서울행정법원 2017.9.28.선고 2016구합71423 판결

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서울행정법원 2017.9.28.선고 2016구합71423 판결

업무정지처분취소

사건

2016구합71423 업무정지처분 취소

원고

주식회사 A

대표이사 B

소송대리인 변호사 윤인성, 한애라

피고

과학기술정보통신부장관

소송대리인 법무법인(유한) 바른

담당변호사 김진형, 이경진

변론종결

2017. 8. 24.

판결선고

2017. 9. 28.

주문

1. 피고가 2016. 5. 27. 원고에 대하여 한 업무정지처분(6개월간 매일 08:00부터 11:00까지 및 20:00부터 23:00까지 6시간 방송송출 금지)을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

3. 제1항 기재 처분의 효력을 이 사건 항소심 판결 선고시까지 정지한다.

청구취지

주문 제1, 2항 기재와 같다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 '롯데홈쇼핑' TV 채널을 통해 상품소개와 판매에 관한 전문편성사업을 영위하고 있는 방송채널사용사업자로, 2010. 5. 7. 구 방송법(2010. 3. 22. 법률 제10166호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항에 따라 방송통신위원회로부터 승인유효기간을 2010. 5. 28.부터 2015. 5. 27.까지 5년으로 하는 방송채널사용사업 승인을 받았다. 나. 원고는 위 승인유효기간 만료 6개월 전인 2014. 11. 27. 피고(과학기술정보통신부는 2017. 7. 26. 이전에는 그 명칭이 미래창조과학부였는바, 이하 처분 당시까지의 명칭인 미래창조과학부를 그대로 사용하되, '미래부'라고만 한다)에게 방송채널사용사업 재승인 신청을 하였고, 미래부장관은 2015. 5. 26. 원고에 대하여 승인유효기간을 2015. 5. 28.부터 2018. 5. 27.까지 3년으로 하고, '연간 전체 방송시간 중 65% 이상, 연간 전체 프라임 시간대1) 방송시간 중 55% 이상을 중소기업 상품으로 편성할 것' 등을 조건으로 방송채널사용사업 재승인(이하 '이 사건 재승인'이라 한다)을 하였다.다. 감사원은 2015. 5. 말부터 2015. 7.경까지 이 사건 재승인 과정 전반에 관한 감사를 실시한 후 2016. 2. 26. 미래부장관에게, ① 이 사건 재승인 심사업무를 담당한 미래부 공무원 3명(C, D, E)이 위 업무를 부당하게 처리하여 국가공무원법 제56조의 성실의무를 위반하였고, 이는 같은 법 제78조의 징계사유에 해당함을 이유로 위 공무원들에 대해 같은 법 제82조에 따라 징계할 것을 요구하였으며, (2) 원고가 이 사건 재승인 과정에서 사업계획서를 사실과 다르게 작성·제출하여 재승인을 받았음을 이유로 원고에 대하여 방송법 제18조 등의 규정에 따라 조치하는 방안을 강구하라는 통보를 하였다.

라. 이후 피고는 방송법 제18조 제1항 제1호, 방송법 시행령(2016. 6. 21. 대통령령 제27246호로 개정되기 전의 것, 이하 '방송법 시행령'이라 한다) 제17조 제1항 및 그 별표 1의2에 근거하여, 2016. 5. 27. 원고에게 6개월간 매일 프라임 시간대 6시간 방송송출 금지를 명하는 업무정지처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하고, 관련 권고사항을 통지하였는데, 이 사건 처분사유와 구체적인 처분의 내용 및 관련 권고사항은 아래와 같다.

이 사건 처분사유 재승인 신청 사업자는 사업계획서 작성을 함에 있어 재승인 심사 계량평가 항목인 ‘사업운 영과관련한비리등임직원범죄행위’항목(심사단위)에대해「재승인신청안내문(2014. 11. 24. 공고」, 「홈쇼핑 방송채널사용사업 재승인 사업계획서 보정 요청(방송산업정책과 -247)」, 기타 관련 서류 및 전자메일 등의 내용에 따라 전·현직 임원이 일정 기간(2010. 5.28.2014.10.31.)의범죄행위로형사처벌(소송이진행중인경우포함)을받은경우 이를 포함하여 작성해야 하나, 원고는 전 대표이사(F) 및 전 생활부문장(G)의 배임수재 행위가 이에 해당하여 사업계획서에 포함하여야 한다는 사실을 알고 있었음에도, 이를 반영하지 않고 사실과 다르게 작성·제출함으로써 허위 기타 부정한 방법으로 재승인을 받음처분의 내용일6시간(오전8시-11시,오후8시~11시)6개월업무정지(상품소개와판매에관한방송 송출 금지) - 처분을 통지 받는 날로부터 처분 유예기간을 4개월 부여권고사항

방송산업정책과-762(2015. 6. 28. 「홈쇼핑 사업자의 중소기업 제품 기준」 개정 통보)에 따른 중소기업 제품을 업무정지 이외의 시간대와 데이터 홈쇼핑(롯데원티브이) 채널에 우선적으로 편성하여 중소기업 납품업체의 피해를 최소화 할 것· 업무정지로 인한 비정규직 해고·용역계약 해지를 금지하며, 고용안정 방안을 마련하여 3개월 이내에 미래창조과학부에 제출하고 이를 시행할 것업무정지 시간대에 방송중단 상황을 고지하는 정지영상을 송출할 것

