(춘천)2018누550 정보부분공개결정 취소 등

A

B중학교장

춘천지방법원 2018. 5. 1. 선고 2017구합50810 판결

2019. 9. 4.

2019. 10. 30.

1. 이 사건 소 중 이 법원에서 교환적으로 변경한, 선정자 C의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 3항 청구 및 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 대한 피고의 각 부작위에 관한 위법확인청구 부분, 선정자 C의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 3항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 정보공개거부처분의 취소청구 및 무효확인청구 부분, 선정자 C의 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 대한 피고의 2017. 8. 17.자 정보공개거부처분의 취소청구 부분을 각 각하한다.

2. 제1심판결 중 원고(선정당사자)의 정보공개청구 E번(2016. 9. 12. 접수) 3항, 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 26.자 정보공개거부처분에 관한 부분, 선정자 C의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 정보공개거부처분 및 선정자 C의 정보공개청구 G번(2017. 2. 22. 접수)에 대한 피고의 2017. 3. 8.자 정보공개거부처분에 관한 부분에 대한 원고(선정당사자)의 항소를 모두 기각한다.

3. 항소제기 이후의 소송 총비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.

1. 청구취지

가. 주위적 청구취지

주위적으로, ① 원고(선정당사자, 이하 '원고'라 한다)의 정보공개청구 E번(2016. 9. 12. 접수) 3항, 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 26.자 정보공개거부처분을 취소한다. ② 선정자 C(이하 '선정자'라 한다)의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 3항 청구 및 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 대한 피고의 각 부작위가 위법함을 확인한다. ③ 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12.자 접수) 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 정보공개거부처분 및 선정자의 정보공개청구 G번(2017. 2. 22. 접수)에 대한 피고의 2017. 3. 8.자 정보공개거부처분을 각 취소한다.

나. 예비적 청구취지

1) 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 3항 청구에 관한 부작위위법확인청구에 대하여 예비적으로, 선정자의 위 정보공개청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 정보공개거부처분을 취소한다. 이와 선택적으로, 위 처분이 무효임을 확인한다.

2) 선정자의 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 관한 부작위위법확인청구에 대하여 예비적으로, 선정자의 위 정보공개청구에 대한 피고의 2017. 8. 17.자 정보공개거부처분을 취소한다.

[원고는 제1심에서 주위적으로, 위 가.항 주위적 청구취지 기재 ①, ③항 및 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 1항, 2항(위임장 양식 부분), 3항의 각 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 각 처분, 선정자의 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 대한 피고의 2017. 8. 17.자 처분의 취소를 구하고, 예비적으로 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 1항, 2항(위임장 양식 부분)의 각 청구에 대한 피고의 부작위위법확인을 구하였다.

그러나 원고는 제1심판결 선고 후인 2018. 5. 30. 제1심 법원에 청구취지 변경신청서를 제출하면서, 피고의 처분변경(2018. 5. 25. 선정자의 정보공개청구 F번 중 일부에 관하여 새로 비공개결정을 하였다)으로 인한 소 변경으로서, 이 사건 소 중 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 1항 청구에 관한 피고의 2016. 9. 29.자 처분에 대한 취소청구 부분, 선정자의 같은 정보공개청구 2항(위임장 부분) 청구에 관한 주위적 청구인 피고의 2016. 9. 29.자 처분에 대한 취소청구 부분 및 예비적 청구인 부작위위법확인청구 부분을, 선정자의 같은 정보공개청구 1항, 2항(위임장 부분) 각 청구에 대한 피고의 2018. 5. 25.자 거부처분의 취소청구로 교환적으로 변경하였다. 그리고 이 법원은 2019. 6. 10. 이를 허가하였으므로, 선정자의 같은 정보공개청구 1항, 2항(위임장 부분) 각 청구에 관한 기존의 주위적 청구 및 예비적 청구는 취하되었다. 이후 원고는 2019. 6. 11. 이 법원에 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하면서, 이 사건 소 중 선정자의 같은 정보공개청구 1항, 2항(위임장 부분) 각 청구에 대한 피고의 2018. 5. 25.자 거부처분의 취소청구 부분을 청구취지에서 제외함으로써 이 부분 소를 취하하였다.

또한 원고는 2018. 5. 30. 제1심 법원에 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하면서, 이 사건 소 중 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 3항 청구에 대한 주위적 청구인 피고의 2016. 9. 29.자 처분에 관한 취소청구를 피고의 부작위위법확인청구로, 예비적 청구인 피고의 부작위위법확인청구를 피고의 2016. 9. 29.자 처분에 관한 취소청구로 각 교환적으로 변경하였고, 이 법원은 2019. 6. 10. 이를 허가하였다. 이후 원고는 2019. 6. 11. 이 법원에 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하면서 위 예비적 청구취지에 대하여 선택적으로 피고의 2016. 9. 29.자 처분의 무효확인을 구하는 청구를 추가하였는바, 이 법원은 2019. 7. 15. 이를 허가하였다.

나아가 원고는 2018. 5. 30. 제1심 법원에 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하면서, 선정자의 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 대한 피고의 2017. 8. 17.자 처분의 취소청구를, 선정자의 위 정보공개청구에 대하여 주위적으로 피고의 부작위위법확인을 구하는 것으로, 예비적으로 피고의 2017. 8. 17.자 처분의 취소를 구하는 것으로 교환적으로 변경하였고, 이 법원은 2019. 6. 10. 이를 허가하였다].

