2008구합32522 조례무효확인

1 . 서울특별시 동작구

2 . ○○○

3 . ○○○

4 . 000

5 . ○○○

6 . ○○○

7 . ○○○

8 . ○○○

9 . 000

10 . ○○○

11 . ○○○

서울특별시 관악구청장

2009 . 4 . 2 .

2009 . 4 . 30 .

1 . 이 사건 소를 각하한다 .

2 . 소송비용은 원고들이 부담한다 .

피고가 2008 . 8 . 1 . 공포한 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부개정 조례 ( 서울 특별시 관악구 조례 제779호 ) < 별표2 > 중 ' 동주민센터명 ’ 란 ' 보라매동 주민센터 ’ 부분은 무효임을 확인한다 .

1 . 이 사건 조례의 개정 경위

가 . 당사자의 지위

( 1 ) 원고 서울특별시 동작구 ( 이하 ' 동작구라 한다 ) 는 법정동인 노량진동 , 상도동 , 상 도1동 , 본동 , 흑석동 , 동작동 , 사당동 , 대방동 , 신대방동을 관할구역으로 하는 자치구이

( 2 ) 원고 동작구를 제외한 나머지 원고들은 서울 동작구 신대방동 395 보라매공원의 주변에 거주하는 주민들로서 원고 OOO , OOO , OOO , OOO , OOO , OOO , 이 ○○ , ○○○ , ○○○는 서울 동작구 신대방동에 , 원고 ○○○는 서울 관악구 봉천동에 각 주민등록을 두고 있다 .

( 3 ) 피고는 법정동인 신림동 , 남현동 , 봉천동을 관할구역으로 하는 자치구인 서울특 별시 관악구 ( 이하 ' 관악구 ' 라 한다 ) 의 단체장이다 .

나 . 관악구의 동 ( 洞 ) 통 · 폐합 및 명칭변경 경위

( 1 ) 관악구는 법정동인 봉천동 중 산117을 기점으로 산104 - 1 , 645 - 85 , 645 - 2 , 636 - 27 , 12 , 125호에 이르는 능선 및 소도로를 지나 952 - 11 , 967 - 4를 잇는 8 내지 30m 도로와 은천길 및 봉천복개도로를 따라 729 - 22호에 이르는 신대방동과 상도동 경 계선 동남지역을 관할구역으로 한 행정동을 따로 두고 ‘ 봉천제1동 ' 을 그 명칭으로 정하 고 있었다 ( 행정동의 명칭은 해당 지방자치단체의 조례로 지방자치법 제6조 제1항에 따 라 설치한 동사무소 ( 소위 주민센터 ) 의 명칭을 제 · 개정하는 방법으로 정해진다 ) .

( 2 ) 관악구는 서울시의 동 통폐합 및 기능개편계획에 따라 행정동을 27개에서 21개 로 통 · 폐합하고 , 21개 행정동에 대한 명칭을 변경하기로 결정함에 따라 시 · 구의원 간담회 , 주민자치위원 설명회 , 통장 설명회 등을 개최한 다음 2008 . 4 . 21 . 부터 2008 . 5 . 10 . 까지 21개 행정동별로 명칭을 공개모집하였고 , 모집된 의견에 대해 각 행정동별 로 주민선호도 조사 ( 전체 231 , 500세대 중 138 , 964세대가 조사에 응함 ) 를 거쳐 최고 선 호도를 기록한 명칭을 해당 행정동의 명칭으로 선정하였다 .

( 3 ) 한편 , ' 봉천제1동 ' 은 공개모집된 ' 당곡동 ’ 과 ‘ 보라매동 중 해당 주민들의 선호가 높은 것으로 조사 ( 전체 11 , 311세대 중 6 , 490세대가 조사에 응했고 , 응답자의 81 . 6 % 인 5 , 299세대가 선호함 ) 된 ' 보라매동 ' 이 새로운 명칭으로 선정되었다 .

( 4 ) 피고는 2008 . 6 . 경 구 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 ( 2008 . 8 . 1 . 서울특 별시 관악구 조례 제779호로 개정되기 전의 것 ) < 별표2 > ‘ 동주민센터명 ’ 란의 ‘ 봉천제1 동 주민센터 ' 를 ' 보라매동 주민센터 ’ 로 변경하는 내용 등이 포함된 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부개정 조례 ( 안 ) 을 작성한 다음 이를 관악구 의회에 제출함과 아 울러 입법예고하였다 .

