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판시사항
[1]공공용지의취득및손실보상에관한특례법상의 환매권 행사에 대한 제척기간이 사업시행자의 통지나 공고가 없는 경우에 진행하지 않는지 여부(소극)
[2]환매할 토지가 생겼을 경우 기업자로 하여금 원소유자 등에게 지체 없이 통지하거나 공고하도록 규정한 토지수용법 제72조 제1항 의 법적 성질 및 공공용지의취득및손실보상에관한특례법상의 사업시행자가 환매할 토지가 생겼음에도 원소유자 등에게 토지나 공고를 하지 아니하여 환매권 행사기간이 도과되도록 함으로써 환매권 자체를 상실하게 하는 손해를 가한 경우, 불법행위의 성립 여부(적극)
[3]공공용지의취득및손실보상에관한특례법상 원소유자 등의 환매권 상실로 인한 손해배상액의 산정 방법
판결요지
[1]환매권은 형성권으로서 그 제척기간이 경과하면 그 권리가 당연히 소멸하는 것이고, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 규정에 의한 통지나 공고를 하여야 할 의무가 사업시행자의 법적인 의무라 할지라도, 그러한 사정만으로는 환매통지나 공고가 없는 경우에 환매권 행사에 대한 제척기간이 진행하지 않는다고 볼 수 없다.
[2] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제5항 에 의하여 준용되는 토지수용법 제72조 제1항 이 환매할 토지가 생겼을 때에는 기업자(사업시행자)가 지체없이 이를 원소유자 등에게 통지하거나 공고하도록 규정한 취지는 원래 공적인 부담의 최소한성의 요청과 비자발적으로 소유권을 상실한 원소유자를 보호할 필요성 및 공평의 원칙 등 환매권을 규정한 입법이유에 비추어 공익목적에 필요 없게 된 토지가 있을 때에는 먼저 원소유자에게 그 사실을 알려 주어 환매할 것인지 여부를 최고하도록 함으로써 법률상 당연히 인정되는 환매권 행사의 실효성을 보장하기 위한 것이라고 할 것이므로, 위 규정은 단순한 선언적인 것이 아니라 기업자(사업시행자)의 법적인 의무를 정한 것이라고 보아야 할 것인바, 위 특례법상의 사업시행자가 위 각 규정에 의한 통지나 공고를 하여야 할 의무가 있는데도 불구하고 이러한 의무에 위배한 채 원소유자 등에게 통지나 공고를 하지 아니하여, 원소유자 등으로 하여금 환매권 행사기간이 도과되도록 하여 이로 인하여 법률에 의하여 인정되는 환매권 행사가 불가능하게 되어 환매권 그 자체를 상실하게 하는 손해를 가한 때에는 원소유자 등에 대하여 불법행위를 구성한다고 할 것이다.
[3]공공용지의취득및손실보상에관한특례법상 원소유자 등의 환매권 상실로 인한 손해배상액은 환매권 상실 당시의 목적물의 시가에서 환매권자가 환매권을 행사하였을 경우 반환하여야 할 환매가격을 공제한 금원으로 정하여야 할 것인바, 위 특례법 제9조 제1항 , 제3항 , 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행령 제7조 제1항 , 제3항 의 규정을 종합하여 보면, ① 환매권 행사 당시의 환매토지 가격 즉 환매권 행사 당시를 기준으로 한 감정평가금액이 취득 당시에 비하여 크게 변하지 아니한 탓으로 위 특례법 제9조 제1항 소정의 '지급한 보상금'에 환매 당시까지의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률{(원래지가＋지가상승액)/원래지가}을 곱한 금액보다 '적거나 같을 때'에는 위 보상금의 상당금액이 그 환매가격이 되지만, ② 환매권 행사 당시의 토지감정 평가금액이 취득 당시에 비하여 현저히 변경되어 위 보상금에 환매 당시까지의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률을 곱한 금액을 '초과한 때'에는, 당사자 사이에 협의가 성립되거나 토지수용위원회의 재결로 금액이 확정되지 않는 한, 환매 당시의 감정평가금액에서 위 보상금에 인근유사토지의 지가상승률(지가상승액/원래지가)을 곱한 금액을 공제한 금액(＝환매 당시의 감정평가금액－보상금×지가상승률)이 그 환매가격이 되는 것이므로, 환매권 상실 당시의 환매목적물의 감정평가금액이 위 특례법 제9조 제1항 소정의 '지급한 보상금'에 그 때까지의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률을 곱한 금액보다 적거나 같을 때에는 위 감정평가금액에서 위 '지급한 보상금'을 공제하는 방법으로 손해배상액을 계산하면 되지만, 이를 초과할 때에는 환매권 상실 당시의 감정평가금액에서 위 ②와 같이 계산한 '환매가격'을 공제한 금액{감정평가금액－(감정평가금액－보상금×지가상승률)}, 즉 위 보상금에 당시의 인근유사토지의 지가상승률을 곱한 금액이 손해로 된다.