2. 항소취지1)

제1심판결 중 원고의 정보공개청구 E번(2016. 9. 12. 접수) 3항, 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 26.자 정보공개거부처분에 관한 부분, 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12.자 접수) 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 정보공개거부처분에 관한 부분, 선정자의 정보공개청구 G번(2017. 2. 22. 접수)에 대한 피고의 2017. 3. 8.자 정보공개거부처분에 관한 부분을 각 취소한다. 피고의 위 각 처분을 취소한다.

3. 이 법원의 심판범위

제1심판결 중 피고 패소부분[선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 1항, 2항(위임장 양식 부분)의 각 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 각 처분의 취소부분]은 피고가 항소를 제기하지 아니하여 이 법원의 심판범위에서 제외되었다.

또한 제1심판결의 원고 패소부분 중 앞서 본 바와 같이 청구취지가 교환적으로 변경되거나 소가 취하된 부분 또한 이 법원의 심판범위에서 제외되었다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2012. 3. 2.부터 2014. 12. 1.까지 B중학교에서 재학하였던 학생인 D(을 제11호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 D은 이후 'I'으로 개명한 것으로 보인다. 이하에서는 'D'이라고만 한다)의 어머니이고, 선정자는 D의 아버지이다.

나. D은 여주시 지역으로 전학을 가기 위하여 피고에게 재학증명서 발급을 신청하였는데, 피고로부터 재학증명서 발급을 위한 기초자료로 주민등록등본을 제출할 것을 요구받게 되었다.

다. 원고와 선정자는 그 이후 피고를 상대로 여러 차례 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 '정보공개법'이라 한다)에 따라 정보공개청구를 하였고, 이 법원의 사건과 관련된 정보공개청구 및 피고의 처분 내역은 아래와 같다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제3호증의 1, 갑 제4호증, 갑 제18호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 각 처분의 적법 여부

가. 관련 법리

1) 정보공개법에 따른 공개대상정보의 의미

정보공개법에서 말하는 공개대상정보는 '정보 그 자체'가 아니라 '매체 등에 기록된 사항'을 의미한다(대법원 2004. 3. 12. 선고 2003두11544 판결 참조).

위와 같은 정보공개법에서 정하는 정보의 의미 및 그 공개 방법에 의하면, 정보공개법에 따른 정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 특별한 사정이 없는 한 '그 상태'대로 공개하는 것이다. 따라서 그 정보가 청구인이 구하는 대로 존재하고 있지 않아 청구인의 청구에 응하기 위해서 새로운 정보를 생산 또는 가공하여야만 하는 경우라면 공공기관이 공개청구 대상 정보를 보유·관리하고 있는 것으로 볼 수 없다(대법원 2014. 5. 29. 선고 2012두25729 판결 참조).

정보공개제도는 공공기관이 보유·관리하는 정보를 그 상태대로 공개하는 제도라는 점 등에 비추어 보면, 정보공개를 구하는 자가 공개를 구하는 정보를 행정기관이 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다는 점을 입증함으로써 족하다 할 것이지만, 공공기관이 그 정보를 보유·관리하고 있지 아니한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 정보공개거부처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2003두9459 판결, 대법원 2014. 6. 12. 선고 2013두4309 판결 등 참조).

2) 비공개대상정보의 의미 관련

정보공개법 제9조 제1항 단서 제6호는 비공개대상정보의 하나로 '당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보'를 규정하면서, 같은 호 다.목으로 '공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보'는 제외한다고 규정하고 있는데, 정보공개법의 개정 연혁, 내용 및 취지 등에 헌법상 보장되는 사생활의 비밀 및 자유의 내용을 보태어 보면, 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 '개인식별정보'뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 '개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보'도 포함된다고 새겨야 한다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결 참조).

나아가 이러한 개인적인 정보가 공개되기 위한 예외적인 요건으로서 '공개하는 것이 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보'에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 26. 선고 2002두1342 판결 등 참조).

나. 원고의 E번 정보공개청구 중 3항, 5항 각 청구에 대한 피고의 2016. 9. 26.자 처분에 관한 판단

1) 인정사실

가) 원고는 2016. 9. 12. 피고에게 접수번호 E번으로 총 5개 항목(그 중 3항, 5항의 각 내용은 별지2 제1항의 가., 나.항 각 기재와 같다)에 대하여 정보공개청구를 하였다. 피고는 2016. 9. 26. 1, 2항 청구에 대하여는 "국가기록원 홈페이지(http://www.archives.go.kr) - 기록관리자 서비스 - 기록관리표준화 현황 - 공공표준의 "학교 공통 단위과제 분류기준 및 보존기간 책정기준"을 참조하시기 바랍니다."라고 답변하고, 나머지 3, 4, 5항 청구에 대하여는 피고가 보유·관리하는 정보가 아니라는 이유로 부존재를 이유로 한 비공개결정을 하였다.

나) 원고는 2016. 12. 23. 위 3, 4, 5항 청구에 대한 피고의 비공개결정에 불복하여 강원도교육행정심판위원회에 2016-108호로 행정심판을 제기하였다. 피고는 행정심판이 진행 중이던 2017. 2. 3.에, 위 3항 청구와 관련하여 "민원인(선정자)이 2014. 12. 11. 홍천교육지원청으로 제기한 민원 L 건과 관련하여 선정자가 추가한 '통화내역서 송부 요청' 민원을 해결하려 한 것이라는 취지의 답변서를 위 행정심판위원회에 제출하였다.