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 재승인 심사업무를 담당한 미래부 공무원들은 원고 측이 여러 차례에 걸쳐 제출한 각종 자료를 통해 심사 당시 원고 전·현직 임직원의 범죄행위를 모두 파악하고 있었으므로, 원고가 이 사건 재승인을 얻기 위하여 미래부에 제출한 사업계획서에 일부 임원의 배임수재에 관한 사항을 기재하지 않았다는 것만으로 허위 기타 부정한 방법으로 이 사건 재승인을 받았다고 할 수 없고, 무죄추정의 원칙상 유죄 판결 이 확정되지 않은 일부 임원의 범죄행위는 누락이나 은폐의 대상에 해당하지도 않으며, 원고가 미래부에 제출한 사업계획서에 기재하지 않은 일부 임원의 배임수재에 관한 사항이 이 사건 재승인에 어떠한 영향을 미쳤다고 할 수도 없으므로, 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않아 위법하다.

2) 설령 이 사건 처분사유가 존재한다고 가정하더라도, 피고의 이 사건 재승인 경위와 이 사건 처분 경위, 이 사건 처분의 내용, 이 사건 처분으로 인하여 원고와 중소협력업체 등이 입게 될 피해의 정도 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 이를 통해 달성하려는 공익보다 그로 인하여 침해되는 원고 등의 이익이 훨씬 크므로, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 미래부 소속 행정사무관 C은 2013. 9. 12.경부터 실무담당자로서, 서기관 D은 2015. 3. 27.경부터 전임자 H의 뒤를 이어 정책팀장으로서, 미래부 방송진흥정책국 내부에 구성된 방송채널사업정책팀에서 방송채널사용사업자에 대한 승인 및 재승인 심사업무를 담당하였고, 방송진흥정책국 국장인 E는 2014. 8. 27.경부터 위 업무를 총괄하였다.

2) 서울중앙지방검찰청은 2014. 6. 23.경 언론을 통해 '원고의 전직 대표이사 F, 전직 상품부문장 G을 비롯한 임직원 10명이 원고의 재물을 횡령하거나 거래업체로부터 부정한 청탁을 받고 금품을 수수하였다'는 취지의 납품·횡령 비리사건 수사결과를 발표하고, F과 G 등을 기소하였으며, 그에 따른 F과 G에 대한 판결 선고 결과 등은 아래와 같다.

가) F은 '원고의 용역 인건비 및 공사대금을 가공으로 계상하는 등의 방법으로 원고의 자금 302,725,000원을 횡령하고, 2008. 12.부터 2011. 1.까지 홈쇼핑 유관 업자로부터 방송시간대나 방송 횟수 등과 관련하여 각종 편의를 제공받을 수 있도록 힘써 달라는 부탁과 함께 총 14회에 걸쳐 합계 7,000만 원을 수수하였다'는 등의 범죄사실과 관련하여 2014. 11. 21. 업무상 횡령과 배임수재로 징역 2년을 선고받았고(서울중앙지방법원 2014고합733호), 위 판결에 불복하여 항소하였다.2)

나) G은 '2008. 12. 5.부터 2012. 10. 2.까지 홈쇼핑 벤더업체 운영자 6명으로부터 총 127회에 걸쳐 합계 908,087,700원 상당의 금품을 수수하였다'는 범죄사실과 관련하여 2014. 7. 11. 배임수재로 징역 3년을 선고받았고(서울중앙지방법원 2014고합426호), 위 판결에 불복하여 항소하였다.3)

3) 원고는 2014. 10. 7. C의 요청에 따라 '롯데홈쇼핑 납품 비리 요지 및 처리결과'라는 제목의 문서(이하 '이 사건 제1문건'이라 한다)를 작성하여 이메일로 보내 주었는데, 위 문건의 내용은 아래와 같다.

4) 미래부는 2014. 11. 24.경 방송채널사용사업자에 대한 방송 재승인 평가요건을 강화하는 내용의 '방송채널사용사업자 재승인 심사 기본계획'(이하 '이 사건 재승인 기본계획'이라 한다)을 수립·공고하고, 위 기본계획 및 '홈쇼핑 방송채널사용사업 재승인 신청 안내'라는 제목의 재승인 신청 안내문(이하 '이 사건 재승인 안내문'이라 한다)을 원고를 비롯하여 2015년에 승인유효기간이 만료되는 방송채널사용사업자들(주식회사 현대홈쇼핑, 주식회사 엔에스쇼핑)에게 송부하였는데, 이 사건 재승인 기본계획 및 안내문의 주된 내용은 아래와 같다.

가) 이 사건 재승인 기본계획 및 안내문에는 지난 승인 기간 동안의 방송사업 운영 실적과 차기 재승인 기간 사업계획의 적정성 · 실현가능성에 대하여 심사하되, 최근 사회적 물의를 일으킨 비위행위 등을 근절 · 예방할 수 있도록 방송의 공적 책임 이행, 불공정·불합리한 거래관행 등을 평가할 수 있는 요건을 강화한다고 되어 있다.

