 담보설정비용을 은행이 부담할 경우에는 가산이율이 부가된다. 그리고 은행에 따라서는 그 비용을 고객이 부담할 경우 중도상환수수료율의 일부를 감면하기도 한다.
[인정 근거] 갑 제3 내지 7, 11 내지 21호증, 을 제4, 8 내지 11호증, 변론 전체의 취지
다) 판단
어느 약관조항이 구 약관규제법 제19조의2 제3항 에서 규정한 불공정 약관조항에 해당하는지 여부를 심사할 때에는 문제되는 조항만을 따로 떼어서 볼 것이 아니라 전체 약관내용을 종합적으로 고찰한 후에 판단하여야 하고, 그 약관이 사용되는 거래분야의 통상적인 거래관행, 거래대상인 상품이나 용역의 특성 등을 함께 고려하여 판단하여야 한다.
그런데 은행과 고객 사이에 이루어지는 대출거래에서는 둘 사이의 사업능력에 현저한 차이가 있고 은행이 제시하는 조건을 거부할 경우 사실상 대출이 불가능해진다는 점 등에서 대출금액, 담보제공 여부, 대출기간, 이율 등 거래조건의 중요한 부분이 대부분 은행의 주도하에 결정되는 등 은행이 고객들에 대하여 상대적으로 우월한 지위 또는 적어도 상대방의 거래활동에 상당한 영향을 미칠 수 있는 지위에 있다고 할 수 있다( 대법원 2009. 10. 29. 선고 2007두20812 판결 참조). 또한 다양한 대출상품들의 복잡한 금리구조 등으로 인하여 대출거래의 소비자들로서는 해당 금리의 적정성이나 부대비용 부담의 유·불리 등에 관하여 정확히 판단한다는 것이 사실상 매우 어렵다는 점은 충분히 예상할 수 있는 일이다. 더욱이 앞서 본 사실관계에 의하면 상당수 대출거래에서는 실제 세부적인 계약조건에 관하여 고객과 은행 사이에 충분한 협의가 이루어지지 않은 채 사실상 은행직원의 지시에 따라 대출계약서가 작성되는 것이 거래현실이라는 것이다.
따라서 비록 개정 전 표준약관이 대출 관련 부대비용의 부담에 관하여 고객으로 하여금 선택하도록 하는 형식을 취하고 있다 하더라도 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 고객에게 실질적인 선택권을 부여한 것이라고 보기 어렵다.
뿐만 아니라 외관상 그와 같이 선택권을 부여하였다는 사정만으로 불공정하지 않다고 한다면 특히 거래상 우월한 지위에 있는 사업자들은 문제 소지가 있는 약관조항들을 일의적(일의적)으로 명확히 규정하지 않고 모두 선택권을 부여하는 방식으로 규정함으로써 약관규제법에 의한 통제를 회피하는 탈법적 수단으로 악용할 우려가 있다.
이러한 은행대출거래 분야에서의 거래사정이나 대출상품의 특성 및 그로 인한 악용의 가능성 등과 함께 앞서 본 인정 사실에서 알 수 있는 바와 같은 개정 전 표준약관의 내용과 그 적용 실태, 약관 개정 경위 등을 아울러 고려하여 보면, 개정 전 표준약관은 대출거래에서 우월한 지위에 있는 은행이 그 지위를 이용하여 대출 관련 부대비용 중 은행이 부담하여야 할 비용까지 고객으로 하여금 부담하게 하거나 가산금리를 적용하는 방법 등으로 사실상 이를 고객에게 전가시킬 수 있도록 한 것이어서 고객에게 부당하게 불리한 불공정 약관조항이라고 봄이 상당하다.
이에 대하여 원고들은 개정 표준약관처럼 부대비용의 부담자를 일의적으로 규정할 경우, 부대비용을 부담하는 대신 낮은 이자율을 적용받거나 혹은 높은 이자율을 감수하고서라도 부대비용을 부담하지 않겠다는 소비자의 선택권을 박탈하는 것일 뿐 아니라, 그 비용은 모두 이자율에 반영되어 결국 소비자가 이를 부담하게 되고 나아가 부대비용이 들지 않는 소비자(예 : 신용대출)에게까지 그 비용이 전가되는 불합리한 결과가 초래된다고 주장한다.
그러나 개정 전 표준약관에 의하더라도 고객에게 실질적인 선택권이 부여된 것으로 볼 수 없다는 점은 위에서 본 바와 같다. 그리고 부대비용의 부담자를 은행으로 명확히 규정하더라도 은행 간의 경쟁이나 해당 은행의 경영합리화 등으로 반드시 그 비용 모두가 소비자에게 전가된다고 볼 수는 없다. 또한 다른 소비자에게 비용이 전가되는 문제도 인지세가 소요되는 경우와 그렇지 않은 경우 혹은 담보대출과 신용대출 사이에 각각의 개별이율을 차별화하는 방법 등으로 얼마든지 이를 해소할 수 있을 것으로 보인다.
오히려 개정 표준약관의 시행으로 소비자들로서는 예측불가능한 부대비용을 부담하지 않게 됨에 따라 그에 관한 정보탐색비용을 절감할 수 있고, 또 은행들의 대출금리를 손쉽게 비교할 수 있어 보다 유리한 대출상품을 선택할 수 있게 된다. 그리고 은행으로서도 부대비용의 절감에 노력하여 은행의 경쟁력을 높이고 은행 간의 경쟁을 촉진하는 효과를 기대할 수 있을 것으로 생각된다.
이러한 점들을 종합적으로 고려하여 보면, 개정 전 표준약관이 불공정 약관조항임을 이유로 한 이 사건 사용권장처분은 적법하다. 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.
4. 표준약관 개정의결 취소청구의 소에 관한 판단
피고가 2008. 1. 30. 한 개정 표준약관의 개정의결은 피고 내부의 의사결정에 불과할 뿐이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다( 대법원 1995. 5. 12. 선고 94누13794 판결 참조). 따라서 그의 취소를 구하는 이 부분 소는 부적법하다.
5. 결론
이 사건 사용권장처분의 취소를 구하는 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하고, 개정의결의 취소를 구하는 부분의 소는 부적법하여 이를 모두 각하한다.
[[별 지] 관계 법령 : 생략]