다) 강원도교육행정심판위원회는, 원고의 접수번호 E번 정보공개청구 중 3항 청구는 소의 이익이 없다는 이유로 각하 결정을 하였고, 4, 5항 각 청구는 원고가 제출한 증거만으로 원고가 공개청구한 정보를 피고가 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 입증되었다고 볼 수 없다는 이유로 이 부분 정보공개청구에 대하여도 각하 결정을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 원고의 주장 요지

가) 3항 청구 부분

(1) 피고의 이 부분 처분의 사유는 '직무상 활용하기 위해 수집한 자료에 해당하지 않을 경우에는 이를 정보로 보기 어려우므로, 본교에서 보유·관리하는 정보가 아니므로 부존재'한다는 것이다. 그러나 선정자가 제기한 위 민원은 홍천교육지원청에서 피고에게 전달되었고 피고는 행정심판 과정에서 원고의 이 부분 정보공개청구와 관련하여 선정자의 민원을 해결하려 한 것이라고 답변하였으므로, 이는 피고가 직무상 활용하기 위해 수집한 자료에 해당한다. 그럼에도 제1심은 '직무상 활용하기 위해 수집한 자료에 해당하지 않는지 여부'를 판단하지 않고 '매체 등에 기록된 사항이 아니라는 이유'로 원고의 이 부분 소를 각하하였는데, 이는 허용되지 않는 처분사유의 추가·변경으로서 위법하다.

(2) 피고는 홍천교육지원청으로부터 선정자가 제기한 위 민원을 전달받았으므로, 위 민원은 피고가 관리하는 매체 등에 기록된 정보가 명백하다.

나) 5항 청구 부분

피고가 전화 서버에 접속할 때 사용하는 아이디와 비밀번호의 관리에 관한 내용은 직무상 활용하기 위해 수집한 자료에 해당하고, 실제로 피고가 이를 관리하고 있으므로 이는 피고가 공개하여야 하는 정보에 해당한다.

3) 피고의 본안 전 항변 요지

피고는 행정심판 과정에서 원고의 이 부분 정보공개청구 3항 청구에 해당하는 정보를 이미 공개하였으므로 소를 유지할 법률상 이익이 없다. 위 정보공개청구 5항 청구에 해당하는 정보는 피고가 보유·관리하는 정보가 아니므로, 이 부분 소 또한 부적법하다.

4) 이 부분 소의 적법 여부에 관한 판단

가) 3항 청구 부분에 대한 직권판단

(1) '직무상 활용하기 위해 수집한 자료에 해당하지 않는지 여부'는 피고가 어떠한 자료를 매체 등에 기록하여 보유·관리하고 있는지 여부를 판단하기 위한 하나의 근거에 불과하다(어떤 행정기관 또는 공무원이 직무상 활용하기 위해 자료를 수집하였다고 하여도 반드시 이를 매체 등에 기록하여 보유·관리하여야 한다고 볼 수 없다). 그리고 피고의 이 부분 처분은 '원고가 3항 청구의 대상으로 삼은 정보는 존재하지 않는다'라는 것으로 일관되므로, 피고가 처분사유를 변경하였다고 볼 수 없다.

(2) 원고가 신청한 행정심판 과정에서 피고가 'J이 수발신이력자료로 해결하려 한 민원은 선정자의 통화내역서 송부 요청 추가민원이다'라는 취지의 답변서를 강원도교육행정심판위원회에 제출한 사실은 앞서 본 바와 같다. 또한 갑 제24호증, 증인 J의 제1심 및 이 법원에서의 각 증언 및 변론 전체의 취지를 더하면 원고의 4가지 요구사항이 기재된 서면에 피고 소속 직원인 J이 일정한 내용을 기재한 사실은 인정된다.

그러나 한편, 갑 제19호증의 2의 기재에 의하면 선정자는 피고가 아니라 홍천교육지원청에 민원을 제기하였고 위 민원을 처리 및 관리한 기관 또한 홍천교육지원청인 사실, 피고는 홍천교육지원청이 선정자의 위 민원을 처리하는 과정에서 홍천교육지원청으로부터 각종 공문을 발송받거나 사실 확인을 위한 학교 방문을 받은 사실, 선정자에게 민원에 관한 답변을 한 사람은 홍천교육지원청 장학사인 사실이 인정된다.