참조조문
원고
박영일 (소송대리인 법무법인 삼흥종합법률사무소 담당변호사 김오수 외 3인)
피고
서산시 (소송대리인 변호사 김영선 외 1인)
주문
1. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
2.피고는 원고에게 5,490,707원 및 이에 대한 1997. 11. 1.부터 2001. 8. 23.까지는 연 5%, 그 다음날부터 완제일까지는 연 25%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
3. 원고의 나머지 예비적 청구를 기각한다.
4.소송비용은 이를 10분하여 그 1은 피고의, 나머지는 원고의 각 부담으로 한다.
5. 제2항은 가집행할 수 있다.
청구취지
1. 주위적 청구취지
피고는 원고에게 서산시 석남동 산 9-2 임야 7,983㎡에 관하여 이 사건 소장 부본 송달일자 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라.
2. 예비적 청구취지
피고는 원고에게 287,388,000원 및 이에 대한 1997. 11. 1.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음날부터 완제일까지는 연 25%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.
이유
1. 기초 사실
다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증의 2, 3, 갑 제2호증의 1 내지 4, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1 내지 6, 갑 제5호증의 1 내지 5, 갑 제9호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고, 반증이 없다.
가.원고는 서산시 석남동 산 9-2 임야 7,983㎡(이하 '이 사건 토지'라 한다)를 소유하고 있었는데, 피고는 분뇨오수처리사업을 추진하면서 1986. 10. 17.경부터 이 사건 토지를 분뇨오수처리시설의 부지로 사용하기 위하여 원고와 이 사건 토지의 매매를 협의하였다.
나.그 결과, 원고와 피고는 1986. 12. 19. 원고 소유의 이 사건 토지와 피고 소유의 서산시 부석면 월계리 산 8-1 임야 53,041㎡ 및 같은 리 산 8-12 임야 17,693㎡를 교환하되 이 사건 토지의 감정가격인 15,966,000원과 위 부석면 소재 토지들의 감정가격 13,970,630원의 차액인 1,995,370원을 피고가 원고에게 현금으로 지급하기로 하는 내용의 교환계약을 체결하였다.
다.피고는 1987. 1. 7. 이 사건 토지에 관하여 교환을 등기원인으로 하여 피고 명의의 소유권이전등기를 마쳤고, 원고도 같은 날 위 부석면 소재 토지들에 관하여 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳤으며, 그 무렵 피고로부터 위 감정가격의 차액 1,995,370원을 지급받았다.
라.피고는 그 후 분뇨처리시설설치공사에 착수하였으나 사업부지 인근주민들의 집단농성, 민원 등으로 인하여 위 사업을 진척시키지 못한 끝에 1996년경 분뇨처리시설의 부지를 하수종말처리시설과 연계하여 서산시 양대동 801 일대로 변경하기로 하고 같은 해 4.경 위와 같은 내용의 분뇨처리시설의 설치에 관한 기본계획을 수립하기에 이르렀다.
