조심-2017-중부청-0373 (2017.03.02)

개발행위의 허가가 제한된 토지를 종합합산과세대상으로 보아 종합부동산세를 부과한 처분의 당부

지방세법 시행령 제102조 제1항, 제5항 각 호에서 정한 분리과세대상 토지는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 하므로 이 사건 토지가 지방세법 시행령 제102조 제1항, 제5항 각 호에서 정한 분리과세대상 토지가 아닌이상 사실상 개발이 제한되었다고 하더라도 분리과세대상 토지로 볼 수 없음

종합부동산세법 제117조

인천지방법원 2017구합51239 종합부동산세등부과처분취소

박OO

OO세무서장

2017.08.25.

2017.09.22.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2016. 11. 17. 원고에 대하여 한 2016년 종합부동산세 부과처분 중 종합합산토지분 56,611,017원, 농어촌특별세 부과처분 중 11,322,200원 부분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위 및 기초사실

가. 원고는 아래 표의 기재와 같이 OO시 OO동 172 전 240.7㎡ 등 14필지의 토지 (2006. 12. 18. 개발제한구역에서 해제된 이후 2012. 3. 25.까지 개발행위허가제한지역이었다. 이하 '이 사건 토지'라 한다)를 소유하고 있다.

나. 피고는 원고 소유의 이 사건 토지 및 OO시 OO동 6 지상 3동 1호 등 29개의 건물을 종합합산과세대상으로 보아, 2016. 11. 17. 원고에 대하여 2016년 귀속 종합부동산세 93,117,010원 및 농어촌특별세 18,623,400원을 부과하였다(그 중 이 사건 토지와 관련되는 부분은 종합부동산세 부과처분 중 종합합산토지분 56,611,017원 및 농어촌특별세 부과처분 중 11,322,200원 부분이다. 이하 위 부과처분 중 이 사건 토지와 관련되는 부분을 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2016. 12. 29. 조세심판청구를 하였고 2017. 3. 2. 기각결정을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장 요지

피고는 "분리과세대상 토지가 되기 위하여는, 종합부동산세법 제11조, 구 지방세법(2016. 12. 27. 법률 제14475호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제106조 제1항 제3호 가목, 구 지방세법 시행령(2016. 12. 30. 대통령령 제27710호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제102조 제1항 제2호 가목 단서 소정의 도시지역의 농지로서 '개발제한구역' 에 해당하거나, 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목, 구 지방세법 시행령 제102조 제5항 제24호 소정의 '도시개발사업에 제공된 토지'여야 하는데, 이 사건 토지는 위와 같은 분리과세대상 토지의 요건을 충족하지 못하였다"는 이유로 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보고서 이 사건 처분을 하였다.

그러나 ① 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목, 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목 단서에서 언급하는 '개발제한구역'이 반드시 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(혹은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법)에 따라 지정된 것이어야 한다는 명시적인 규정도 없고 그와 같이 해석하여야 할 근거도 전혀 없는 이상 이 사건 토지와 같이 '조합을 설립하여 도시개발을 하는 것을 전제로 개발제한구역에서 해제되었을 뿐이어서 사실상 토지 소유자 개인에 의한 개발이 불가능한 경우' 역시 여기에서 규정하고 있는 '개발제한구역'에 포함된다고 보아야 할 것이고, ② 이 사건 토지에 대한 도시개발사업이 10년 이상 지체되어 사실상 도시개발사업이 진행 중인 것과 다름없을 정도로 재산권 행사가 제약되고 있음을 고려하여 보았을 때, 이 사건 토지는 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목, 구 지방세법 시행령 제102조 제5항에서 규정하고 있는 '도시개발사업에 제공된 토지'로 보아야 할 것이며, ③ 나아가 위와 같이 '개발제한구역' 및 '도시개발사업'의 의미를 넓게 해석해야 할 필요가 있음을 고려한다면 구 지방세법은 하위법령에 그와 같은 내용이 규정될 수 있도록 구체적인 범위를 정하여 두고 있어야 할 것인데도, 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목은 '공장용지.전.답.과수원 및 목장용지로서 대통령령이 정하는 토지'라고 포괄적으로 규정하고, 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목2)은 '가목 내지 라목의 규정에 의한 토지와 유사한 토지로서 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지'라고 포괄적으로 규정함으로써 결국 헌법이 정하고 있는 포괄위임입법금지원칙을 위배하였다.

