2017구합101927 승강기검사 대행기관 지정 거부처분 무효등

재단법인 한국승강기술연구원

행정안전부장관

2017. 9. 28.

2017. 11. 23.

1. 원고의 주위적 청구를 기각한다.

2. 피고가 2016. 7. 14. 원고에게 한 승강기검사 대행기관 지정 거부처분을 취소한다.

3. 소송비용은 피고가 부담한다.

1. 주위적으로, 피고가 2016. 7. 14. 원고에게 한 승강기검사 대행기관 지정 거부처분은 무효임을 확인한다.

2. 예비적으로, 주문 제2항과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2012. 12. 25. 피고에게 승강기검사 대행기관 지정신청(이하 '이 사건 제1신청' 이라고 한다)을 하였으나, 피고는 2013. 2. 8. 구 승강기시설안전관리법(2012. 2. 22. 법률 제11343호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 승강기법'이라고 하고, 2012. 2. 22. 법률 제11343호로 개정되어 2013. 2. 23. 시행된 구 승강기시설안전관리법을 '개정된 승강기법'이라고 한다.) 제15조 제2항 제1호 다목에서 규정하는 '검사'는 구 승강기법 제13조 제1항에 따른 완성검사, 정기검사, 수시검사 및 승강기법 제13조의2에 따른 정밀안전검사를 의미하는데 원고가 이를 업무로 하고 있지 않는다는 이유로 승강기검사 대행기관 지정 거부처분(이하 '이 사건 제1 거부처분'이라고 한다)을 하였다. 원고는 2013. 2. 18. 피고를 상대로 중앙행정심판위원회에 이 사건 제1 거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다. 중앙행정심판위원회는 2013. 6. 4. 다음과 같은 이유로 원고의 심판청구를 인용하였다.

나. 피고는 위 인용재결 후, 원고가 개정된 승강기법 제15조 제2항 제6호의 지정요건(특별시 · 광역시 · 특별자치시·도 또는 특별자치도에 4개 이상의 사무소를 두고 있는 법인일 것)을 충족하지 못한다는 이유로 이 사건 제1 신칭을 반려하였다.

다. 원고는 사무소와 검사인력을 추가하여 2014. 1. 6. 피고에게 승강기검사 대행기관 지정신청(이하 '이 사건 제2 신청'이라고 한다)을 하였는데, 피고는 2014. 6. 27. 원고가 검사 대행기관으로서 형식적 요건을 갖추었으나, 현 시점에서는 현행(2개 기관)체제 유지가 타당한 것으로 판단한다는 이유로 승강기검사 대행기관 지정 거부처분(이하 '이 사건 제2 거부처분'이라고 한다)을 하였다. 원고는 2014. 8. 14. 피고를 상대로 중앙행정심판위원회에 이 사건 제2 거부처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다.

중앙행정심판위원회는 2015. 2. 13. 다음과 같은 이유로 원고의 심판청구를 인용하였다.

(이하 '이 사건 인용재결'이라고 한다).

라. 피고는 2015. 4. 28. 원고에게 이 사건 제2 신청을 검토한 결과 한국인정기구(KOLAS) 공인검사기관 자격정지 정상화, 검사인력 및 장비 등 사실 확인이 곤란하거나, 증빙자료가 미흡한 사항, 기타 확인이 필요한 사항에 대해 보완을 요청하고, 향후 보완되면 현장실사를 실시할 계획이라는 통보를 하였다. 원고는 2015. 8. 11. 피고에게 한국인정기구(KOLAS) 공인검사기관 사후심사를 마쳤고, 검사인력 및 장비 등을 보완하였다는 것을 알리면서 현장실사를 요청하였다. 그런데 피고가 본사무소뿐 아니라 지방사무소 3곳에 대해서도 공인검사기관 인정을 받을 것을 요구하여, 원고는 2015. 9. 16. 피고에게 인정 검사기관 추가지정 재검토와 현장실사를 요청하였다. 그러나 피고는 2015. 10, 12. 지방사무소 3곳에 대해서도 공인검사기관 인정을 받아야 한다는 보완요.청을 하였고, 현장실사를 하지 않았다. 원고는 지방사무소 3곳에 대해서도 공인검사기관 인정을 받아서 2016. 3. 3. 피고에게 조속히 현장실사를 해줄 것을 요청하였다. 피고는 현장실사를 하지 않고, 2016. 3. 31. 법제처에 12명의 검사인력 요건을 사무소별로 각각 갖추어야 하는지에 대해 법령해석을 의뢰하였다. 법제처는 2016. 5. 17. 법령 해석 요청에 대한 회신을 통해, 12명의 검사인력 요건은 사무소별로 갖추어야 하는 것은 아니고 법인 전체적으로 갖추면 족하나, 공인검사기관 인정을 받기 위해 필요한 검사인력의 수가 12명을 초과한다면 이를 갖추어야 한다고 답변하였다. 피고는 2016. 5. 31. 원고에게 2015. 6. 3. 까지 사무소별로 검사인력 및 장비를 보완하라고 요구하였고, 원고가 2016. 6. 3. 피고에게, 검사인력이 사직하고 지역사무실 2곳의 임대기간이 만료되어 변경된 사항을 제출하면서 조속한 현장실사를 요청하자, 2015. 6. 17. 현장실사를 실시한다고 통보하였다.

