서울특별시와 구청이 시행한 공익사업으로 소유 부동산을 수용당한 후 사업시행자인 구청장에게서 국민주택 특별공급신청 대상자로 통보를 받고 특별공급신청을 하여 에스에이치공사가 공급하는 특별공급주택을 분양받아 소유권을 취득한 사람들 중 일부가 공사를 상대로 이미 납부한 분양대금에 사업시행자가 부담하여야 할 생활기본시설 조성비용이 포함되어 있음을 이유로 그 비용 상당액의 부당이득 반환을 구한 사안에서, 이들이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 및 그 시행령에서 정한 이주대책대상자에 해당하지 않는다는 등의 이유로 위 청구를 기각한 사례

서울특별시와 구청이 시행한 공익사업으로 소유 부동산을 수용당한 후 사업시행자인 구청장에게서 ‘서울특별시 철거민에 대한 국민주택 특별공급규칙’에 따라 국민주택 특별공급신청 대상자로 통보를 받고 특별공급신청을 하여 에스에이치공사가 공급하는 특별공급주택을 분양받아 소유권을 취득한 사람들 중 일부가 공사를 상대로 이미 납부한 분양대금에 사업시행자가 부담하여야 할 생활기본시설 조성비용이 포함되어 있음을 이유로 그 비용 상당액의 부당이득 반환을 구한 사안에서, 이들은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제40조 제3항 제1호 에서 정한 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 할 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자’이거나 제2호 에서 정한 ‘당해 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자’로서 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 및 그 시행령에서 정한 이주대책대상자에 해당하지 않고, 또한 위 구청장의 통보가 행정처분으로서 위 법률상 이주대책대상자를 확정하는 효력이 있다고 볼 수도 없으며, 설령 이들을 이주대책대상자로 보더라도 공사는 이주대책업무의 수탁자에 불과할 뿐 이득의 귀속주체인 사업시행자가 아니므로 부당이득 반환의무를 부담하지 않는다는 이유로 위 청구를 기각한 사례.

민법 제741조 , 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 제1항 , 제4항 , 제81조 제1항 제2호 , 제2항 , 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2011. 12. 28. 대통령령 제23425호로 개정되기 전의 것) 제40조 제3항 제1호 , 제2호 , 제43조 제1항 제7호 , 제2항 제12호

원고 1 외 4인 (소송대리인 법무법인 충정 담당변호사 최우영 외 1인)

에스에이치공사 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 이재형 외 1인)

2011. 10. 19.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고는 원고들에게 별지 부당이득 계산표 중 부당이득액란 기재 각 금원 및 위 각 금원 중 각 30,000,000원에 대하여는 같은 〈표〉 중 최종지급일란 기재 각 일자부터 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을, 각 나머지 금원에 대하여는 위 최종지급일란 기재 각 일자부터 이 사건 2011. 5. 17.자 청구취지 및 청구원인 확장신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

1. 이 사건 분양 및 소유권 취득

가. 원고 1, 2, 3, 소외인, 원고 5는 그 소유 부동산이 아래 〈표〉 ‘사업시행자’란 기재 시행자가 시행한 아래 〈표〉 ‘공익사업의 명칭’란 기재 사업지구에 편입됨에 따라 아래 〈표〉 ‘수용 부동산’란 기재 각 부동산이 수용되었다. 아래 〈표〉 각 공익사업에 관하여 아래 〈표〉 ‘사업인정 고시일’란 기재 각 일자에 각 공익사업의 승인이 이루어졌고, 각 사업시행자는 아래 〈표〉 ‘보상금 (원)’란 기재와 같이 보상금을 지급하였다.

나. 당시 위 원고들 및 소외인은 아래 〈표〉 ‘주민등록지’란 기재 주소지에 주민등록이 되어 있었고, 원고 1, 2, 소외인 소유의 건물은 허가를 받지 아니한 상태였다.

다. 위 원고들 및 소외인은 강동구에 아래와 같이 국민주택 특별공급을 신청하였고, 위 원고들 및 소외인은 피고로부터 피고가 공급하는 강일지구 소재 특별공급주택을 아래와 같이 분양받았으며, 원고 4는 2009. 4. 22. 소외인으로부터 피고와 소외인 간에 체결한 분양계약에 관한 권리의무 일체를 승계한 후, 같은 날 피고로부터 승인을 받았다. 원고들은 분양대금을 모두 납입한 후 각 특별공급주택에 관한 소유권을 취득하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 6호증, 을 제1 내지 5, 10, 11, 12, 15 내지 18, 20호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 강동구청에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

원고들은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)상 이주대책으로 피고로부터 이 사건 각 특별공급주택을 분양받았는데, 공익사업법 제78조 제4항 에 의하면 생활기본시설의 설치비용은 사업시행자가 부담하고 이주자에게 이를 부담시켜서는 아니됨에도 피고는 원고들에게 이 사건 각 특별공급주택을 분양하면서 일반 수분양자들과 동일하게 생활기본시설 조성비용을 포함하여 분양대금을 산정하였으니 위 분양계약의 분양대금 중 생활기본시설 조성비용 부분은 무효이므로 원고들이 이미 피고에게 납입한 분양대금 중 생활기본시설 조성비용 상당액은 부당이득으로서 반환하여야 한다.