따라서 위와 같은 사정들에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이므로 취소되어야 한다.

2) 원고는 소장 제8면에서 '구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목'의 위헌성만을 직접적으로 언급하고 있으나, 위 주장을 하기 이전에 '구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목'에 관하여도 '구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목'과 같이 확장해석이 필요하다는 취지로 주장하고 있을 뿐만 아니라 인천지방법원 2017아5294호로 신청한 위헌법률심판제청 사건에서 '구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목'의 위헌 여부에 관한 심판을 원한다고 주장하고 있음을 고려하여 보았을 때, 원고는 이 사건에서 '구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목'뿐만 아니라 '구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목'이 헌법에 위반된다는 주장도 하였다고 봄이 상당하다.

나. 관계 법령

별지와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 토지가 분리과세대상 토지에 해당하는지 여부

가) "구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목, 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목 단서 소정의 '개발제한구역'을 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(혹은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법)에 따라 지정된 것으로 한정할 수 없다"는 주장에 대하여

법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하며, 나아가 법령의 입법 취지와 목적, 그 제.개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적. 논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 한다. 한편 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조).

살피건대, ① 이 사건에 적용된 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목 및 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목 단서는 "분리과세대상 토지에 해당하는 도시지역의 농지가 '개발제한구역'에 해당하여야 한다"고 일의적이고도 명확하게 규정하고 있어서, 원고의 주장과 같이 "사실상 개발이 추진되지 못하고 있어서 '개발제한구역'과 다름없는 곳"을 포함시키는 것으로 해석하는 것은 문언의 의미를 벗어나는 것인 데다가 그와 같이 분리과세대상을 문언의 의미 이상으로 확장하는 것은 아래 나) (1)항 에서 설시하는 바와 같이 '토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하기 위한 것이어서 분리과세대상에 관한 규정은 한정적 규정으로 보아야 한다'는 법리에도 부합하지 않는 점, ② 구 지방세법 시행령에서 '개발제한구역'에 관하여 명시적으로 정의하고 있지는 않으나, 구 지방세법 시행령 제102조 제2항 제5호 가목에서 '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'에 따른 개발제한구역의 임야"를 분리과세대상 토지로 규정하고 있음에 비추어서 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목 단서에서의 '개발제한구역' 역시 '개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법' 혹은 '개발제한구역'에 관하여 규정하고 있는 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 의한 것으로 해석함이 상당한 점, ③ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급, 자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원, 교통.수자원.에너지 등 국민생활에 필요한 각종 기초 서비스 제공, 주거 등 생활환경 개선을 통한 국민의 삶의 질 향상, 지역의 정체성과 문화유산의 보전, 지역 간 협력 및 균형발전을 통한 공동번영의 추구, 지역경제의 발전과 지역 및 지역 내 적절한 기능 배분을 통한 사회적 비용의 최소화, 기후변화에 대한 대응 및 풍수해 저감을 통한 국민의 생명과 재산의 보호 등을 목적으로, 토지 이용.교통.환경. 경관.안전.산업.정보통신.보건.복지.안보.문화 등의 제반 사정을 고려하여 국토의 공간구조와 발전방향에 대한 계획을 수립 및 집행하도록 함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키기 위하여 제정.시행되고 있는 법률로서(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제1조, 제2조 제2호, 제4호, 제3조), 국토의 관리에 있어서 기본이 되는 법률이라고 봄이 상당하므로 다른 법령에서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 정하고 있는 용어나 개념을 사용하고 있을 경우에도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 상의 의미와 동일하게 해석되어야 할 것인 점, ④ 개발제한구역은 구역 내에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위한 것으로서(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제38조, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제1조), 경우에 따라서는 개발제한구역의 지정으로 인하여 국민의 재산권 행사가 중대하게 제약 될 수도 있다고 할 것이므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 이외의 법령에서도 '개발제한구역'의 의미를 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에서 정하고 있는 바와 같이 동일하게 해석하여 국민들이 입게 될 불측의 손해를 미연에 방지할 필요 또한 있는 점 등에 비추어서, 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목 단서에서의 '개발제한구역'은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 따라 지정된 '개발제한구역'으로 해석하여야 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) "구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목, 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목 단서 소정의 '개발제한구역'은 '개발이 제한되는 지역 일반'을 의미하고, 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목, 구 지방세법 시행령 제 102조 제5항에서 규정하고 있는 '도시개발사업에 제공된 토지'는 '도시개발구역으로 계획되어 임의개발이 불허되고 있는 토지'를 포함하는 것으로 해석하여야 한다"는 주장에 대하여