마. 피고는 2016. 7. 14. 검사인력 부적합(허위 입사자, 자격미달, 이중취업), 검사설비 일부 미구비 및 일부 사무소 확인불가 등의 이유로 승강기검사 대행기관 지정 거부처분(이하 '이 사건 거부처분'이라고 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 주위적 청구

피고는 이 사건 제1, 2 신청 당시의 구 승강기법을 적용해야 했는데 개정된 승강기법을 소급하여 적용하였으므로 이 사건 거부처분은 무효이다.

나. 예비적 청구

1) 피고가 민원처리에 관한 법률 및 같은 법 시행령에서 정한 민원처리 기간을 넘어서 민원처리를 상당한 이유 없이 지체하였으므로 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 한다.

2) 원고는 검사인력, 검사설비 등 검사기관 지정기준을 모두 갖추었다. 따라서 이 사건 거부처분은 위법하여 취소되어야 한다.

3. 주위적 청구에 관한 판단

가. 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과 규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정 법률이 시행되기 이전에 이미 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법이라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법률의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰보호를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2001, 10. 12. 선고 2001두274 판결).

나. 별지 관련 법령에 따르면, 구 승강기법 제15조 제2항은 '특별시 · 광역시 · 특별자치시·도 또는 특별자치도(이하 "시·도"라 한다)에 4개 이상의 사무소를 두고 있는 법인일 것'이라는 요건이 없었는데 개정된 승강기법 제15조 제2항에서 위 요건이 추가되었고, 구 승강기시설 안전관리법 시행규칙(2013. 2. 23. 행정안전부령 제347호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 승강기법 시행규칙'이라고 하고, 2013. 2. 23. 행정안전부령 제347호로 개정되어 같은 날 시행된 구 승강기시설 안전관리법 시행규칙을 '개정된 승강기법 시행규칙'이라고 한다.) 별표 7의 3에서는 검사인력 7명을 요구했는데, 개정된 승강기법 시행규칙에서 전문검사인력 4명과 일반검사인력 8명을 요구하게 되었다. 법령 적용에 있어서는 위 판례의 취지와 같이, 이 사건 거부처분에서는 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에서 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 이 사건 거부처분 당시에는 개정된 승강기법, 개정된 승강기법 시행규칙의 요건이 유지되거나 더욱 강화되었다. 이와 관련하여 원고는 기존의 사실 또는 법률관계가 개정된 승강기법, 개정된 승강기법 시행규칙이 시행되기 전에 이미 종결되었다고 주장한다. 그러나 원고가 사무소, 검사인력, 검사설비를 갖추는 것은 일단 한번 갖추기만 하면 종결되는 성질이 아니라 법률 개정 후에도 존속하는 성질의 사실관계라고 할 것이고, 실제로 원고도 법률 개정에 따라 사무소, 검사인력, 검사설비를 추가로 갖추고 변경하는 등의 행위를 하였다. 원고가 구 승강기법, 구 승강기법 시행규칙의 존속에 대하여 신뢰를 가졌다고 하더라도, 지방에도 사무소를 두고 검사인력을 확충하여 전국적으로 승강기시설의 안전성을 강화한다.는 공익과 비교·형량하여 볼 때, 원고의 신뢰가 더 보호가치 있는 것이라고 할 수 없다. 따라서 처분 당시 법령에 따라 이 사건 거부처분을 한 것에는 위법이 없고, 이 사건 거부처분이 무효라는 원고의 주장은 이유 없다.

4. 예비적 청구에 관한 판단

가. 당사자의 신청을 거부하는 처분을 취소하는 재결이 있는 경우에는 행정청은 그 재결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 하는 것이므로 행정청이 그 재결의 취지에 따른 처분을 하지 아니하고 그 처분과는 양립할 수 없는 다른 처분을 하는 것은 위법한 것이라 할 것이고 이 경우 그 재결의 신청인은 위법한 다른 처분의 취소를 소구할 이익이 있다 할 것이다(대법원 1988. 12. 13. 선고 판결).