3. 판단

가. 공익사업법 제78조 제1항 은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”고, 제4항 은 “이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립·실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다.”고 규정하고 있고, 공익사업법 시행령 제40조 제1항 은 “사업시행자가 법 제78조 제1항 의 규정에 의한 이주대책(이하 ‘이주대책’이라 한다)을 수립하고자 하는 때에는 미리 그 내용을 동항의 규정에 의한 이주대책대상자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)에게 통지하여야 한다.”고, 제2항 은 “이주대책은 국토해양부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경우에 수립·실시한다. 다만 사업시행자가 ‘택지개발촉진법’ 또는 ‘주택법’등 관계 법령에 의하여 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포함한다)에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 본다.”고 규정하면서 제3항 에 “다음 각 호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다.”고 규정하여 아래와 같은 사유 등을 제외사유로 열거해 놓고 있다.

1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자

2. 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.

나. 이 사건에 관하여 보건대, 위 인정 증거 및 을 제14호증의 기재를 종합하면, 원고 1, 2, 소외인 소유인 각 수용 건물은 그 수용 당시 허가를 받지 아니한 사실, 원고 3은 2008. 1. 14. 서울 마포구 성산동 214-70 엘지아파트 1층 (이하 생략)로 전입하여 그때부터 계속하여 위 아파트에 주민등록상 주소지를 두고 있는 사실, 천호동 55-217간 도로개설공사(5차)에 관하여 2008. 3. 27. 사업인정고시가 있은 사실, 위 원고는 2008. 10. 30. 서울특별시장에 위 원고 소유의 서울 강동구 천호동 111-5외 2필지 및 그 지상 건물에 관하여 용지매매계약을 체결한 사실, 소외인은 1974. 8. 26. 서울 강동구 암사동 △△△로 전입하여 2004. 4. 6. 같은 동 ▽▽▽로 전입할 때까지 계속하여 위 암사동 △△△에 주민등록상 주소지를 두고 있는 사실, 암사동 공영주차장 건설공사에 관하여 2002. 3. 30. 사업인정고시가 있은 사실, 위 원고는 2003. 11. 6. 강동구청장에 위 원고 소유의 서울 강동구 암사동 산 59-2 지상 건물에 관하여 매매계약을 체결한 사실, 원고 5는 1995. 10. 13. 서울 강동구 상일동 476 명일중앙하이츠아파트 1동 ◁◁◁호로 전입하여 2003. 5. 20. 같은 아파트 1동 ▷▷▷호로 전입할 때까지 계속하여 위 아파트에 주민등록상 주소지를 두고 있는 사실, 천호동 시설녹지 조성공사에 관하여 2002. 11. 30. 사업인정고시가 있은 사실, 위 원고는 2003. 8. 19. 강동구청장에 위 원고 소유의 서울 강동구 천호동 472-34 지상 건물에 관하여 매매계약을 체결한 사실을 인정할 수 있는바, 공익사업법 제78조 제1항 에서 ‘주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자’를 그 요건으로 규정하고 있는 점, 동법 시행령 제40조 제3항 제1호 에서는 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자’를, 제2호 에서는 ‘당해 건축물에 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자’를 이주대책대상자에서 제외하도록 규정하고 있는 점을 알 수 있으니, 원고 1, 2, 소외인은 허가를 받지 아니한 건물이 철거되어 이주대책자의 제외사유에 해당하고, 원고 3, 5는 이 사건 공익사업을 위한 관계 법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 그 소유의 건축물에 계속하여 거주하고 있지 아니하였다고 할 것이며, 공익사업법상 이주대책 제도는 거주자가 생활의 근거지를 상실하는 것을 본질적인 요건으로 하고 있다고 할 것이므로 위 원고들 및 소외인의 지위를 승계한 원고 4는 공익사업법 및 동법 시행령에서 정한 이주대책자에 해당한다고 할 수 없다.