(1) 토지에 대한 재산세의 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 것으로 보아야 하는 점, 조세법규는 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적인 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는 점 등에 비추어 보면, 예외적으로 분리과세대상 토지를 규정하고 있는 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 및 구 지방세법 시행령 제102조는 예시적 규정이 아니라 한정적 규정으로 보아야 할 것이다(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결, 대법원 2013. 7. 26. 선고 2011두19963 판결 등 참조).

(2) 이 사건에 관하여 보건대, ① 이 사건 토지가 개발제한구역에서 해제된 상태에 있음은 앞서 인정한 바와 같으므로, 이 사건 토지 중 '농지' 부분은 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목 및 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목 소정의 '도시지역의 농지로서 개발제한구역에 있는 것'이 아니고, ② 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지에서 아직까지 도시개발사업이 진행되지 못하고 있는 이상, 이 사건 토지가 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목 및 구 지방세법 시행령 제102조 제5항 제24호 소정의 '도시개발사업의 시행자가 도시개발사업에 제공하는 토지'에 해당한다고 볼 수도 없으므로, 결국 이 사건 토지는 구 지방세법령 상 분리과세대상에 해당되지 않음이 분명하다(나아가 이 사건 토지 중 '임야' 부분은 구 지방세법 제106조 제3항 제3호 나목 소정의 '산림의 보호육성을 위하여 필요한 임야 및 종중 소유 임야'에 해당하지 않음이 분명할 뿐만 아니라 이 사건 토지 전부는 구 지방세법 제106조 제1항 제2호 소정의 별도합산과세대상에도 해당하지 않는 것으로 보인다).

따라서 결국 종합소득세법 제11조, 구 지방세법 제106조 제1항 제1호가 정하는 바에 따라 이 사건 토지를 종합합산과세대상으로 보고서 이루어진 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

2) 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목 및 마목이 헌법에 위반되는지 여부

앞서 본 바와 같이 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목 및 마목과 그 하위법령인 구 지방세법 시행령 제102조 제1항 제2호 가목, 제5항 제24호 등의 분리과세대 상을 규정한 조항들은 그 문언의 내용대로 엄격하게 해석하여야 할 것이므로, 이와 달리 구 지방세법령이 정하고 있는 분리과세대상을 확장하여야 한다는 전제에서 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목 및 마목이 포괄위임입법금지의 원칙을 위반하였다는 원고의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

뿐만 아니라 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목은 '공장용지.전.답.과수원 및 목장용지로서 대통령령으로 정하는 토지'를 분리과세대상으로 규정하고 있고, 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 마목은 '가목부터 라목까지의 토지와 유사한 토지 중 분리과세하여야 할 타당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지'를 분리과세대상으로 규정하고 있는데, 위 규정의 내용이 다소 포괄적인 면이 없지 않기는 하나, 분리과세의 제도적 성격상 분리과세표준에는 매우 다양하고 상이한 요소들이 혼재되어 있어 분리과세대상 토지의 종류나 범위를 적절히 분류할 수 있는 공통적 표지를 발견하기가 어렵고, 또 분리과세의 대상으로 삼을 것인지의 문제는 경제상황의 변천, 토지정책의 향방, 관련법규의 변경 등에 대응하여 탄력적.유동적으로 규율할 필요가 커서 국회제정법률로 개별적.구체적으로 상세히 규율하는 것은 부적절하므로, 이와 같이 다소 포괄적으로 기준을 설정하고서 보다 상세한 사항에 관하여는 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하지 않을 수 없는 부득이한 사유가 있을 뿐만 아니라, 종합토지세를 대체한 토지분 재산세 및 분리과세제도의 취지에 분리과세대상 토지를 예시하고 있는 관련 법조항을 종합하여 보면, 대통령령에 위임될 분리과세대상 토지의 대강을 전혀 짐작할 수 없는 것도 아니므로 구 지방세법 제106조 제1항 제3호 가목 및 마목은 조세법률주의나 포괄위임입법금지의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다(헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2008헌바34 결정4) 참조)는 점에서도 원고의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.