나) 이 사건 재승인 심사 항목은 아래 표 기재와 같이 9개의 심사항목으로 구성되는데, 이 사건 재승인 기본계획에서는 그 중 2번 항목(방송의 공적 책임·공정성· 공익성의 실현가능성)의 배점은 종전의 150점에서 200점으로 상향 조정하고, 5번 항목 (조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성)의 배점도 종전 60점에서 90점으로 상향 조정하면서 동시에 위 각 항목에 대해 과락제를 도입하여 배정된 점수의 50% 미만을 획득하게 되면 심사위원회의 평가를 거쳐 재승인을 거부하거나 조건부 재승인을 하도록 하였다(한편, 이 사건 재승인 기본계획에는 방송채널사용사업자 임직원의 비리행위를 5번 항목에서 평가하도록 되어 있으나, 이후 세부계획을 작성하면서 이를 2번 항목에서 평가하도록 변경하였다).

다) 이 사건 재승인 기본계획 및 안내문에서는 재승인 신청시 '방송채널사용사업 운영실적 및 계획서'를 첨부한 재승인신청서를 제출하여야 하고, 심사항목 중 5번 항목 (조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성)에 포함된 (3) 경영 투명성 확보 실적 및 경영 계획 - 5 법령 위반 사항'과 관련한 내용을 작성함에 있어 아래와 같은 형태로 '공정거래법 등 관련 법령 위반 사례'란에 '소속 임직원이 비위로 형사처벌을 받은 경우 등'을 기재하도록 하고 있다.

5. 조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성 (3) 경영 투명성 확보 실적 및 경영 계획⑤ 법령 위반 사항신청법인의공정거래법등관련법령위반사례(재승인일2014.10.31.)

※ 신청법인 및 소속 임직원의 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법), 대규모 유통업에서의 거래공정화에 관한 법률(유통업법) 등 법령 위반사례※ 소속 임직원이 비위로 형사처벌을 받은 경우 등

5) 원고는 2014. 11. 27. '방송채널사용사업 운영실적 및 계획서'(이하 '1차 사업계획서'라 한다) 등 재승인 관련 서류를 작성하여 미래부에 제출하였는데, 1차 사업계획서에 심사항목 중 5번 항목(조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성)에 포함된 '(3) 경영 투명성 확보 실적 및 경영 계획 - 5 법령 위반 사항'과 관련한 내용을 작성함에 있어 아래 표 기재와 같이 '신청법인의 공정거래법 등 관련 법령 위반 사례'와 '소속 임직원의 비위로 인한 형사처벌 내역'을 나누어 기재하되, '소속 임직원의 비위로 인한 형사처벌 내역' 부분을 기재함에 있어 F을 업무상 횡령 부분의 인원수(3명)에 포함시켜 기재하였다.

법령 위반 사항 신청법인의 공정거래법 등 관련 법령 위반 사례

소속 임직원의 비위로 인한 형사처벌 내역

6) 이후 C이 원고에게 관련 임직원들의 재판진행 사항을 업데이트하여 다시 알려줄 것을 요청하였고, 이에 원고는 2015. 2. 2. 이 사건 제1문건의 내용을 다시 작성하여 이메일로 보내주었는데(위와 같이 다시 작성하여 송부한 문건을 '이 사건 제2문 건'이라 한다), 위 문건의 내용은 아래와 같다.

7) 한편, 미래부는 2015. 1. 23. 원고에게 '홈쇼핑 방송채널사용사업 재승인 신청안내(수정본)'(이하 '이 사건 재승인 안내문 수정본'이라 한다)를 다시 보내면서 이에 따라 1차 사업계획서를 보완하여 2015. 3. 6.까지 제출할 것을 요청하였는데, 위 재승인 안내문 수정본에서는 사업계획서 내 2번 심사항목(방송의 공적 책임 · 공정성·공익성의 실현가능성)에 포함된 '(1) 방송의 공적 책임, 이행실적 및 실천계획 - ① 사업운영과 관련한 비리 등 임직원의 범죄행위' 항목에 전·현직을 불문하고 방송채널사용사업자 소속 임직원이 비위로 형사처벌을 받은 경우 등을 기재하되, 아래와 같이 소송이 진행 중인 경우 현재까지의 진행상황과 항소여부 등을 기재하는 '소송 등 진행상황'란과 범죄행위 관련자의 직책 및 관련인원을 기술하는 '관련자'란을 추가하여 재승인 심사 대상 방송채널사용사업자로 하여금 당해 회사 임직원의 사업운영과 관련된 범죄행위를 밝히도록 하고 있다.

2. 방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현 가능성 (1) 방송의 공적 책임 이행실적 및 실천계획④ 사업운영과 관련한 비리 등 임직원의 범죄행위(소속 전·현직 임직원이 비위로 형사처벌을 받은 경우 등)

* 소송이 진행 중인 경우 현재까지의 진행상황, 항소 여부 등 기술** 범죄행위 관련자의 직책, 관련인원을 기술

8) 한편 C은 같은 날 원고 등 재승인 심사 대상 방송채널사용사업자들에게 재승인 심사와 관련하여 참조하라면서 아래와 같은 내용의 '세부심사항목 및 배점(안)과 '재승인 여부 결정기준'을 이메일로 송부하였다.