따라서 원고들이 위 법에서 정하고 있는 이주대책자에 해당함을 전제로 하는 원고들의 청구는 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

다. 또한 원고들은, 사업시행자인 구청장이 이주대책대상자를 확정하여 통보하는 행위는 행정처분이므로 원고들이 피고로부터 국민주택을 특별공급받았다는 사실만으로도 원고들이 이주대책대상자라고 주장하나, 행정청의 어떤 행위를 행정처분으로 볼 것이냐의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용 및 취지와 그 행위가 주체·내용·형식·절차 등에 있어서 어느 정도로 행정처분으로서의 성립 내지 효력요건을 충족하고 있는지 여부, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 할 것인데, 원고들이 국민주택을 특별공급받은 경위에 비추어 볼 때 특별공급받은 것을 가리켜 행정처분의 성격을 띄고 있다고 보기 어렵다.

더욱이 공익사업법 제78조 제1항 에서 사업시행자는 공익사업자의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 이주대책대상자로 인정하여 공익사업법 시행령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하는 한편 공익사업법 시행령 제40조 제3항 에서 무허가건축물의 소유자 등은 원칙적으로 이주대책대상자에서 제외하도록 규정하고 있는바, 위 법령에서 정한 이주대책대상자의 범위는 사업시행자라 하여도 행정처분의 형식으로 임의로 제한하거나 확장할 수는 없는 것이다.

다만 사업시행자가 이에서 더 나아가 위 법령에서 정한 이주대책대상자의 범위를 확대하는 기준을 수립하여 실시하는 것은 허용된다고 할 것이고, 그 범위를 확대하는 기준을 수립·실시함에 있어서 이주대책 등은 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 제도라는 점을 염두에 두고 형평에 어긋나지 않도록 하여야 하는 제약을 받는 것이다.

이 사건을 위와 같은 법리에 비추어 보면, 원고들이 공익사업법에서 정한 이주대책대상자가 아님은 앞서 살펴본 바이고, 원고들이 ‘서울특별시 철거민에 대한 국민주택 특별공급규칙’에 따라 국민주택 특별공급신청 대상자로 통보를 받았다고 하더라도 이러한 통보가 행정처분으로서 공익사업법상 이주대책대상자임을 확정짓는 효력이 있다고 볼 수는 없는 것이다.

라. 나아가 피고가 부당이득반환의무를 부담하여야 하는 사업시행자인지 여부에 관하여 보면, 사업시행자는 공익사업법 제78조 제4항 에 의하여 이주정착지에 대한 통상적인 수준의 생활기본시설을 설치하고 그 비용을 부담하여야 하는데, 공익사업법 제81조 제1항 은 “사업시행자는 보상 또는 이주대책에 관한 업무를 다음 각 호의 기관에 위탁할 수 있다. … 제2호 보상실적이 있거나 보상업무에 관한 전문성이 있는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제4조 에 따른 공공기관 또는 ‘지방공기업법’에 따른 지방공사로서 대통령령으로 정하는 기관”이라고 규정하고 있고, 공익사업법 시행령 제43조 제1항 은 “ 법 제81조 제1항 제2호 에서 ‘대통령령이 정하는 기관’이라 함은 다음 각 호의 기관을 말한다. … 제7호 ‘지방공기업법’ 제49조 에 따라 서울특별시가 택지개발 및 주택건설 등의 사업을 하기 위하여 설립한 지방공사”라고 규정하고 있어 이에 해당하는 피고는 보상 또는 이주대책에 관한 업무를 위탁받을 수 있고, 공익사업법 제81조 제2항 은 “ 제1항 에 따른 위탁 시 업무범위, 수수료 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있고, 공익사업법 시행령 제43조 제2항 은 “ 법 제81조 의 규정에 의하여 사업시행자는 다음 각 호의 업무를 법 제81조 제1항 각 호 의 기관(이하 ‘보상전문기관’이라 한다)에 위탁할 수 있다. … 제12호 이주대책의 수립·실시 또는 이주정착금의 지급”이라고 규정하여 피고가 위탁받을 수 있는 업무를 열거해 놓고 있다. 이에 따라 사업시행자는 이주대책업무를 위탁할 수 있고, 수탁자는 이주대책의 수립·실시 또는 이주정착금의 지급에 관한 업무를 수행하게 되는데, 이 경우 위탁사무로 발생한 권리·의무의 귀속주체는 위탁자이고, 이득의 귀속주체가 그 부당이득의 반환의무자이므로 강동구가 피고에게 이주대책업무를 위탁하였다 하더라도 그 위탁사무로 발생한 생활기본시설의 설치비용 상당액의 이득의 귀속주체는 강동구이므로, 그 부당이득의 반환의무자는 강동구라고 할 것이니 피고를 상대로 부당이득의 반환을 구하는 원고들의 위 주장은 역시 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.