( 5 ) 피고는 관악구 의회가 2008 . 7 . 18 . 피고가 작성한 원안대로 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부개정 조례 ( 안 ) 을 의결하자 2008 . 8 . 1 . 서울특별시 관악구 조 례 제779호로 위 조례를 공포하였다 ( 이하 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부 개정 조례 ( 서울특별시 관악구 조례 제779호 ) 〈 별표2 > ‘ 동주민센터명 ’ 란 ‘ 보라매동 주민 센터 ’ 부분만을 ' 이 사건 조례 ' 라 한다 .

다 . 원고 동작구의 의견제출 등

( 1 ) 동작구 및 동작구 거주 일부 주민들은 2008 . 6 . 2 . 경부터 2008 . 7 . 1 . 경 사이에 여러 차례에 걸쳐 관악구에 이 사건 조례 ( 안 ) 에 대하여 반대한다는 의견을 제출하였다 .

( 2 ) 피고는 2008 . 6 . 26 . 및 같은 달 27 . 두 차례에 걸쳐 동작구에 행정동의 명칭변경 은 해당 지방자치단체의 조례로 가능하고 , 봉천제1동을 보라매동으로 변경한 것은 해 당 주민들의 의견을 반영한 것이라는 등의 이유로 동작구 등의 의견을 반영할 수 없다 . 는 취지로 답변하였다 .

라 . 보라매공원의 명칭 등에 관하여

( 1 ) 보라매공원은 옛날 공군사관학교가 자리하고 있던 서울 동작구 신대방동 395 일 대를 1985 . 12 . 20 . 보수하여 1986 . 5 . 5 . 개원한 도시공원으로 공군사관학교 때의 상 징인 ' 보라매 ’ 를 이름으로 사용하였고 , 서울특별시가 관리청으로 되어 있다 .

( 2 ) 관악구에서 봉천제1동을 보라매동으로 변경하기 전에는 관악구 , 동작구를 비롯한 서울특별시의 자치구에는 ' 보라매 ’ 라는 명칭의 법정동이나 행정동은 없었다 .

( 3 ) 동작구 , 특히 서울 동작구 신대방동에는 지하철7호선 보라매역 , 보라매초등학교 , 보라매병원 , 보라매길 ( 기점 신대방동 395 - 67 종점 같은 동 395 - 72 ) , 보라매우성아파트 등 보라매라는 이름을 사용한 공공시설물 , 건축물 등이 다수 있다 .

[ 인정 근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 내지 9호증 , 을 제1 내지 8호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 이 사건 소의 적법 여부

가 . 당사자들의 주장

원고들은 행정동의 명칭이 봉천제1동에서 보라매동으로 변경됨에 따라 ① 원고 동작구는 보라매라는 이름을 행정동의 명칭으로 사용할 수 있는 권한 및 다른 자치구 에서 보라매를 행정동의 명칭으로 사용하는 것을 금지할 수 있는 권한을 침해당하였 고 , ② 원고 동작구를 제외한 나머지 원고들은 ' 보라매 ’ 라는 명칭에 대한 재산상 신뢰 및 동이름 결정권 등 헌법상 재산권 및 행복추구권을 침해당하였으며 , ③ 동작구의 관 할구역에 속한 보라매공원을 비롯하여 ' 보라매 ' 를 이름으로 사용한 공공시설물 , 건축물 등이 관악구의 관할구역에 속하는 것으로 오인할 우려가 있는 등 조례제정권의 한계를 일탈하였으므로 , 이 사건 조례는 무효라고 주장하고 , 이에 대하여 피고는 이 사건 조례 는 항고 소송의 대상이 아니어서 이 사건 소가 부적법하다고 주장한다 .

나 . 관련 법령

별지 기재와 같다 .

다 . 판단

( 1 ) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상 행위로서 특정 사 항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과 를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키 는 것이다 . 따라서 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동 을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다 . 한편 어 떤 행정청의 행위가 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는가는 그 행위의 성 질 , 효과 외에 행정소송 제도의 목적 또는 사법권에 의한 국민의 권리보호의 기능도 충분히 고려하여 합목적적으로 판단되어야 한다 ( 대법원 2005 . 2 . 23 . 선고 2005두12398 판결 등 참조 ) .