세부심사항목 및 배점(안)

※음영부분:과락적용항목1,0001,000 재승인 여부 결정 기준심사위원회의 심사결과에 따라 미래부장관이 재승인 여부 및 부대 (재)승인조건을 결정

19) 원고는 미래부의 보완 요청에 따라 1차 사업계획서를 보완한 '방송채널사용사업 운영실적 및 계획서'(이하 '2차 사업계획서'라 한다)를 다시 작성하여 2015. 3. 6. 미래부에 제출하였는데, 2차 사업계획서 2번 심사항목 관련 내용에 포함된 '(1) 방송의 공적 책임, 이행실적 및 실천계획 - ④ 사업운영과 관련한 비리 등 임직원의 범죄행위' 부분에 아래 표 기재와 같이 '협력사와 갑을 관계 비위에 관한 건'과 '내부자금 횡령에 관한 건'을 나누어 기재하되, F을 '내부자금 횡령에 관한 건'에 포함시켰으며, 1차 사업계획서의 배임수재 관련 인원수(7명)에 포함시켰던 G을 '협력사와 갑을 관계비위에 관한 건'에 포함시키지 않고, '내부자금 횡령에 관한 건'에 1차 사업계획서에 포함되지 않았던 팀원 I의 2012년 업무상 횡령 범행을 추가하였다.

사업운영과 관련한 비리 등 임직원의 범죄행위 - 협력사와 갑을 관계 비위에 관한 건

내부자금 횡령에 관한 건

10) 한편 C은 2015. 2.경 'TV홈쇼핑 납품비리 관련 재판결과'라는 제목의 문서를 작성하였는데, 위 문서에는 이 사건 제2문건과 같은 내용의 원고 임직원 10명에 대한 범죄 혐의와 그 재판 결과 및 재판 진행상황 등이 기재되어 있고, 또한 위 문서에는 업무상횡령의 수와 배임수재의 수를 산정하여 자필로 '횡령 3건, 배임 8건'이라고 기재한 내역도 존재한다. 이후 C은 2015. 2. 24. 및 2015. 4. 10. '국회대비 주요 쟁점'이라는 제목의 문서를 작성하였는데 위 각 문서에도 이 사건 제2문건과 같은 내용의 원고 임직원 10명에 대한 범죄 혐의와 그 재판 결과 및 재판 진행상황 등이 기재되어 있고, 납품비리 등 형사처벌 내역 부분에 '업무상횡령 3명, 배임수재 8명'으로 기재되어 있다.

11) 그 후 미래부에서는 2015. 3. 23. 세부심사기준(안)이 포함된 방송채널사용사업자 재승인 심사 세부계획(이하 '이 사건 재승인 세부계획'이라 한다)을 수립하였고, 2015. 4. 23.에는 방송채널사용사업자 재승인 심사위원회(이하 '심사위원회'라 한다)의 운영일정과 관련된 행정사항 등이 포함된 'TV 홈쇼핑 재승인 심사위원회 운영 세부계 획'도 수립하였는데, 위 재승인 세부계획의 주된 내용은 아래와 같다.

가) 이 사건 재승인 세부계획에서는 이 사건 재승인 기본계획상 9개로 나누어져 있던 재승인 심사항목을 19개의 '중항목'으로 분류하고, 위 19개의 '중항목'을 다시 48개의 '소항목'으로 분류하였다.

나) 이 사건 재승인 세부계획에서는 재승인 심사항목 중 2번 항목(방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현 가능성) 내 중항목(2-1. 방송의 공적책임 관련 이행실적 및 실천계획)에 '사업운영과 관련한 비리 등 임직원의 범죄행위'에 관한 소항목(2-1-4., 이하 '이 사건 소항목'이라 한다)이 포함시키고 있다.

다) 이 사건 재승인 세부계획에서는 이 사건 재승인 기본계획에 따라 상향 조정된 2번 항목 전체 배점 200점 중 이 사건 소항목의 배점을 30점으로 정하고 있고, 위 소항목을 정량평가 항목으로 정하고 있으며, 위 소항목 평가시 재승인 심사 대상 방송채널사용사업자 임직원이 사업 운영과 관련하여 배임수재 등의 범죄로 벌금 이상의 형을 선고받은 경우(1심 선고 기준), 임원 이상은 4점, 직원은 2점을 각각 감점하도록 하고 있다.

12) 미래부는 2015. 4. 17. 원고에게 2차 사업계획서에 F의 배임수재 범행을 기재하지 않은 이유에 관하여 확인을 요청하였고, 이에 대하여 원고는 2015. 4. 20. 아래와 같이 회신하였다.

귀 부처에서 요청한 2차 사업계획서에 전임 대표이사 배임혐의 기재 누락 여부 확인 요청과 관련하여 당사에서는 배임과 관련된 일부 혐의는 전임 대표이사가 과거 백화점 근무시설부터 알고 지내던 협력사 대표로부터 받은 것으로 알고 있습니다. 또한 당사에서는 배임행위와 관련된 사항은 재판 중으로 사실여부를 확인할 수 없습니다.· 따라서 기제출한 2차 사업계획서에 기술된 내용 중 전임 대표이사 관련 추가 사항은 없음을 알려 드립니다.

13) 미래부는 2015. 4. 말경 재승인 심사를 위하여 외부 인사들로 이루어진 심사위원회를 구성하고, 이 사건 소항목을 비롯한 48개 소항목 중 이 사건 소항목을 비롯한 7개의 정량평가 항목의 경우 평가항목별 계산 방법에 따라 미리 점수를 산정한 정량평가 자료를 작성한 후 심사위원회에 상정하여 그에 대한 평가 점수를 확정하도록한 이 사건 재승인 세부계획에 따라 이 사건 소항목의 배점 30점 중 14점[2차 사업계획서상 임원 1명의 배임수재 관련 감점 : 4점, 직원 5명의 배임수재 관련 감점 : 10점(각 2점 × 5명)]을 감점하여 그 점수를 16점으로 산정한 정량평가 자료를 2015. 4. 28. 심사위원회에 상정하였다.