또한 이에 ① 피고가 행정심판 과정에서 제출한 위 답변서의 내용은 'J이 해결하고자 하는 민원이 무엇이었는가'라는 원고의 청구에 '선정자의 민원을 처리하고자 하였다'는 것인바, 이는 피고가 홍천교육지원청으로부터 '민원 그 자체가 기록된 매체 자체'가 아니라 '선정자의 민원 제기 사실'만을 전달받았다고 하더라도 충분히 작성할 수 있는 내용인 점, ② 원고가 홍천교육지원청에 제출한 서면에 J이 일정한 내용을 작성하였다고 하더라도, 피고가 J이 작성한 내용 또는 그 기초가 된 J이 선정자의 민원에 관하여 알고 있는 내용을 자신이 관리하는 매체 등에 보유·관리하고 있다고 볼 증거가 없는 점을 더하여 보면, 앞서 본 사실관계만으로는 피고가 원고의 3항 청구의 대상이 된 정보, 즉 선정자가 홍천교육지원청에 제기한 L 민원 자체를 자신이 관리하는 매체 등에 기록하여 보유·관리하고 있다는 사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

다) 5항 청구 부분에 대한 피고의 본안 전 항변에 관한 판단

을 제12호증의 기재, 이 법원의 O에 대한 각 사실조회회신결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고 내부에 설치된 전용 학내망 컴퓨터에서 피고가 사용하는 전화 서버에 접속하는 것은 불가능하고, VOIP 전화용 인터넷에 컴퓨터를 연결한 다음 추가로 IP 설정절차를 거쳐야만 전화 서버에 접속할 수 있는 사실, 피고가 사용하는 전화 서버는 O에서 관리하고 있고 전화 서버에 접속할 수 있는 아이디와 비밀번호 또한 O에서 보유하고 있는 사실, O는 2017. 10. 18. 기준 피고에게 전화 서버에 접속할 수 있는 아이디와 비밀번호를 안내한 적이 없는 사실이 인정된다.

위 인정사실에 의하면 피고 또는 피고 소속 직원이 전화 서버에 접속할 때 사용하는 아이디와 비밀번호에 관한 정보를 보유·관리하고 있다고 보이지 않고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

라) 소결

따라서 이 사건 소 중 원고의 E번 정보공개청구 중 3항, 5항 각 청구에 대한 피고의 2016. 9. 26.자 처분에 관한 부분은 피고가 보유·관리하고 있지 않은 것을 대상으로 하는 것으로서 모두 소의 이익이 없어 부적법하다.

다. 선정자의 F번 정보공개청구 중 3항, 5항 각 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 처분에 관한 판단

1) 인정사실

가) 선정자는 2016. 9. 12. 피고에게 접수번호 F번으로 총 5개 항목(그 중 3항, 5항의 각 내용은 별지2 제2항의 가. 1), 2)항 각 기재와 같다)에 대하여 정보공개청구를 하였다. 피고는 2016. 9. 29. 아래와 같이 부분공개결정을 하였다.

나) 피고는 2017. 8. 2. 제1심 법원에 위 정보공개청구 중 1항 청구 대상인 제증명신청서(D)를 서증으로 제출하였고, 1항 청구의 다른 대상인 위임장은 분실하여 제출할 수 없다고 밝혔다.

다) 제1심 법원은 2018. 5. 1. 선정자의 1, 2항 청구에 관한 피고의 정보공개거부처분을 취소하는 판결을 선고하였다.3) 이후 피고는 2018. 5. 25. 선정자의 위 정보공개청구의 1항 청구 중 전출용 재학증명서 발급신청서 부분에 관하여는 공개결정을, 제출용 재학증명서 발급신청서 및 위임장 부분에 관하여는 부존재를 이유로 한 비공개결정을, 2항 청구에 대하여는 비공개결정을 하였다.

라) 원고는 2018. 5. 30. 제1심 법원에 선정자의 1, 2항 청구에 대하여 피고가 2018. 5. 25.에 한 위 각 정보공개거부처분의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하는 청구취지변경 신청서를 제출하였으나, 2019. 6. 11. 이 법원에 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하면서 이 사건 소 중 1, 2항 청구에 대한 피고의 각 처분에 관한 부분을 취하하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제36호증, 을 제3호증의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지

2) 3항 청구 부분

가) 원고의 주장 요지

주위적으로, 피고는 이 부분 정보공개청구 3항 청구에 대하여 "파일철에 보관·관리하고 있음을 알려드린다."라고 답변하였을 뿐이고, '파일철'을 공개하지 아니하였다. 이는 피고가 정보공개법 등 관계 법령에 따라 파일철의 공개 여부에 대한 결정을 하여야 하는데도 이를 하지 않은 부작위에 해당하므로, 주위적으로 피고의 위 부작위에 대한 위법확인을 구한다.

예비적으로, 피고가 파일철을 공개하지 아니한 것은 실질적으로 그 공개를 거부하는 정보공개거부처분에 해당하므로, 그 취소를 구한다. 또한 이와 선택적으로 위 거부처분의 무효확인을 구한다.

나) 이 부분 소의 적법 여부에 관한 직권판단

직권으로 이 부분 소의 적법 여부에 관하여 본다.

선정자의 이 부분 정보공개청구 중 3항 청구의 대상정보는 '제출받은 재학증명서 발급신청서 및 위임장을 보유·관리하고 있는 매체'인 사실, 이에 대하여 피고는 "본교에서 관리하고 있는 파일철에 보관·관리하고 있음을 알려드립니다."라고 답변한 사실은 앞서 본 바와 같다. 따라서 피고가 원고의 정보공개청구에 대하여 아무런 처분을 하지 않은 부작위가 있음을 전제로 한 이 부분 소 중 주위적 청구인 부작위위법확인청구는 대상적격이 없는 처분에 관한 부작위위법확인을 구하는 것으로서 부적법하다.4)

