서울행정법원 2015.11.13.선고 2015구합707 판결

가. 원고는 2002. 5. 31. 설립된 이래 폐기물 재활용 사업을 영위하여 왔다. 나. 원고는 2014. 1. 8. 피고에게 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(이하 '자원 재활용법'이라 한다) 제27조 제4항에 따라 재활용사업공제조합(이하 '공제조합'이라고만 한다) 설립인가신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.다. 피고는 2014. 2. 14. 원고에게, 원고는 영리기관으로서 공익을 추구하는 재활용사 업공제조합으로 인정할 수 없고(이하 '제1처분사유'라 한다), 안정적 사업수행을 위한 적정 재활용의무량 및 조합원수가 확보되어 있지 않으며(이하 '제2처분사유'라 한다), 사업계획서에 재활용의무이행 관련 인프라 구축 계획 및 분담금 결정기준과 관리계획에 관한 구체적인 내용이 포함되어 있지 않아 사업계획이 부실하다(이하 '제3처분사유'라 한다)는 이유로 이 사건 신청을 불허하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). 라. 원고는 2014. 2. 25. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 2014. 10. 14. 기각결정을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다, 이하 같다), 을 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

3. 이 사건 소 중 주위적 청구 부분의 적법 여부 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 피고에게, 원고가 한 재활용사업공제조합 설립인가신청을 인가하여 줄 것을 구하는 내용이다. 이는 행정소송법 제3조가 정하고 있는 행정소송의 종류에 해당하지 않는 이른바 의무이행소송이다. 현행 행정소송법의 해석상 행정소송법 제3조에 규정된 종류 이외에 다른 형태의 행정소송은 허용되지 아니하므로(대법원 2004. 2. 13. 선고 2001다15828 판결 등 참조), 위 청구 부분은 부적법하다.

4. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 처분사유의 존부

1) 제1처분사유에 대하여

가) 원고의 주장

자원재활용법 제27조 제4항은 공제조합설립 인가 대상 법인을 비영리법인으로 한정하고 있지 않고, 그와 같이 해석하는 것은 주식회사인 원고의 직업 선택의 자유를 침해하며, 시장의 독점과 지배를 방지하고자 하는 헌법정신에도 위배된다. 주식회사가 공제조합이 된다고 하여 공익성을 해친다고 볼 수도 없다.

나) 판단

앞서 본 각 증거, 을 제2, 5, 7 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정 및 관계법령의 내용, 취지 등에 비추어 보면, 주식회사는 공제조합 인가를 받을 수 법인에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다.

1 자원재활용법 제27조 제4항은 "민법 제32조와 그 밖의 법률에 따라 재활용을 목적으로 설립된 법인"이 재활용의무생산자의 의무를 대행하기 위하여 인가를 받은 경우에 이 법인을 공제조합으로 본다고 규정하고 있고, 민법 제32조는 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단의 설립을 규정하고 있다. 위 각 규정의 내용에 비추어 공제조합 인가 대상인 법인은 영리 목적이 아닌 "재활용"을 목적으로 하는 법인인 것으로 해석하는 것이 자연스럽다. 자원재활용법 제27조 제1항은 원칙적으로 재활용의무생산자가 공제조합을 설립할 수 있는 것으로 규정하고 있고, 위 조합은 비영리 사단의 성격을 띠는 것으로 보인다. 같은 조 제4항에 따라 조합으로 보게 되는 법인도 같은 성격을 지니는 것으로 보아야 한다.

③ 공제조합 설립의 규정 취지는 재활용 촉진 및 자원의 순환이용을 통한 환경보전과 국민경제의 건전한 발달에 있다. 공제조합은 이러한 공익상의 목적을 위하여 설립되거나 적어도 비영리 목적으로 설립된 법인이 설립할 수 있다고 보는 것이 위와 같은 입법 취지에도 부합한다.

④ 실제로 재활용의무생산자들은 민법 및 공익법인의 설립·운영에 관한 법률에 따라 비영리 또는 공익 사단법인 설립 허가를 받은 후 공제조합 인가를 받았다. ⑤ 원고의 대표이사 B은 2012. 10. 18. 피고에게 '사단법인 C'라는 명칭으로 민법 제32조에 따른 비영리법인 설립허가신청을 하였으나, 피고는 2014. 1. 13. 위 협회(B)에 "위 법인의 목적 사업이 지나치게 광범위하여 특정 단체에서 수행할 수 있는 업무의 범위를 벗어나고, 특히 사업계획으로 제시된 폐기물 회수 및 재활용 지원시스 템은 개정 자원재활용법에 따라 공공부문에서 맡아야 할 사항으로 판단될 뿐 아니라, 신청인은 이를 수행할 능력이 부족한 것으로 판단되고, 회원의 구성원이 명확하지 않아 예산 수입원의 확보 가능성이 낮으므로, 재정적 기초의 확보가능성이 낮은 것으로 판단된다.'라는 이유로 위 신청을 불허하는 통보를 하였다. B은 공제조합 설립인가를 받기 위해서는 비영리 사단법인의 설립이 필요하다고 보고 위와 같은 신청을 하였던 것으로 보인다.

⑥ 공제조합은 위와 같이 공익적 성격이 강하다는 점, 공제조합 설립인가를 받지 못한다고 하더라도 원고의 영리활동 자체는 금지되지 않는 점 등에 비추어 공제조합 인가 대상 법인을 비영리법인으로 한정한다고 하여 원고의 직업선택의 자유를 침해한다고 볼 수도 없다.

2) 제2처분사유에 대하여.