14) 이후 심사위원회는 2015. 4. 30. 세부심사기준을 결정하고, 원고를 비롯한 방송채널사용사업자들의 재승인 여부에 대해 심의한 결과, 원고가 아래 표 기재와 같이 1,000점 만점에 672.12점을 획득하였고, 과락 적용 항목인 2번 항목에서도 배점(200점)의 50%를 초과하는 102.78점을 획득하여 재승인 조건(총 1,000점 만점 중 650점 이상 획득 및 과락적용항목에 대하여 배점의 50% 이상 획득)을 충족하였으나, 임직원의 비리 및 불공정 거래 행위에 대한 공정거래위원회의 제재 등을 고려하여 재승인 기간을 5년에서 3년으로 단축하여 재승인하기로 결정하였고, 이후 원고는 2015. 5. 26. 미래부장관으로부터 유효기간 3년의 이 사건 재승인을 받게 되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 12, 20, 21, 28, 29호증, 을 제4, 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 처분사유의 존재 여부

가) 방송법 제18조 제1항 제1호, 방송법 시행령 제17조 제1항 및 그 별표 1의2에서는 방송사업자가 허위나 그 밖의 부정한 방법으로 방송법 제17조에 따라 재허가를 받거나 재승인을 얻은 경우 업무정지 6개월 또는 허가·승인 유효기간 단축 6개월의 처분을 하도록 규정하고 있는바, 여기에서 '허위 기타 부정한 방법으로 재승인을 얻은 경우'라고 함은 정상적인 절차에 의해서는 방송법 제17조에 따른 재승인을 얻을 수 없는 경우임에도 불구하고 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 사용하여 허가를 받은 경우를 의미한다고 할 것이다.

나) 살피건대, 원고의 대표이사였던 F이 '2008. 12.부터 2011. 1.까지 홈쇼핑 유관 업자로부터 방송시간대나 방송 횟수 등과 관련하여 각종 편의를 제공받을 수 있도록 힘써 달라는 부탁과 함께 총 14회에 걸쳐 합계 7,000만 원을 수수하였다'는 등의 범죄사실과 관련하여 2014. 11. 21. 업무상 횡령과 배임수재로 징역 2년을 선고받은 사실, 원고의 임원이었던 G이 '2008. 12. 5.부터 2012. 10. 2.까지 홈쇼핑 벤더업체 운영자 6명으로부터 총 127회에 걸쳐 합계 908,087,700원 상당의 금품을 수수하였다'는 범죄사실과 관련하여 2014. 7. 11. 배임수재로 징역 3년을 선고받은 사실, F와 G의 위 각 납품업체 관련 배임수재 범행 시점이 이 사건 재승인 안내문 및 그 수정본에 따른 전·현직 임직원의 범죄행위 기간(2010. 5. 28. ~ 2015. 1. 23.)에 일부 포함되는 사실은 위에서 본 바와 같다.

그러나, 갑 제3, 6 내지 11, 20, 21, 23, 24, 28 내지 34호증, 을 제4, 9, 10, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 위와 같은 사실만으로 원고가 허위 기타 부정한 방법으로 이 사건 재승인을 받았다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 피고의 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않아 위법하다.

① 원고는 미래부에 1차 사업계획서를 제출하기 전인 2014. 10. 7. 미래부 담당 공무원 C의 요청에 따라 이 사건 제1문건을 작성하여 이메일로 송부하였고, 2차 사업계획서를 제출하기 전인 2015. 2. 2.에도 C의 요청에 따라 이 사건 제1문건의 내용을 보완한 이 사건 제2문건을 작성하여 이메일로 송부하였는데, 위 각 문건에는 F과 G을 포함하여 당시까지 배임수재 및 업무상 횡령 혐의로 구속 또는 불구속 기소된 원고 전·현직 임직원 10명의 직위와 성명 (F의 경우 실명으로 되어 있고, 나머지 임직원들의 경우 성을 제외한 나머지 부분은 기재되어 있지 않다), 기소협의, 재판 진행 상황 및 결과, 퇴직일자 등이 비교적 상세히 기재되어 있다.

② 이후 C은 2015. 2.경 'TV홈쇼핑 납품비리 관련 재판결과'라는 제목의 문서를 작성하였는데, 위 문서에는 F과 G을 포함하여 이 사건 제2문건과 같은 내용의 원고 임직원 10명에 대한 범죄 혐의와 그 재판 결과 및 재판 진행상황 등이 기재되어 있고, 또한 위 문서에는 업무상횡령의 수와 배임수재의 수를 산정하여 자필로 '횡령 3건, 배임 8건'이라고 기재한 내역도 존재한다. 또한 C은 2015. 2. 24. 및 2015. 4. 10. '국회대비 주요쟁점'이라는 제목의 문서를 작성하였는데 위 각 문서에도 F과 G을 포함하여 이 사건 제2문건과 같은 내용의 원고 임직원 10명에 대한 범죄 혐의와 그 재판 결과 및 재판 진행상황 등이 기재되어 있고, 납품비리 등 형사처벌 내역 부분에 '업무상횡령 3명, 배임수재 8명'으로 기재되어 있다. 나아가 D도 그 무렵 C으로부터 위 각 문서에 관한 보고를 받아 원고의 전·현직 임직원 8명이 배임수재로 유죄판결을 받은 사실을 알고 있었던 것으로 보이고, 재승인 세부심사 기준(안)에 대하여 검토하는 과정에서 F과 G의 배임수재 범행까지 고려하여 이 사건 소항목의 정량평가 점수를 비롯한 원고의 예상 심사항목 평가 점수를 산출해 보기도 하였다.

