대법원 2018.10.4.선고 2016두33841 판결 | 리걸엔진

헌법 제34조 제1항은 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다."라고, 제5항 은 "신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다."라고 각 규정하고, 이에 따라 제정된 노인장기요양 보험법(이하 '노인보험법'이라 한다)은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공되는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하고 있다. 노인보험법 제23조 제1항 제1호는 장기요양 급여의 종류 중 하나로 '재가급여'를 규정하고, 각목에서 구체적 급여 내용으로 '방문요 양'과 '방문목욕'을 규정하고 있다. 여기서 '방문요양'은 "장기요양요원이 수급자의 가정 등을 방문하여 신체활동 및 가사활동 등을 지원하는 장기요양급여"를 의미하고(가목), 방문목욕'은 "장기요양요원이 목욕설비를 갖춘 장비를 이용하여 수급자의 가정 등을 방문하여 목욕을 제공하는 장기요양급여"를 의미한다(나목). 노인보험법 제39조에 따르면, 이러한 '재가급여비용'은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시하고(제1항), 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 하고 있다(제3항). 그 위임에 따라 노인보험법 시행규칙 제32조는 '재가 및 시설 급여비용의 산정방법 및 항목'에 관하여 규정하면서 방문요양의 경우 방문당 제공시간을 기준으로 산정하고, 방문목욕의 경우 방문횟수를 기준으로 산정하되, 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시하도록 정하고 있다. 이에 따라 구 장기요양급여비용 등에 관한 고시(2013. 10. 16. 보건복지부고시 제2013-160호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 고시'라 한다) 제1장 I.의 3.은 급여의 중복제공을 금지하고자 "타 법령에 의한 사회복지시설에 입소 중인 수급자에게 제공한 장기요양급여비용은 산정하지 아니한 다."(이하 '제1쟁점 고시 조항'이라 한다)라고 규정하였다. 또한 이 사건 고시 제2장 I.의 5.는 "방문목욕 행위에는 목욕준비, 입욕시 이동보조, 몸 씻기, 머리 감기기, 옷 갈아 입히기, 목욕 후 주변정리까지가 포함되며, 수급자의 안전을 위하여 입욕시 이동보조와 몸 씻기의 과정은 반드시 2인 이상의 요양보호사에 의해 제공되어야 한다."(위 규정 중 '몸 씻기의 과정은 반드시 2인 이상의 요양보호사에 의해 제공되어야 한다' 부분을 이하 '제2쟁점 고시 조항'이라 한다)고 규정하였다.

한편, 국민건강보험공단은 '재가급여 비용'을 받은 자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 그 재가급여비용에 상당하는 금액을 징수한다(노인보험법 제43조 제1항 제3호, 제37조 제1항 제4호, 제3항 제3호). 2. 하위법령의 해석방법 하위법령은 그 규정이 상위법령의 규정에 명백히 저촉되어 무효인 경우를 제외하고는 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴서 그 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하여야 하고(대법원 2016. 6. 10. 선고 2016두33186 판결), 이러한 해석원리는 법령보충적 행정규칙의 경우에도 그대로 적용될 수 있다.

3. 제1쟁점 고시 조항의 의미에 관하여

가. 노인보험법상 장기요양급여 수급자는 재가급여, 시설급여 및 특별현금급여를 중

복하여 받을 수 없고(같은 법 시행규칙 제17조 제1항), 장기요양급여를 받을 수 있는 자가 다른 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 장기요양급여에 상당하는 급여를 받거나 장기요양급여에 상당하는 비용을 지급받게 되는 경우에는 중복수급이 금지된다. (노인보험법 제30조, 국민건강보험법 제53조 제2항), 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 사회복지시설 보호대상자를 수용하거나 보육·상담 및 자립지원을하기 위하여 사회복지시설을 설치·운영하는 개인에게 운영비 등 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다(사회복지사업법 제42조 제1항, 사회복지사업법 시행령 제20조 제3호).

나. 관련 법령의 내용, 체계 및 취지를 바탕으로 제1쟁점 고시 조항의 의미를 살펴보면, 다음과 같은 이유로 제1쟁점 고시 조항의 '타 법령에 의한 사회복지시설'에는 수급자가 생활의 근거지로 거주하는 사회복지시설로서 국가 및 지방자치단체로부터 보조금을 지원받지 않는 시설은 포함되지 않는 것으로 해석함이 타당하다.