이 부분 소 중 각 예비적 청구에 관하여 본다. 선정자의 이 부분 정보공개청구의 대상을 '재학증명서 발급신청서 및 위임장을 보유·관리하고 있는 매체가 무엇인지에 관한 자료'로 본다면, 이는 피고가 보유·관리하고 있는 정보로 볼 수 있고, 피고는 위와 같이 답변함으로써 원고가 공개를 청구한 정보, 즉 '재학증명서 발급신청서 및 위임장은 파일철에 보관·관리하고 있다'라는 자료를 공개한 것이 된다. 그러나 원고는 이 부분 소를 통하여, 피고가 파일철 자체의 공개 여부에 관하여 아무런 결정을 하지 않은 부작위가 위법하다거나 파일철의 공개를 거부한 처분이 위법하다고 주장하고 있으므로, 결국 원고가 이 부분 정보공개청구의 대상으로 삼고 있는 것은 앞서 본 바와 같은 '재학증명서 발급신청서 및 위임장을 보유·관리하고 있는 매체가 무엇인지에 관한 자료'가 아니라 '재학증명서 발급신청서 및 위임장을 보유·관리하고 있는 매체 자체(피고가 밝힌 파일철)'로 보아야 한다.

그리고 앞서 본 바와 같이 정보공개청구의 대상이 되는 정보는 '매체 등에 기록된 사항'을 의미하지 '매체 그 자체'를 의미하지 않으므로, 결국 원고의 이 부분 정보공개청구는 정보공개법에서 정하는 공개대상정보에 관한 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 부분 소 중 각 예비적 청구, 즉 피고의 정보공개거부처분에 대한 취소청구 및 무효확인청구 또한 소의 이익이 없어 부적법하다.

3) 5항 청구 부분

가) 원고의 주장 요지

홍천교육지원청이 ① 우편물 봉투 인쇄 근거에 관하여 학교의 경우 '2018년도 학교회계예산편성기본지침'이라고 밝혔고, ② 행정봉투 관련 지출에 관한 정보도 보유하고 있으며, 피고가 사용한 봉투에 "공용으로만 사용합시다"라고 기재되어 있으므로, 피고는 선정자의 이 부분 정보공개청구의 대상이 된 정보를 보유·관리하고 있다.

그럼에도 불구하고 피고는 위 정보를 보유·관리하고 있지 않다는 이유로 정보공개거부처분을 하였으므로 위 거부처분은 취소되어야 한다.

나) 피고의 본안 전 항변 요지

선정자의 이 부분 정보공개청구에 대상이 된 정보는 존재하지 않으므로, 이 부분 소는 이익이 없어 부적법하다.

다) 판단

갑 제38호증의 1, 2, 갑 제39호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 홍천교육지원청이 원고에게 공개한 인쇄물 및 유인물 제작비 예산은 학교의 경우 '2018년도 학교회계예산편성기본지침'에 근거한다고 밝힌 사실, 홍천교육지원청은 소속 학교의 행정봉투 인쇄 및 구입과 관련하여 지출결의서 등 자료를 보유·관리하고 있는 사실, 피고가 사용하고 있는 서류봉투에 "공용으로만 사용합시다"라고 기재되어 있는 사실은 인정된다.

그러나 위 인정사실만으로는 선정자의 이 부분 정보공개청구의 대상정보, 즉 'B중학교장이라고 특수 인쇄된 우편물 봉투는 어떤 근거로 인쇄되는 것인지와, 그 인쇄비용 지출에 관한 정보 및 우편물 봉투 사용 용도가 기재된 정보'를 피고가 자신이 관리하는 매체 등에 기록하여 보유·관리하고 있다는 사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

따라서 이 부분 소는 피고가 보유·관리하고 있지 않은 것을 대상으로 하는 것으로서 소의 이익이 없어 부적법하다.

라. 선정자의 G번 정보공개청구에 대한 피고의 2017. 3. 8.자 처분에 관한 판단

1) 인정사실

가) 선정자는 2017. 2. 22. 피고에게 접수번호 G번으로 별지2 제2의 나. 1), 2), 3) 기재 항목에 대하여 정보공개청구를 하였다. 피고는 2017. 3. 8. 선정자에게, "귀하가 청구하신 정보는 특정 공무원의 인사 처리사항으로 정보 비공개대상에 해당하므로,「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제5호에 의거 비공개결정합니다."라고 통보하였다.

나) 선정자는 2014. 12. 11. 국민신문고를 통하여 홍천교육지원청 교육장에게 J과 K에 대한 처벌 및 B중학교 차원의 조치 등을 촉구하는 내용의 민원을 제기하였고, 피고는 2014. 12. 15. 홍천교육지원청 교육장에게 선정자의 민원에 대한 답변서를 송부하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 을 제5호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 원고의 주장 요지

선정자의 이 부분 정보공개청구에 대한 피고의 정보공개거부처분의 사유는 정보공개청구의 대상정보가 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서 정한 비공개대상정보라는 것이지, 위 정보가 부존재한다는 것이 아니다. 그럼에도 제1심판결은 위 대상정보가 존재하지 않는다는 이유로 각하 판결을 하였으므로 위법하다.

또한 선정자의 이 부분 정보공개청구의 대상정보가 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 '공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구, 개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보'에 해당하는 것으로 보기 어렵다. 또한 홍천교육지원청의 조치내용과 서식 등에 의하면 피고는 위 대상정보를 보유하고 있다고 보아야 한다. 따라서 피고의 정보공개거부처분은 취소되어야 한다.