마.또한, 피고가 1996. 10.경 석남지구 대지조성사업의 계획을 수립하여 이 사건 토지 일대를 위 사업부지로 편입함으로써 이 사건 토지는 위 분뇨오수처리사업에 필요 없게 되었으며, 그 후 피고는 원고에게 이 사건 토지의 분뇨오수처리시설 용도가 폐지됨으로써 환매권이 발생한 사실을 통지하거나 공고한 바 없다.
바.원고는 1999. 11. 8. 환매대금으로 이 사건 토지의 감정가격인 15,966,000원을 공탁한 다음, 같은 날 이 사건 토지에 관하여 환매권 행사에 따른 소유권이전등기절차의 이행 등을 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
2. 주위적 청구에 대한 판단
가.원고는, 이 사건 소제기 당시에는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 '특례법'이라고만 한다) 제9조 제1항에 의한 환매권 행사의 기간도 경과한 것이 사실이지만, 이 사건과 같이 사업시행자가 환매통지를 통해 환매의 기회를 부여하지도 아니한 채 환매권의 행사기간(1996. 10.부터 1년)을 도과하였지만 당해 토지를 여전히 보유하고 있는 경우에는 환매통지의무를 해태한 사업시행자로서는 신의칙상 환매권자에 대하여 환매권 행사기간의 도과로 환매권이 소멸되었다는 주장을 할 수 없고, 환매권자로서는 환매권 행사기간의 도과에 불구하고 여전히 환매권을 행사할 수 있다고 보아야 할 것이므로, 주위적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구한다고 주장한다.
이에 대하여 피고는, 원고와 피고 사이에 체결된 교환계약은 그 자체로 현금보상이 아닌 이상 특례법이 적용된다고 볼 수 없으므로 이 사건 교환계약으로 인하여 원고 주장의 환매권은 아예 발생할 수 없는 것일 뿐만 아니라, 원고가 내세우는 환매권은 제척기간의 도과로써 당연히 소멸하는 것이라고 다툰다.
나.그러므로 살피건대, 피고가 이 사건 토지를 취득한 대가로 일부 현금과 함께 다른 토지의 소유권을 이전하여 주었다고 하더라도, 이는 원고와의 합의에 따라 전액 현금보상을 하는 대신 일부 대물변제를 한 것에 불과하고, 피고는 어디까지나 공공사업을 위하여 이 사건 토지를 협의취득한 것이므로, 이 사건 토지에 관한 등기부상 취득원인이 무엇이든지 간에 그 법률관계는 특례법으로 규율되어야 할 것이다.
또한, 환매권은 형성권으로서 그 제척기간이 경과하면 그 권리가 당연히 소멸하는 것이고, 특례법 규정에 의한 통지나 공고를 하여야 할 의무가 다음에서 보는 바와 같이 사업시행자의 법적인 의무라 할지라도, 그러한 사정만으로는 환매통지나 공고가 없는 경우에 환매권 행사에 대한 제척기간이 진행하지 않는다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 만약 원고의 견해를 그대로 받아들인다면 특례법 제9조가 제5항 에서 토지수용법 제72조 를 준용하여 사업시행자가 환매통지나 공고를 한 경우에 환매권이 6개월의 단기간 내에 소멸하도록 규정함과 동시에 별도로 제1항과 제2항에서 장기간의 제척기간을 별도로 규정한 취지 자체가 몰각될 것이므로, 원고의 위 주장은 독자적인 견해에 불과하다.
다.따라서 원고가 내세우는 이 사건 토지의 환매권은 특례법 제9조 제1항 에 따라 1996. 10.에 발생하였다가 그로부터 1년이 지난 1997. 10.에 제척기간의 도과로 말미암아 소멸하였다고 할 것이므로, 그 후에 원고가 한 환매권 행사가 유효함을 전제로 하는 이 사건 주위적 청구는 받아들일 수 없다.