③ 또한 서울중앙지방검찰청은 2014. 6. 23.경 언론보도를 통해 '원고의 전직 대표이사 F, 전직 임원 G을 비롯한 임직원 10명이 원고의 재물을 횡령하거나 거래업체로부터 부정한 청탁을 받고 금품을 수수하여 배임수재 및 업무상횡령 혐의로 구속 또는 불구속 기소한다'는 수사결과를 발표하였고, 이후 F은 2014. 11. 21. 배임수재 및 업무상횡령으로, G은 2014. 7. 11. 배임수재로 각각 1심에서 유죄판결이 선고되어 이와 관련한 내용이 다수 기사화되어 보도되었다.

④ 이 사건 재승인 업무를 담당한 미래부 공무원들로서는 이 사건 제1, 2문건과 1, 2차 사업계획서를 대조해 보기만 하여도 위 각 문건에는 배임수재와 관련된 인원이 8명으로 되어 있음에도, 이 사건 각 사업계획서에는 배임수재와 관련된 인원이 7명(1차 사업계획서 7기)과 6명(2차 사업계획서)으로 되어 있어 그 인원수에 차이가 존재함을 쉽게 알 수 있었고, 비록 이 사건 제1, 2문건에 F을 제외한 나머지 임직원의 경우성을 제외한 이름 부분이 기재되어 있지 않기는 하나, 이 사건 각 문건에 기재된 처벌내역, 소송 진행상황, 직위와 검찰 발표를 비롯한 각종 언론 보도 내용 등을 종합적으로 고려하면, 위 미래부 공무원들은 2차 사업계획서의 배임수재 범행과 관련한 임직원의 수와 이 사건 제1, 2문건상 배임수재 범행 관련 임직원의 수에 차이가 나는 것은 F과 G의 배임수재 범행이 2차 사업계획서에서 제외되어 있기 때문임을 충분히 파악할 수 있었을 것으로 보이며, 실제로 위에서 본 바와 같이 원고의 납품비리 등 형사처벌 내역 중 배임수재 관련 인원수를 8명으로 기재한 미래부의 내부 문서가 여러 차례에 걸쳐 작성되기도 하였다.

⑤ 방송채널사용사업자에 대한 재승인과 관련한 미래부장관의 심사는 신청서 기재사항에 흠결이 없고 정해진 서류가 구비되었는지에 관한 형식적 심사에 그치는 것이 아니라, 재승인을 신청한 사업자가 제출한 자료를 통해 관련 법령이 정한 요건을 충족하였는지 여부와 해당 사업의 내용 및 그 적합성 여부 등을 면밀히 검토하고, 피고가 정한 기준에 따라 정량적 평가와 정성적 평가를 실시하여 재승인 여부 등을 결정하는 실질적 심사로, 이를 위하여 재승인 업무를 담당하는 미래부 공무원으로서는 사업계획서를 포함하여 신청인이 제출한 모든 서류를 검토한 후, 제출받은 자료에 미비점이 있다거나 확인이 필요한 부분이 있는 경우 그 보완 내지 해명을 요구하는 등으로 적극적으로 심사를 하여야 한다. 또한 이 사건 재승인 안내문에도 미래부는 제출서류 구비 여부를 확인하여 미비서류에 대한 보완을 요청하고, 제출서류 세부 검토 후 미제출서,류 징구 및 보정 사항을 통보할 수 있으며, 미래부가 심사과정에서 제출서류 외에 보충자료 등 추가자료의 제출을 요구하는 이를 즉시 제출하도록 되어 있고, 이 사건 재승인 기본계획에도 미래부는 방송채널사용사업자가 제출한 사업계획서의 내용을 검증하기 위하여 유관기관에 의견을 조회하도록 되어 있다.

⑥ 또한, 이 사건 재승인 심사항목 중 임직원의 범죄행위에 관한 사항은 계량항 목이어서 위 항목에 대한 점수가 미래부 공무원들에 의해 미리 산정된 채로 심사위원회에 상정되었고, 심사위원회에서 무죄추정의 원칙상 유죄판결이 확정되지 않은 임직원의 범죄행위를 심사대상에 포함시킬 수 있는지 등에 관하여도 의견개진이 있었으며, F등임직원들의비리행위와관련하여하급심에서유죄판결이선고된점등을고려하여 재승인 기간을 5년에서 3년으로 단축하기로 결정되었다.