3) 피고의 본안 전 항변 요지

피고는 K, J을 포함한 소속 공무원에 대하여 징계 권한을 가지고 있지 않고 별지2 제2의 나. 4) 기재 정보를 보유·관리하고 있지 않으므로 이 부분 소는 소의 이익이 없어 부적법하다.

4) 판단

가) 법원이 정보공개거부처분의 처분사유에 포함되지 않는 공공기관의 정보의 보유·관리 여부를 심사할 수 있는지에 관한 판단

공공기관이 보유·관리하고 있지 않은 정보에 관하여 정보공개거부처분의 취소를 구하는 소는 소의 이익이 없어 부적법하다. 그리고 소의 적법 여부는 법원의 직권조사사항에 해당하므로, 원고가 항고소송의 대상으로 삼은 정보공개거부처분의 사유와 무관하게 법원은 피고인 공공기관이 그 정보공개청구의 대상정보를 보유·관리하고 있는지 여부를 심사할 수 있다.

나) 별지2 제2의 나. 2), 3), 4) 관련 소 부분의 적법성에 관한 판단

(1) 별지2 제2의 나. 4) 기재 정보에 관하여는 피고의 본안 전 항변에 대하여, 그리고 별지2 제2의 나. 2), 3) 기재 정보에 관하여는 직권으로 살펴본다.

(2) 앞서 본 관련 법리에 의하면, 원고의 이 부분 소가 적법하기 위해서는 그 전제로 '당해 정보 및 그 정보가 기록되어 있는 매체의 존재'가 증명되어야 한다. 그리고 갑 제40호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 홍천교육지원청은 2014. 12. 18. '국민신문고 민원 내용에 대한 관련자 주의 촉구'라는 제목의 공문을 내부결재한 사실, 홍천교육지원청 또는 그 소속 학교가 사용하는 서식 중 '경고·주의 처분 대장'이 존재하는 사실은 인정된다.

그러나 한편, 갑 제12호증의 기재에 의하면 B중학교 교감은 2018. 12. 18. K, J에게 "민원인에 대하여 친절하게 응대하고 업무 처리상 실수가 없도록 각별한 주의를 기울일 것. 앞으로 지도 감독할 것임"이라는 내용의 '특별교육 및 주의 촉구'를 한 사실이 인정되고, 피고가 이와 같이 K, J에게 구두로 스스로 주의를 기울일 것을 촉구하는 외에 별도로 정식으로 징계 또는 경고·주의 조치를 하였다는 사실을 인정할 증거가 없다.

그렇다면 앞서 본 사실관계만으로는 피고가 '민원 L 관련, J 및 K에 대한 학교장의 조치 내용이 기재된 정보(별지2 제2의 나. 2), 3))' 및 '학교장 징계처분대장 목록에서 J, K의 이름과 처분일자가 기재된 부분(별지2 제2의 나. 4))'을 보유·관리하고 있다는 사실을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 소는 피고가 보유·관리하고 있지 않은 것을 대상으로 하는 것으로서 소의 이익이 없어 부적법하다.

다) 별지2 제2의 나. 1) 관련 청구에 관한 판단

을 제5호증의 1, 2, 을 7호증의 1, 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고와 선정자는 J과 K을 상대로 여러 차례 처벌을 촉구하는 취지가 포함된 민원을 제기하고, 형사고소를 하거나 민사상 소를 제기한 사실이 인정된다.

그와 같은 원고, 선정자 및 피고, J, K의 관계에 비추어 볼 때, J, K이 작성한 각 경위서(별지2 제2의 나. 1))는 피고의 J, K에 대한 인사관리에 관련된 사항으로서, 위 정보가 원고 또는 선정자에게 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보로 판단된다.

따라서 피고가 선정자의 이 부분 정보공개청구에 대하여 비공개결정을 한 처분이 위법하다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

마. 선정자의 H번 정보공개청구에 대한 피고의 2017. 8. 17.자 처분에 관한 판단

1) 인정사실

가) 선정자는 2015. 1. 19. 피고에게 '재학증명서 발급에 관한 규정 또는 지침(매뉴얼)'에 관한 정보공개청구를 하였다. 피고는 2015. 1. 26. '2014년 민원사무편람 1부'를 공개 내용으로, 수수료 26,800원(수수료 산정 명세 A4 1장 250원 + 50원 × 531장)으로 정하여 정보공개결정을 하였다.

나) 선정자는 위 정보공개결정에 따라 2017. 6. 23. 수수료 26,800원을 납입하였으나 위 민원사무편람 1부 사본을 우편으로 송달받지 못하였다.5)

다) 선정자는 2017. 7. 21. 접수번호 R번으로 피고에게 위 2015. 1. 26.자 정보공개결정에 따른 재학증명서 발급에 관한 규정 또는 지침(메뉴얼)에 해당하는 정보에 대한 수수료 26,800원에 해당하는 정보를 우편으로 공개해 줄 것을 청구하였다. 피고는 2017. 8. 3. 위 민원사무편람 1부를 공개 내용으로 하여 다시 정보공개결정을 하였고, 선정자에게 사전에 입금한 26,800원을 제외한 우송료 4,690원을 추가로 납부해 달라고 요청하였다.