3. 예비적 청구에 대한 판단
가. 손해배상책임의 발생
특례법 제9조 제5항 에 의하여 준용되는 토지수용법 제72조 제1항 이 환매할 토지가 생겼을 때에는 기업자(사업시행자)가 지체없이 이를 원소유자 등에게 통지하거나 공고하도록 규정한 취지는 원래 공적인 부담의 최소한성의 요청과 비자발적으로 소유권을 상실한 원소유자를 보호할 필요성 및 공평의 원칙 등 환매권을 규정한 입법이유에 비추어 공익목적에 필요 없게 된 토지가 있을 때에는 먼저 원소유자에게 그 사실을 알려 주어 환매할 것인지 여부를 최고하도록 함으로써 법률상 당연히 인정되는 환매권 행사의 실효성을 보장하기 위한 것이라고 할 것이므로, 위 규정은 단순한 선언적인 것이 아니라 기업자(사업시행자)의 법적인 의무를 정한 것이라고 보아야 할 것인바, 특례법상의 사업시행자가 위 각 규정에 의한 통지나 공고를 하여야 할 의무가 있는데도 불구하고 이러한 의무에 위배한 채 원소유자 등에게 통지나 공고를 하지 아니하여, 원소유자 등으로 하여금 환매권 행사기간이 도과되도록 하여 이로 인하여 법률에 의하여 인정되는 환매권 행사가 불가능하게 되어 환매권 그 자체를 상실하게 하는 손해를 가한 때에는 원소유자 등에 대하여 불법행위를 구성한다고 할 것이다( 대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결 참조).
위 기초 사실에 의하면, 이 사건 토지는 1996. 10. 그 용도가 변경되어 당해 공공사업에 필요 없게 되었다 할 것이므로, 사업시행자인 피고로서는 원고에게 위 각 규정에 의한 환매통지나 공고를 하여야 할 의무가 있다 할 것임에도 불구하고, 피고가 이러한 의무에 위배한 채 원고에게 환매권이 발생하였음을 통지하거나 공고하지 아니하여 원고로 하여금 특례법 제9조 제1항 이 정한 환매기간 내에 환매권을 행사하지 못하게 하여 그 행사기간을 도과함으로써 법률에 의하여 인정되는 원고의 환매권의 행사를 불가능하도록 하여 환매권 자체를 상실하게 하는 손해를 입혔다 할 것이므로, 피고는 원고에게 이로 인한 손해를 배상할 책임이 있다.
나. 손해배상책임의 범위
(1)특례법상 원소유자 등의 환매권 상실로 인한 손해배상액은 환매권 상실 당시의 목적물의 시가에서 환매권자가 환매권을 행사하였을 경우 반환하여야 할 환매가격을 공제한 금원으로 정하여야 할 것이다.
그런데 특례법 제9조 제1항 , 제3항 , 특례법시행령 제7조 제1항 , 제3항 의 규정을 종합하여 보면, ① 환매권 행사 당시의 환매토지 가격 즉, 환매권 행사 당시를 기준으로 한 감정평가금액이 취득 당시에 비하여 크게 변하지 아니한 탓으로 특례법 제9조 제1항 소정의 '지급한 보상금'에 환매 당시까지의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률{(원래지가＋지가상승액)/원래지가}을 곱한 금액보다 '적거나 같을 때'에는 위 보상금의 상당금액이 그 환매가격이 되지만, ② 환매권 행사 당시의 토지감정 평가금액이 취득 당시에 비하여 현저히 변경되어 위 보상금에 환매 당시까지의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률을 곱한 금액을 '초과한 때'에는, 당사자 사이에 협의가 성립되거나 토지수용위원회의 재결로 금액이 확정되지 않는 한, 환매 당시의 감정평가금액에서 위 보상금에 인근유사토지의 지가상승률(지가상승액/원래지가)을 곱한 금액을 공제한 금액(＝환매 당시의 감정평가금액－보상금×지가상승율)이 그 환매가격이 되는 것이다.