⑦ 피고는, 원고가 1, 2차 사업계획서상 배임수재 관련 임직원의 수를 이 사건 제1, 2문건의 배임수재 관련 임직원의 수보다 고의로 적게 기재하여 이 사건 소항목에 대한 정량평가에 있어 과락에 해당하는 점수를 얻지 않게 되었고, 이것이 허위 기타 부정한 방법에 해당한다는 취지로 주장한다. 그러나, ① '소속 임직원이 비위로 형사처벌을 받은 경우 등에 관한 원고의 1차 사업계획서 작성 내용 및 방식이 이 사건 재승인 기본계획 및 안내문에서 정한 기재 방법을 위반한 것이라고 보기 어렵고, 원고는 1차 사업계획서의 위 기재 부분 중 '위반내용'란을 업무상횡령과 배임수재로 나누고, '비고'란에 해당 범죄로 재판을 받는 임직원의 수를 기재하면서 횡령 부분의 임직원 수에 F을 포함시켜 기재한 점, ㉡ 원고는 1차 사업계획서에 '소속 임직원이 비위로 형사처벌을 받은 경우 등'에 관련한 부분을 작성하면서는 기간의 제한을 두지 않고 이 사건 제1, 2문건에 기재된 내용을 정리하여 기재하였으나, 2차 사업계획서에 이와 관련된 부분을 작성하면서는 2010. 5. 28. 이후의 범행으로 제한하여 기재하려 한 것으로 보이고, 당시 원고가 퇴직한 임원인 G의 배임수재 재판결과에 관한 내용을 명확히 알고 있었다거나 이를 쉽게 파악할 수 있었을 것이라고 단정하기도 어려운 점, Ⓒ 미래부는 이 사건 소항목에 대하여 정량평가를 실시하였으나, 원고를 비롯한 방송채널 사용업자들에게 배포한 심사항목 및 배점 관련 자료에는 위 소항목이 포함된 항목 전체가 정성평가(비계량평가)인 것처럼 기재되어 있어 원고가 1, 2차 사업계획서 작성 당시 위 소항목이 정량평가의 대상임을 알고 있었다고 보기도 어려운 점, ② 원고가 2차 사업계획서까지 모두 제출한 이후에야 비로소 업무상 횡령과 배임수재 중 어느 죄에 대하여 임원 및 직원으로 구별하여 몇 점을 감점하는지에 대한 기준이 정하여졌는바, 원고로서는 1, 2차 사업계획서 작성 당시 임직원들의 범죄행위 중 사업운영과 관련한 배임수재만 감점의 대상이 된다거나 임원 및 직원에 따라 감점의 범위가 다르다는 것을 알 수 없었던 점(더구나 원고가 피고에게 제출한 1, 2차 사업계획서 중 임직원의 범죄행위와 관련한 내용은 100페이지가 넘는 위 각 사업계획서 중 반 페이지 내지 1페이지를 차지하는 정도에 불과하고, 그와 관련한 배점 또한 전체 심사항목에 대한 배점 1,000점 중 30점에 불과하다) 등을 고려할 때, 원고가 1, 2차 사업계획서에서 F과 G의 배임수재 범행에 관한 내용을 기재하지 않은 것을 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위에 해당한다고 보기는 어렵다.

⑧ 또한 피고는, 이 사건 제1, 2문건은 이 사건 재승인 기본계획조차 수립되지 않는 등 재승인 심사 절차가 구체적으로 진행되지 않은 상황에서 미래부 담당 공무원

의 개인적인 요청에 따라 제출된 비공식적인 자료에 불과하다고 주장한다. 그러나, ① 방송채널사용사업자에 대한 재승인 심사는 사업계획서 뿐만 아니라 그 심사 과정에서 제출된 모든 자료에 기해 이루어지는 것인 점, ① 원고의 임직원 비리행위에 관한 검찰의 수사결과가 2014. 6.경 발표된 이후, 미래부는 홈쇼핑 업체의 재승인 기준을 강화하겠다는 입장을 적극적으로 표명하여 왔고, C은 재승인을 대비한 TF팀이 구성되기 전인 2014. 9. 중순경부터 원고 등에게 미리 재승인 준비를 시작할 것을 안내하여 온 점, Ⓒ 이 사건 제1, 2문건은 재승인 업무를 담당하는 미래부 공무원의 요청에 따라

작성되어 제출된 자료인 점, 이 사건 재승인 업무를 담당한 미래부 공무원인 C, H, D이 감사원, 수사기관 및 관련 형사재판 증인신문 과정에서 '재승인 심사를 위해 필요한 자료를 메일로 제출하는 경우도 있다', '상급자에게 재승인 심사와 관련하여 사업계획서 뿐만 아니라 범죄행위와 관련한 자료를 확보하고 있다는 내용의 보고를 한 바 있다', '계량평가 항목 중 임직원의 범죄행위는 각 홈쇼핑업체로부터 제출받아 2015. 2. 3. 작성된 재판결과 문서와 홈쇼핑 비리와 관련하여 언론 보도된 사항을 참고하여 검증하려고 하였다', '재승인 심사 준비과정에서 원고에게 자료를 요청하여 받았고, 미래부는 재승인 심사 과정에서 검증도 해야 하기 때문에 신청사업자들에게 심사에 필요한 각종 자료를 요구할 수 있다'는 진술을 한 점 등을 고려할 때, 이 사건 제1, 2문건이 재승인 심사와 관련이 없다는 피고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.

⑨ 감사원은 2016. 2. 26. 미래부장관에게, 이 사건 재승인 업무를 담당한 미래부 공무원들에 대한 징계를 요구하였는데, 위 감사원 징계요구도 '이 사건 제1, 2문건에는 전·현직 임직원 10명의 형사처벌 내역이 기재되어 있어 1, 2차 사업계획서에 기재된 내용과 차이가 있으므로, 재승인 업무를 담당한 미래부 공무원들로서는 이 사건 재승인 기본계획 등에 따라 유관기관에 의견을 조회하여 위 각 사업계획서의 내용을 검증했어야 함에도 불구하고, 별다른 조치를 취하지 아니한 채 관련 평가점수를 산정하고 이를 재승인 심사위원회에 상정하여 국가공무원법 제56조의 성실의무를 위반하였 음'을 그 이유로 하고 있다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부(가정적 판단)

가) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 처분 상대방이 입게 될 불이익을 비교 · 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 12. 선고 2001두11083 판결 등 참조).