나. 살피건대, 이 사건 인용재결에서 '피고는 원고가 검사 대행기관으로서의 형식적 요건을 갖춘 것으로 인정하고 있으므로 원고의 신청을 거부하기 위해서는 이를 정당화할 만한 중대한 공익상 필요 등 다른 특별한 사정이 있어야 할 것인데, 현 시점에서 현행(2개 기관) 체제 유지가 타당한 것으로 판단된다는 다소 막연한 사유는 지정거부를 정당화할 만한 특별한 사정에 해당한다고 보기 어렵다.'라는 취지로 재결하였기 때문에, 피고는 이 사건 인용재결의 취지에 따라 처분을 하였어야 한다. 거부처분을 취소하는 내용의 재결이 있을 경우 지체 없이 처분을 하여야 한다는 명시적인 규정은 없으나, 재결의 기속력에 대해 규정하고 있는 구 행정심판법(2017. 4. 18. 법률 제14832호로 개정되기 전의 것) 제49조에서 일반적인 재결의 기속력에 대한 제49조 제1항 외에 제2, 3, 4, 5항에서 모두 '지체 없이 재결의 기속력에 따른 처분 또는 공고, 고시, 통지를 하여야 한다고 규정하고 있는 취지에 비추어 보면, 피고는 이 사건 인용재결 후 재결의 기속력이 미치지 않는 사유에 대하여 합리적인 기간 동안 검토하는 것이 아닌 한, 지체 없이 인용재결의 취지에 따른 처분을 하였어야 할 것이다.

다. 그런데 피고는 이 사건 인용재결 후 처음에는 원고에게 공인검사기관 자격정지 정상화, 검사인력 및 장비 등을 보완하라는 요구를 하였고, 원고가 이를 갖추었다고 알리자 지방사무소 3곳에 대해서도 공인검사기관 인정을 받을 것을 요구하였으며, 그 후 원고가 이를 보완하였다고 하자 12명의 검사인력 요건을 사무소별로 갖추어야 하는지 법제처에 법령해석을 의뢰하느라고 지체 없이 처분을 하지 않았다. 그런데 피고가 처분을 지체한 사유는 모두 개정된 승강기법 제15조 제2항, 개정된 승강기법 시행규칙 별표 7의3에 따른 검사기관 지정기준에 대한 것으로, 이미 피고가 이 사건 제2 거부처분을 할 당시 법령에 정해진 요건들이었다. 피고는 이 사건 제2 거부처분을 할 당시 위와 같은 요건들을 모두 갖춘 것으로 판단하였고, 이 사건 인용재결에서도 이를 전제로, 거부처분을 할 중대한 공익상의 필요가 인정되지 않는다고 재결하였던바, 원고가 검사기관 지정기준을 충족하였다는 점에 대하여 이 사건 인용재결의 기속력이 미친다.고 볼 수 있다. 그런데 피고는 이 사건 인용재결의 기속력이 미치는 검사기관 지정기준 충족 여부에 대해 하나씩 하나씩 숙고하느라고 이 사건 인용재결이 있은 지 약 1년 5개월 동안 처분을 하지 않았던바, 이는 합리적인 기간의 범위를 넘어섰다고 본다.

라. 그렇다면, 피고가 위와 같이 약 1년 5개월 동안 처분을 지체하는 동안 원고에게 검사기관 지정기준(검사인력, 검사설비, 사무소)에 미치지 못하는 사유들이 생겼더라도, 이는 본래 이 사건 인용재결의 기속력 범위 내에 있는 사유들인데 피고가 부당하게 처분을 지체함으로써 사정변경 사유가 발생하도록 유발한 것에 해당하는바, 이에 대해 기속력을 인정하지 않게 되면 행정청으로 하여금 인용재결을 받고도 처분을 지체하다.

가 사정변경이 발생하는 때를 골라서 인용재결의 기속력을 배제하는 처분을 할 수 있도록 허용하는 결과가 된다. 설사 피고가 기속력을 탈피하려는 의도가 없었다고 하더라도, 피고가 이 사건 인용재결의 기속력이 미치지 아니하는 새로운 쟁점에 대한 검토를 위해 심사숙고한 것으로 보기 어려운 점, 원고가 이 사건 인용재결을 받은 후에도 여러 차례 피고의 보완 요구를 충족하기 위해 노력을 다한 점, 원고는 승강기검사 대행기관 지정을 둘러싼 법률관계의 불안정 때문에 검사인력을 확정적으로 채용하여 유지하는 것이 어려웠을 것으로 경험칙상 충분히 예상되는 점, 피고가 지체 없이 원고를 승강기검사 대행기관으로 지정했다면 발생하지 않았을 사정변경도 상당수 있는 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 이러한 원고의 이익 및 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리나 이익을 구제하는 데 있어서 행정심판 절차를 존중할 필요성이 이 사건 인용재결의 기속력을 배제하여 얻고자 하는 공익보다 중대하다고 볼 수 있다.

마. 따라서 이 사건 거부처분은 이 사건 인용재결의 기속력에 반하여 위법하므로 취소되어야 한다.

5. 결론

원고의 주위적 청구는 이유 없으므로 기각하고, 예비적 청구는 이유 있으므로 인용한다.

재판장판사심준보

판사이주연

판사손호영