따라서 환매권 상실 당시의 환매목적물의 감정평가금액이 특례법 제9조 제1항 소정의 '지급한 보상금'에 그 때까지의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률을 곱한 금액보다 적거나 같을 때에는 위 감정평가금액에서 위 '지급한 보상금'을 공제하는 방법으로 손해배상액을 계산하면 되지만, 이를 초과할 때에는 환매권 상실 당시의 감정평가금액에서 위 ②와 같이 계산한 '환매가격'을 공제한 금액{감정평가금액－(감정평가금액－보상금×지가상승률)}, 즉 위 보상금에 당시의 인근유사토지의 지가상승률을 곱한 금액이 손해로 된다고 할 것이다( 위 99다45864 판결 참조).
(2)이 사건에 돌아와 보건대, 감정인 박승안의 시가감정 결과 및 이 법원의 한국감정원 홍성지부장에 대한 사실조회 결과에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 제척기간 도과로 환매권을 상실한 1997. 10. 당시 환매목적물인 이 사건 토지의 감정평가금액은 303,354,000원(＝38,000원×7,983㎡)인 사실, 원고가 환매권을 행사할 수 있었던 1996. 10.부터 1997. 10.까지의 기간 동안 이 사건 토지의 가격변동은 거의 없었던 사실, 이 사건 토지의 협의취득일인 1987. 1. 7.부터 1997. 10. 31.까지 사이의 당해 공공사업인 분뇨오수처리사업과 관계없는 인근유사토지(서산시 석남동 산 11)의 지가변동률(상승분)은 0.3439인 사실을 인정할 수 있으며, 이 사건 토지의 보상금 상당금액이 15,966,000원인 사실은 앞서 본 바와 같다.
사정이 이러하다면, 이 사건 토지의 환매권 상실 당시의 가격은 그 취득 당시에 비하여 현저하게 변경되어 환매권을 상실할 당시 이 사건 토지의 감정평가금액이 위 보상금에 그 당시의 당해 사업과 관계없는 인근유사토지의 지가변동률을 곱한 금액을 훨씬 초과하므로, 특례법 제9조 제1항 , 제3항 , 특례법시행령 제7조 제1항 , 제3항 의 규정에 따라 위 감정평가금액에서 위와 같이 계산한 환매가격을 공제하는 방법으로 산정한 원고의 손해액은 결국 5,490,707원{＝303,354,000원－(303,354,000원－15,966,000원×0.3439)}이 된다. 다시 말하여 원고가 1996. 10.부터 1997. 10.까지 사이에 이 사건 토지를 환매하였더라도 원고가 사업시행자인 피고에게 최종적으로 지급하여야 할 환매가격은 단순한 보상금 상당금액 '15,966,000원'이 아니라 위 '303,354,000원－15,966,000원×0.3439'이 되는 것이므로, 원고의 손해는 위 감정평가금액에서 후자를 공제한 것일 뿐이다.
(3)한편 피고는, 이 사건 토지를 협의 취득할 당시 원고에게 피고 소유의 서산시 부석면 월계리 산 8-1 임야 53,041㎡ 및 같은 리 산 8-12 임야 17,693㎡를 교환하여 주고 위 교환대상 토지의 감정가격 차액을 보상하였으므로, 원고의 환매권 상실로 인한 손해액에서 원고가 여전히 소유하고 있는 위 부석면 소재 토지들의 환매권 상실 당시의 시가도 공제하여야 한다고 주장하나, 피고가 이 사건 토지와 교환하여 원고에게 소유권이전등기를 마쳐준 위 부석면 토지들은 그 감정가격 상당의 보상금의 지급에 갈음하여 대물변제된 것으로서 현금으로 지급된 차액과 합하여 이 사건 토지의 협의취득 당시 원고가 토지대금으로 수령한 보상금 자체일 뿐만 아니라, 원고가 현재 위 토지들을 그대로 소유하고 있다는 우연한 사정 때문에 그 시가를 공제당하는 불이익을 입는 것은 어느 모로 보나 부당하므로, 위 주장은 받아들일 수 없다.