1) 노인보험법 제23조 제1항 제1호 가목은 방문요양급여를 제공할 수 있는 장소를 수급자의 '가정 등'으로 규정하고 있어 그 장소를 오로지 가정에만 한정하지는 않고 있다. 수급자의 '가정 등'에는 수급자의 가정뿐만 아니라 수급자가 생활하고 있는 곳으로서 실질적으로 가정으로 볼 수 있는 장소도 포함된다고 볼 수 있다.

2) 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 지원받지 않는 사회복지시설에 거주하는 수급자(이하 '시설수급자'라 한다)도 가정에서 거주하는 '재가수급자'와 마찬가지로 장기요양급여를 제공받을 필요가 있고, 노인보험법령이 시설수급자를 재가급여 대상에서 당연히 배제하는 취지라거나 그렇게 정하도록 이 사건 고시에 위임하였다고 볼 수는 없다.

3) 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 지원받지 않는 사회복지시설의 운영자는 시설수급자에 대하여 장기요양급여와 유사한 급여를 제공할 법적 의무를 부담하지 않는다. 따라서 장기요양기관이 시설수급자에게 장기요양급여를 제공하더라도 노인보험법 제30조 및 같은 법 시행규칙 제17조 제1항에서 금지하는 급여의 중복제공 문제는 생기지 아니한다. 장기요양기관이 시설수급자에게 제공한 재가급여비용을 지급받은 경우를 노인보험법 제43조 제1항 제3호의 '부정한 방법으로 재가급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우'에 해당한다고 평가하기도 어렵다.

4) 이와 달리 해석한다면, 급여의 중복제공이 문제될 소지가 없는 경우에도 사회복지시설에 거주한다는 이유만으로 시설수급자는 재가급여 대상에서 배제되어 모법의 위임범위를 벗어나거나 평등원칙에 위배될 소지가 있게 된다.다. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

1) 수급자 D(1942년생, 뇌병변 2급 장애인)은 2003년 1월경부터, 수급자 E(1935년생, 지체장애 1급 장애인)은 2009년 9월경부터 'F'에 입소하여 생활하고 있다.

2) 위 시설은 2005년 9월경 장애인복지법에 따른 장애인 공동생활가정으로 인가받은 개인 운영 신고시설로서, 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 지원받고 있지 않으며, 입소자들이 매월 생활비 명목으로 지급하는 55만 원과 기부후원금 등으로 운영되고 있다.

3) 원고는 2011년 2월부터 2013년 4월까지 원고 및 원고가 운영하는 장기요양기 관(이하 '이 사건 요양센터'라 한다) 소속 요양보호사가 위 시설에 출근하여 D과 E에게 방문요양급여를 제공한 것에 대한 장기요양급여비용을 청구하여, 피고로부터 41,490,800원을 지급받았다.

4) 피고는 2013. 10. 18. 원고에게 제1쟁점 고시 조항 위반을 이유로 수급자 D과 E에 관한 장기요양급여비용 환수 결정을 통보하였다(이하 '이 사건 제1처분'이라 한다).

라. 원심은, 제1쟁점 고시 조항이 노인보험법령의 위임범위를 벗어나 위법할 뿐만 아니라 합리적 이유 없이 시설수급자를 재가수급자와 차별 취급하여 시설수급자의 평등권을 침해하여 위헌이므로, 무효인 제1쟁점 고시 조항에 근거한 이 사건 제1처분은 위법하다고 판단하였다.

마. 원심이 제1쟁점 고시 조항의 의미를 상위법령에 합치되도록 해석하지 아니한 채 곧바로 위임범위 일탈 및 평등권 침해 여부 판단으로 나아간 점은 적절하지 아니하나, 수급자가 생활의 근거지로 거주하는 사회복지시설로서 국가 및 지방자치단체로부터 보조금을 지원받지 않는 시설의 수급자에게 제공한 장기요양급여비용을 환수한 이 사건 제1처분을 위법하다고 한 결론은 정당하고, 거기에 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 상고이유 주장은 받아들일 수 없다.

4. 제2쟁점 고시 조항의 의미에 관하여

가. 관련 법령의 내용, 체계 및 취지를 바탕으로 제2쟁점 고시 조항의 의미를 유기적·체계적으로 해석하면, 방문목욕에 있어서 수급자의 안전을 고려할 때 '몸 씻기'의 과정은 2인 이상의 요양보호사에 의하여 제공되어야 함이 원칙이나, 다만 그에 대하여 수급자로부터 합리적인 반대의사가 명시적으로 표시되고 수급자의 안전도 충분히 확보되는 특별한 사정이 인정되는 경우에는 예외적으로 요양보호사 1인에 의하여 제공될 수 있다고 새기는 것이 타당하다. 그 이유는 다음과 같다. .