라) 선정자는 2017. 8. 8. 피고에게 접수번호 H번으로 별지2 제2의 다. 기재 항목에 대하여 정보공개청구를 하였다. 피고는 2017. 8. 17. 선정자에게, "귀하가 청구하신 내용은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제2조 제1호, 같은 법 시행령 제6조 제3항 제1호 및 제2호에 따라 「민원 처리에 관한 법률」에 따른 민원으로 처리함을 답변드립니다."라고 통보하였다. 피고의 민원처리 결과는 아래와 같다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제15, 16, 17, 18, 34호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 원고의 주장 요지

주위적으로, 피고는 선정자의 이 부분 정보공개청구에 대하여 "민원 처리에 관한 법률」에 따른 민원으로 처리함을 답변드린다."라고 하였을 뿐이고, 정보공개법에 따른 어떠한 처분을 하지 않았다. 이는 피고가 정보공개법에 따른 공개 여부에 대하여 처분을 하지 않은 부작위에 해당하므로, 주위적으로 피고의 위 부작위에 대한 위법확인을 구한다.

예비적으로, 피고의 위 답변은 정보공개거부처분에 해당하므로, 그 취소를 구한다.

3) 피고의 본안 전 항변 요지

'2014 민원사무편람'에 재학증명서(전학용 재학증명서 포함) 발급에 관해서만 별개의 항목으로 기재된 부분이 존재하지 않았고, 해당 지침 문서에 대하여 재학증명서 발급에 관하여 적혀 있는 해당 페이지를 선별하여 공개하는 것은 정보의 가공 내지 추출에 해당한다. 따라서 선정자의 이 부분 정보공개청구는 대상정보가 부존재하는 경우에 해당하므로, 이 부분 소는 소의 이익이 없어 부적법하다.

4) 이 부분 소의 적법 여부에 관한 판단

가) 주위적 청구 부분의 적법 여부에 관한 직권판단

피고의 위 본안 전 항변에 관하여 살피기에 앞서 원고의 이 부분 소 중 주위적 청구 부분의 적법 여부에 관하여 직권으로 본다.

피고가 위 2017. 8. 17.자 처분에서 근거법령으로 언급한 정보공개법 시행령 제6조 제3항 제1호는 공개청구된 정보가 공공기관이 보유·관리하지 아니하는 정보인 경우로서 민원 처리에 관한 법률에 따른 민원으로 처리할 수 있는 경우에는 민원으로 처리한다는 것이다. 또한 피고는 위와 같이 처분하면서 "1. 귀하가 청구하신···(중략)···정보는 확인되지 않음을 알려드립니다.···(후략)"이라고 답변한 사실은 앞서 본 바와 같다.

그렇다면 피고의 위 2017. 8. 17.자 처분은, 선정자의 이 부분 정보공개청구의 대상정보를 피고가 보유·관리하고 있지 않으므로 부존재를 이유로 한 비공개결정을 하면서, 그 절차는 정보공개법 시행령 제6조 제3항 제1호에 의하여 민원 처리에 관한 법률에서 정한 바에 따른다는 뜻을 표시한 것으로 봄이 타당하다.

따라서 피고가 원고의 정보공개청구에 대하여 아무런 처분을 하지 않은 부작위가 있음을 전제로 한 이 부분 소 중 주위적 청구 부분은 대상적격이 없는 처분에 관한 부작위위법확인을 구하는 것으로서 부적법하다.

나) 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

(1) 위 인정사실 및 을 제10호증과 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고가 선정자의 이 부분 정보공개청구의 대상정보를 그 상태대로 보유·관리하고 있을 상당한 개연성이 있다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

① 이 부분 정보공개청구의 대상정보는 '2014년 민원사무편람 총 531페이지 중에서 재학증명서 발급에 관하여 적혀 있는 해당페이지'로 요약할 수 있다. 그러나 을 제10호증의 기재에 의하면, 2014년 민원사무편람에는 「1. 민원사무 처리과정, 2. 우편 및 전화민원, 3. Fax 발급 제증명(교육기관을 대상으로 재학증명서를 포함한 각종 증명서를 발급받는 것 관련), 4. 어디서나 민원처리제 대상 증명(민원 24, 행정기관을 대상으로 초·중·고 민원 6종 등 각종 증명서를 발급받는 것 관련), 5. 인터넷을 이용한 제증명발급」 등 내용이 항목별로 기재되어 있고, 「6. 중학교 전입학 절차에 관한 사항」이 별개의 항목으로 정리되어 있다.

② 2014년 민원사무편람 중에 재학증명서에 관하여 어떤 구비서류를 받아 어떤 절차로 발급하라고 기재된 부분은 별도로 존재하지 않고, 앞서 본 각 종류별 민원처리 방법 중 재학증명서의 발급에 관한 내용이 산발적으로 기재되어 있는 것으로 보인다.

③ 원고는 2014년 민원사무편람 중 16페이지의 4항 다.목, 마.목이 해당 정보에 해당한다고 주장한다. 그러나 해당 부분은 '어디서나 민원처리제 대상 증명 (민원 24)'에 관한 것으로, 민원인이 '증명발급기관을 직접 방문하지 않고 가까운 행정기관(시·도, 시·군·구, 읍면동, 출장소, 현장민원실 등)을 방문하여 모사전송으로 교부'받을수 있는 신청 방법을 선택하였을 때의 업무 처리 규정에 해당한다. 그리고 2014년 민원사무편람에는 해당 부분 외에도 다른 방법에 의한 재학증명서 발급에 관한 지침이 별도로 존재한다.