(4)따라서 손해배상을 구하는 원고의 이 사건 예비적 청구는 위 인정범위 내에서만 이유 있고, 나머지 청구는 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 주위적 청구는 이유 없어 이를 기각하되, 피고는 원고에게 5,490,707원 및 이에 대하여 불법행위일 이후로서 원고가 구하는 1997. 11. 1.부터 피고가 그 이행의무의 존부 및 범위에 관하여 항쟁함이 상당하다고 인정되는 이 판결 선고일인 2001. 8. 23.까지는 민법에서 정한 연 5%, 그 다음날부터 완제일까지는 소송촉진등에관한특례법에서 정한 연 25%의 각 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 원고의 이 사건 예비적 청구는 위 인정범위 내에서만 이유 있어 이를 인용하고 나머지 예비적 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
5. 원고의 변론재개 신청에 대하여
가.원고는 이 사건 변론종결 이후 제출한 준비서면 등에서, 특례법시행령 제7조 제1항 의 인근유사토지의 지가변동률이라 함은 기준지가 및 공시지가가 고시되어 온 토지 중에서 환매대상 토지와 지리적으로 인접하고 그 공부상 지목과 토지의 이용상황 등이 유사한 토지의 지가변동률을 가리키는 것인데, 위 한국감정원 홍성지부가 지가변동률의 비교대상인 인근유사토지로 선정한 '서산시 석남동 산 11 임야 3,306㎡'는 이 사건 토지와 달리 석남지구 대지조성사업에 편입되어 있지 않은 토지로서 환매대상 토지인 이 사건 토지와 비교하여 그 이용상황 등이 유사하다고 볼 수 없어 인근유사토지의 선정이 잘못되었을 뿐만 아니라, 그 지가변동률 중 1987. 1. 7.부터 1989. 6. 30.까지의 부분은 서산군 또는 서산시 단위의 지목별 평균 지가변동률로 산출되어 인근유사토지의 지가변동률을 기준으로 하도록 한 시행령의 규정 취지에 반하는 결과 인근유사토지의 지가변동률이 더 낮게 산출되어 원고의 손해액을 산정함에 있어 고려할 정당한 인근유사토지의 지가변동률이 될 수 없다는 취지로 주장하면서, 재감정을 위하여 이 사건 변론을 재개하여 줄 것을 구하고 있다.
나.살피건대, 감정인 박승안의 시가감정 결과와 이 법원의 한국감정원 홍성지부장에 대한 사실조회 결과에 의하면, 한국감정원 홍성지부가 지가변동률의 비교대상인 인근유사토지로 선정한 '서산시 석남동 산 11 임야 3,306㎡'는 이 사건 토지의 환매권 상실 당시를 기준으로 한 토지가격 산정에 있어서 비교표준지로 삼은 토지임이 분명하므로, 한국감정원 홍성지부의 비교대상지 선정에 무슨 잘못이 있다고 할 수 없고, 기준지가가 적용되던 시기인 1987. 1. 7.부터 1989. 6. 30. 사이의 지가변동률은 지가공시제도 도입 이전이기 때문에 유사한 공시지가를 비교ㆍ분석할 수 없어 시ㆍ군ㆍ구 단위의 지목별 평균 지가변동률을 적용하게 된 것일 뿐이다.
또한, 이 사건 토지는 1996. 10.경 석남지구 대지조성사업에 편입됨으로써 당해 사업인 위 분뇨오수처리사업에 필요 없게 된 결과 원고의 환매권이 발생한 것이고, 원고가 환매권을 행사할 수 있었던 기간인 1996. 10.부터 1997. 10.까지 사이에 이 사건 토지의 가격이 거의 변동되지 아니하였음은 앞서 본 바와 같은바, 사정이 이러하다면, 이 사건 토지의 감정평가금액 자체도 원고가 내세우는 석남지구 대지조성사업과 무관하게 평가된 것임을 능히 알 수 있으므로, 인근유사토지로 선정된 '서산시 석남동 산 11 임야 3,306㎡'가 위 대지조성사업에 편입되어 있지 않다고 하더라도 이 사건 토지의 인근유사토지 지가변동률을 평가함에 있어서 무슨 잘못이 있다고 할 수도 없는 것이다. 따라서 원고의 변론재개 신청을 받아들이지 아니한다.