가) 원고의 주장

원고는 지난 10여 년 간 자원재활용 업무를 아무 문제없이 수행하여 왔고, 최근 5년 간 매출 규모나 수익 규모, 회원사가 대폭 증가하여 왔을 뿐만 아니라, 자원재활용법 기타 관련 규정에서 재활용의무량 및 조합원수를 공제조합 설립 인가 요건으로 규정하고 있지도 않으므로, 적정 재활용의무량 및 조합원수의 미확보를 처분 사유로 삼을 수는 없다.

나) 판단

(1) 구 자원재활용법(2015. 1. 20. 법률 제13036호로 개정되기 전의 것) 제16조 제1항은, 대통령령으로 정하는 제품·포장재의 제조업자나 수입업자(이하 '재활용 의무생산자'라 한다)는 제조·수입 하거나 판매한 제품 · 포장재로 인하여 발생한 폐기물을 회수하여 재활용하여야 한다고 규정하면서, 제2항에서 재활용의무생산자는 제1항에 따른 재활용의무를 공동으로 이행하기 위한 분담금을 공제조합에 내야하는 것으로 정하고 있다. 이러한 규정에 비추어 공제조합은 재활용의무생산자들의 폐기물 회수 및 재활용 의무의 공동이행을 위하여 위와 같은 업무를 수행할 수 있는 능력이 있어야 하는 것이 전제가 되고, 이를 평가하는 방법으로 재활용의무량 및 조합원수를 어느 정도 수준 이상으로 갖추어야 한다.

(2) 을 제9호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 조합원수가 131개사, 재활용의무량 점유율 13%라고 기재하였으나, 실제로 제출된 참여약정서는 80개사에 불과하고, 그 재활용의무량 점유율은 5.3%에 불과한 사실을 인정할 수 있다.

위 실제 점유율 및 원고가 점유율을 높여 신청한 점 등에 비추어 피고가 적정 수준의 조합원수와 재활용의무량을 확보하지 못하였다고 본 것은 정당하고, 원고가 주장하는 사정 및 제출한 자료만으로는 원고가 적정 수준 이상의 조합원수 또는 재활용의무량 점유율 요건을 갖추었다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

3) 제3처분사유에 대하여

가) 원고의 주장

자원재활용법 제28조 제1항은 사업계획서에 포함될 구체적인 내용을 규정하고 있지 않으므로, 사업계획서에 재활용의무이행 관련 인프라 구축 계획 및 분담금 결정기준과 관리계획에 관한 구체적인 내용이 포함되어 있지 않다는 이유로 이 사건 신청을 불허할 수는 없다.

나) 판단

사업계획서의 내용이 법령에 구체적으로 기재되어 있지 않다고 하더라도, 공제조합을 둔 입법 취지에 비추어 사업 목적에 따른 재활용의무의 이행을 위한 적정성 판단을 위해 필요한 범위 내에서 분담금에 관한 사항, 재활용의무의 공동이행을 위한 회수·재활용 체계의 구축 및 그 방법, 재원 조달 방법 등이 사업계획서에 기재되어 있어야 한다고 봄이 타당하고, 사업계획서가 부실하다고 판단될 때에는 설립허가신청을 거부할 수 있다고 보아야 한다. 제출된 자료만으로는 원고가 사업계획서에 재활용의무이행 관련 인프라 구축 계획 및 분담금 결정기준과 관리계획에 관한 구체적인 내용을 기재하였다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거도 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

나. 재량권 일탈·남용 여부

1) 원고의 주장

재활용의무생산자들의 위탁을 받아 재활용업무를 수행하던 원고는 자원재활용 법의 개정(다른 재활용의무생산자가 생산한 제품 · 포장재를 회수·재활용하는 것을 의무 이행에서 제외하고 자신이 생산한 제품의 포장재를 회수·재활용하거나, 공제조합에 분담금을 납부하는 방식만 허용된다)으로 인하여 해당 사업을 수행할 수 없게 되어 회사의 존립이 위협받고 있는 점, 위와 같은 처분사유는 원고에 대하여 공제사업의 설립을 인가하여 준 후에 철저한 관리·감독으로 규제 등이 가능한 점, 원고는 기존 재활용사업을 계속하여 왔기 때문에 관련 인프라를 구축하고 안정적으로 사업을 수행할 능력과 경험이 충분한 점, 다른 재활용 대상 품목을 취급하는 공제조합들 중 원고 보다 작은 규모의 단체도 있는 점, 분담금 결정에 관한 사항은 정관에 반영되어 있는 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹한 것으로서 재량권을 일탈. 남용하여 위법하다.

2) 판단

가) 공제조합 설립을 인가할 것인지는 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.

나) 앞서 본 사실 및 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃고 비례원칙을 위반하여 피고에게 맡겨진 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

① 이 사건 처분의 각 처분사유에 해당하는 사항은 공제조합의 존립 및 재활용업무 수행을 위하여 반드시 고려되어야 하는 중요한 요소이다.

원고가 10여 년 간 실제로 개별위탁을 받을 수 있는 시설 등을 갖춘 재활용업자라고 볼 자료가 없다. 단지 재활용의무생산자와 재활용업자와의 사이에서 브로커 역할을 해온 것이라면, 그와 같은 사업방식을 방지하기 위하여 개정된 자원재활 용법 하에서 원고의 사업을 존치시켜야 할 필요성이 크다고 볼 수도 없다.

③ 자격 요건을 갖추지 못한 법인에 공제조합 설립을 인가하는 것은 폐기물의 회수·재활용을 촉진하고 자원의 순환이용에 기여하고자 하는 공제조합 설립 취지를 몰각시키게 된다. 이러한 공익상의 필요가 원고가 입는 불이익에 비하여 결코 작다.고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면, 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 이를 각하하고, 원고의 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.