④ 피고는 선정자의 정보공개청구 접수번호 R번에 대하여 2017. 7. 21. 이미 재학증명서 발급에 관한 내용이 전반적으로 기재되어 있는 2014 민원사무편람에 대하여 정보공개결정을 하였고, 원고와 선정자는 그 무렵 D을 전학시키면서 피고로부터 재학증명서를 발급받는 과정에서 문제가 발생한 경위를 확인하기 위해 피고를 상대로 지속적인 정보공개청구를 하였던 점을 고려해 보면, 원고와 선정자는 위 2017. 7. 21.자 정보공개청구에 따라 2014년 민원사무편람을 확인함으로써 해당 내용들을 확인할 수 있을 것으로 판단된다.

(2) 따라서 원고의 이 부분 소 중 예비적 청구 부분은 피고가 보유·관리하고 있지 않은 것을 대상으로 하는 것으로서 소의 이익이 없어 부적법하다.

3. 결론

따라서 이 사건 소 중 이 법원에서 교환적으로 변경한, 선정자 C의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 3항 청구 및 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 대한 피고의 각 부작위에 관한 위법확인청구 부분, 선정자 C의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 3항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 정보공개거부처분의 취소청구 및 무효확인청구 부분, 선정자 C의 정보공개청구 H번(2017. 8. 8. 접수) 청구에 대한 피고의 2017. 8. 17.자 정보공개거부처분의 취소청구 부분은 각 부적법하므로 이를 각하하고, 제1심판결의 주위적 청구 중 원고의 정보공개청구 E번(2016. 9. 12. 접수) 3항, 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 26.자 정보공개거부처분에 관한 부분, 선정자의 정보공개청구 F번(2016. 9. 12. 접수) 5항 청구에 대한 피고의 2016. 9. 29.자 정보공개거부처분 및 선정자의 정보공개청구 G번(2017. 2. 22. 접수)에 대한 피고의 2017. 3. 8.자 정보공개거부처분에 관한 부분에 대한 원고의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여[위와 같은 소의 교환적 변경으로 인하여 변경 전의 구소(舊訴)에 관한 제1심판결은 위와 같이 그에 대한 원고의 항소를 기각하는 부분을 제외하고 실효되었다] 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김복형

판사 양승우

판사 이건희

1) 그밖에도 원고는 2019. 6. 10. 이 법원에 '항소취지 변경신청서' 및 '중간판결신청'을 제출하면서 "제1심 판결문에 기재된 재판관은 성지호, 정종인, 문지용인데, 위 판결문을 2018. 5. 1.자로 전자등록한 재판관은 N인바, 판결문을 등록한 재판관이 해당 판결문을 작성한 것이므로, 이는 민사소송법 제204조를 위반한 것으로, 민사소송법 제417조에 의거, 제1심 판결을 취소하고 춘천지방법원으로 환송되어야 한다"고 주장하고, "제1심 판결을 취소하고 이 사건을 춘천지방법원으로 환송하라"는 내용의 중간판결을 구하였으나, 제1심 변론종결 당시 재판관인 성지호, 정종인, 문지용과 제1심 판결문에 기재된 재판관이 동일한 이상, 위 판결문을 진자등록한 재판관 N가 해당 판결문을 작성한 것이어서 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제204조를 위반한 것이라고 할 수는 없을 뿐만 아니라, 환송판결은 종국판결에 해당하여 중간판결의 대상이 될 수 없으므로, 원고의 신청을 받아들이지 않는다.

2) 원고는 제1심 법원에 정보공개청구 F번 중 1항 청구에 대한 피고의 비공개결정, 2항 청구 중 '위임장 양식' 부분에 대한 피고의 공개결정에 대해서도 소를 제기하였으나, 앞서 본 바와 같이 이 법원에서 2019. 6. 11.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출함으로써 이 부분 소를 취하하였으므로 기재하지 않는다.

3) 앞서 본 바와 같이 선정자의 2항 청구에 대하여 피고는 공개결정을 하였으나, 제1심 법원은 피고가 실제로 공개한 위임장 양식(갑 제3호증의 2)은 선정자가 공개를 청구한 2015. 12. 28. 당시의 위임장 양식과 상이하므로 피고가 선정자의 청구에 대하여 비공개결정을 한 것으로 판단하였다.

4) 피고가 아래에서 보는 바와 같은 원고의 진정한 정보공개청구, 즉 '매체(파일철)' 자체의 공개청구에 대하여 답을 하지 않은 것과 같은 외관이 있다 하더라도, 이는 피고가 원고의 정보공개청구를 잘못 해석하여 위법한 처분을 하였음을 이유로 그 취소 또는 무효확인을 구하는 항고소송의 청구원인이 될 수 있을 뿐이고, 피고가 아무런 처분을 하지 않은 부작위가 있다고는 볼 수 없다.

5) 피고는 정보공개법 시행령 제12조 제4항에 의하여 '공개일 후 10일이 지날 때까지 청구인이 정당한 사유 없이 그 정보의 공개에 응하지 아니하였을 때'에 해당하는 것으로 판단하고 내부 종결 처리한 것으로 보인다.