나) 설령 원고가 피고에게 제출한 사업계획서에 F, G의 배임수재 행위를 기재하지 않은 것이 허위 기타 부정한 방법에 해당하고, 이로 인하여 원고가 이 사건 재승인을 받은 것이라고 보더라도, 위 인정사실과 갑 제13 내지 18호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 피고가 원고에게 한 이 사건 처분은 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 사익이 지나치게 커서 비례원칙에 위반되어 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다.

① 사업운영과 관련한 비리 등 임직원의 범죄행위에 관한 사항을 이 사건 재승인 심사항목에 도입하여 정량평가를 실시하고, 이를 위해 사업계획서에 임직원의 범죄행위와 관련한 사항을 기재하도록 한 것은 홈쇼핑 업체의 납품비리 및 불공정 행위에 대한 사회적 비판이 높아짐에 따라 이 사건 재승인 기본계획 및 세부계획 등을 통해 처음 도입된 것으로, 원고 등 재승인 심사 대상이 된 방송채널사용사업자들은 재승인 심사 대상에 포함되는 임직원 범죄의 종류와 범위, 그에 대한 심사방법 등이 명확히 정하여지지 않은 상태에서 피고에게 사업계획서를 제출하였다.

② 원고는 이 사건 재승인 업무를 담당한 미래부 공무원의 요청에 따라 F, G의 배임수재 범행이 기재된 이 사건 제1, 2문건을 작성하여 송부하였고, 위 각 문건을 기초로 하여 F과 G의 배임수재 범행이 포함되어 있는 원고의 임직원 비리행위 관련한 미래부의 내부문서가 여러 차례에 걸쳐 작성되기도 하였으며, F 등의 배임수재 범행은 언론에 여러 차례 보도되기까지 하였음에도, 미래부 공무원들은 원고가 제출한 2차 사업계획서에 따라 이 사건 소항목의 정량평가 점수를 산정하여 심사위원회에 상정하였고, 이후 위 평가 점수가 그대로 확정되어 원고가 이 사건 재승인을 받게 되었다.

③ 재승인을 위한 전체 심사항목의 점수 1,000점 중 F과 G의 배임수재 범행과 관련된 점수는 8점 정도에 불과하고, 원고는 위 점수를 제외하더라도 총점 650점 이상은 획득하게 된다. 또한 과락 적용 항목에 대하여 과락에 해당하는 점수를 얻는 경우에도 반드시 재승인이 거부되는 것이 아니라 조건부로 재승인을 받는 것도 가능하고, 원고는 심사위원회의 결정 과정에서 F 등 임직원들이 하급심에서 유죄판결을 받은 것이 고려되어 재승인 기간이 5년에서 3년으로 단축되었다.

④ 피고의 이 사건 처분은 시청률과 매출이 가장 높은 시간인 프라임 시간대 상품소개와 판매에 관한 방송 송출을 6개월 동안 전면적으로 금지하는 것으로, 원고는 이 사건 처분으로 인하여 수천억 원에 달하는 매출 감소는 물론 24시간 연속으로 TV 방송을 통한 상품소개 및 판매를 주된 영업 방식으로 하는 홈쇼핑 업체의 특성 등을 고려할 때 회복하기 어려운 수준의 고객 및 협력업체 이탈, 신용훼손 등의 손해를 입게 될 것으로 보인다.

⑤ 원고와 관련된 협력업체가 수백 개에 달하는데 그 중 상당수가 중소협력업체 및 단독 거래업체이고, 그 외에도 원고는 택배업체, 콜센터업체, 전산용역업체 등과도 다양한 협력관계에 있으며, 위 각 협력업체에 고용된 인원 또한 상당한바, 원고가 이 사건 처분으로 6개월 동안 프라임 시간대 영업을 하지 못하게 될 경우 위 각 협력업체들이 경제적으로 상당한 손해를 입는 것은 물론, 일부 중소협력업체 및 단독거래 업체의 경우 도산의 우려까지 있어 보이는 등 이 사건 처분으로 인한 직·간접적인 경제적 피해가 막대할 것으로 보인다. 16 방송채널사용사업자의 납품비리와 불공정행위를 방지하기 위하여 그와 관련한 사업자의 방송법 위반행위에 대하여 일정한 정도의 행정적 제재를 가하는 것은 필요하다고할것이나,위에서원고의방송법위반경위,원고회사의규모및사현황, 사업 추진내역, 이 사건 처분으로 인한 원고와 협력업체의 피해 정도 등을 고려할 때 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹한 제재인 것으로 보이고, 피고가 제출한 자료만으로는 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 공익 내지 이 사건 처분으로 인한 사회적·경제적 손해에 대한 충분한 고려가 있었다고 보기도 어렵다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하고, 이 사건 변론에 제출된 자료에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 원고에게 발생하는 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 그 효력을 정지할 긴급한 필요가 있다고 인정되며, 이 사건 처분의 효력을 정지하더라도 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 보이지 않으므로, 이 사건 처분의 효력을 이 사건의 항소심 판결 선고시까지 직권으로 정지하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.