1) 장기요양보험제도는 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등의 건강증진 및 생활안정을 도모하여 삶의 질을 향상하고자 함에 그 목적이 있다(노인보험법 제1 조), 따라서 장기요양급여는 노인 등의 심신상태 · 생활환경뿐 아니라 노인 등과 그 가족의 욕구 · 선택을 종합적으로 고려하여 필요한 범위 안에서 적정하게 제공되어야 한 다(노인보험법 제3조 제1항), 나아가 수급자는 각자 심신 상태나 건강 정도, 장애 여부 등에 따라 일상생활 수행능력에 차이가 있을 수 있다.

2) 통상의 경우 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 수급자의 특성상 몸 씻기 도중 발생할 수 있는 돌발상황이나 안전사고에 철저히 대비하는 것이 필요하다. 이러한 관점에서 보면, 수급자의 안전을 위하여 원칙적으로 2인 이상의 요양보호사에 의하여 몸 씻기 과정이 제공되도록 하는 데에는 충분한 합리성이 인정된다.

3) 다만, 예외적으로 수급자가 수치심 등을 이유로 하여 성별이 다른 요양보호사의 참여를 거부하거나 친척 등 친밀도가 높은 요양보호사만의 참여를 요구하는 등 합리적 이유를 들어 요양보호사 1인이 몸 씻기 과정을 진행하여 달라는 의사를 명시적으로 표시하고, 요양보호사 1인이 몸 씻기 과정을 제공하더라도 수급자의 안전에 별다른 문제가 없는 경우에까지 오로지 2인 이상의 요양보호사에 의하여만 몸 씻기가 진행되도록 강제할 합리적 근거가 인정된다고 보기는 어렵다.

4) 따라서 안전문제를 고려하여 원칙적으로 2인 이상의 요양보호사에 의하여 몸 씻기 과정이 이루어지도록 강제한 규정 취지는 충분히 합리적이라고 볼 수 있고, 다만 수급자가 수치심 등을 이유로 하여 2인 이상의 요양보호사에 의한 몸 씻기를 명시적으로 거부하는 경우에는 예외적인 상황에 해당하므로, 굳이 제2쟁점 고시 조항을 위헌 내지 위법이라고 보아 그 효력을 전면적으로 부인할 것이 아니라 헌법과 상위법령에 합치되도록 해석하여 문제를 해결하면 충분하다.

나. 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

1) 이 사건 요양센터의 요양보호사 L과 M는 수급자 J과 K에게 방문목욕 급여를 제공하였는데, 수급자 J은 요양보호사 L의 아버지이고, 수급자 K은 요양보호사 M의 남편이다.

2) L과 M는 J과 K을 목욕시킬 때 함께 목욕준비, 입욕 시 이동보조, 옷 갈아입히기, 목욕 후 주변 정리를 하였고, 몸 씻기 과정만 수급자의 의사에 따라 가족인 요양보호사 1인이 제공하였다.

3) 원고는 L과 M가 2011년 2월부터 2013년 4월까지 J과 K에게 방문목욕급여를 제공한 것에 대한 장기요양급여비용을 청구하여, 피고로부터 4,462,189원을 지급받았다.

4) 피고는 2013. 10. 18. 원고에게 제2쟁점 고시 조항 위반을 이유로 수급자 J과 K에 관한 장기요양급여비용의 환수 결정을 통보하였다(이하 '이 사건 제2처분'이라 한다).

다. 원심은, 제2쟁점 고시 조항이 노인보험법령의 위임범위를 벗어나 위법할 뿐만 아니라 수급자의 사생활의 비밀과 자유 및 일반적 인격권을 침해하여 위헌이므로, 무효인 제2쟁점 고시 조항에 근거한 이 사건 제2처분은 위법하다고 판단하였다.

라. 원심이 제2쟁점 고시 조항의 의미를 상위법령에 합치되도록 해석하지 아니한 채 곧바로 위임범위 일탈 및 사생활의 비밀과 자유 등 기본권 침해 여부 판단으로 나아간 점은 적절하지 아니하나, 방문 목욕의 전 과정을 2인의 요양보호사가 제공하되 다만 수급자의 명시적인 의사에 따라 몸 씻기 과정만 요양보호사 1인이 제공한 급여 부분에 대하여 부당이득 징수를 명한 이 사건 제2처분을 위법하다고 판단한 결론은 정당하고, 거기에 판결 결과에 영향을 미친 잘못이 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 상고이유 주장은 받아들일 수 없다.

5. 결론

그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.