( 2 ) 이 사건을 위 법리에 비추어 보건대 , 이 사건 조례는 구 지방자치법 ( 2009 . 4 . 1 . 법률 제9577호로 개정되기 전의 것 , 이하 ‘ 구 지방자치법 ' 이라 한다 ) 제4조 제5항을 근거 법률로 법정동인 봉천동 중 일부 지역을 관할 구역으로 하는 행정동의 동사무소 ( 주민센터 ) 명칭을 ' 봉천제1동 주민센터 ’ 에서 ' 보라매동 주민센터 ’ 로 변경하는 내용으로 써 이로 인해 관악구가 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 설치한 행정동의 명칭이 봉 천제1동에서 보라매동으로 변경되는바 , ① 이 사건 조례로 인하여 자치구인 원고 동작 구 및 신대방2동 또는 봉천1동에 거주하는 나머지 원고들의 재산권 등의 행사가 제한 되는 등 구체적인 권리의무에 직접적 변동이 초래된다고 할 수 없는 점 , ② 이 사건

조례의 근거 법률인 구 지방자치법 제4조 및 관련 법규를 살펴보아도 행정동의 명칭에 관한 해당 지역 또는 인접 지역 주민들 , 나아가 인접 자치구의 직접적이고 구체적인 이익을 개별적으로 보호하는 규정을 찾아볼 수 없는 점 , ③ 법정동은 통상 개인이나 법인의 주소 , 토지의 지번에 사용되는 것으로 그 명칭이 변경될 경우 등기부등본 , 건축 물관리대장 , 토지대장 , 가족관계등록부 , 주민등록증 등 공부상의 주소가 변경되는 효과 가 있지만 , 행정동은 행정운영의 편의에 따라 구획되고 수시로 조정할 수 있는 것으로 그 명칭이 변경되더라도 공법상의 주소 등에 아무런 변화가 없는 점 , ④ 보라매는 행 정동 또는 법정동의 명칭으로는 사용된 바 없기 때문에 지리적 명칭으로서 어떠한 식 별력을 가지고 있다고 볼 수 없는 만큼 , 이 사건 조례로 인하여 원고 동작구의 헌법상 조례제정권이나 나머지 원고들의 헌법상 자기결정권 , 행복추구권 , 인격권 , 자치권 , 주민 권 등의 기본권이 직접 자기의 권리로서 침해당할 우려가 있다고 할 수 없는 점 , ⑤ 자부심 또는 명예감정에의 상처 , 각종 경제적 · 사회적 · 문화적 · 정신적 유형 · 무형의 이익 손실 등은 국민 일반이 공통적으로 가질 수 있는 일반적 · 간접적 추상적 이익이거나 사 실적 · 경제적 이해관계에 지나지 않는 점 등을 종합하여 보면 , 이 사건 조례로 원고들의 개별적 직접적 · 구체적인 법률상 이익이 침해되었다고 할 수 없으므로 , 이 사건 조례는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 할 것이라서 , 이 사건 소는 부적법하다 . 3 . 결 론

그렇다면 , 이 사건 소는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 한승 .

판사 정성완

판사 장종철

관련 법령

구 지방자치법 ( 2009 . 4 . 1 . 법률 제9577호로 개정되기 전의 것 )

제4조 ( 지방자치단체의 명칭과 구역 )

① 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고 , 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체

를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정하되 , 시 · 군 및 자치구의 관할

구역 경계변경은 대통령령으로 정한다 .

② 제1항에 따라 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때 또는 그 명칭이

나 구역을 변경할 때에는 관계 지방자치단체의 의회 ( 이하 “ 지방의회 ” 라 한다 ) 의 의견을 들어

야 한다 . 다만 , 「 주민투표법 」 제8조에 따라 주민투표를 한 경우에는 그러하지 아니하다 .

③ 자치구가 아닌 구와 읍 · 면 · 동의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고 , 이를 폐지하거나 설치

하거나 나누거나 합칠 때에는 행정안전부장관의 승인을 받아 그 지방자치단체의 조례로 정

한다 . 다만 , 명칭과 구역의 변경은 그 지방자치단체의 조례로 정하고 , 그 결과를 특별시장 ·

광역시장 · 도지사 · 특별자치도지사 ( 이하 “ 시 · 도지사 ” 라 한다 ) 에게 보고하여야 한다 .

④ 리의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되 , 그 명칭과 구역은 종전과 같이 하고 , 명칭과

구역을 변경하거나 리를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 그 지방자치단체의

조례로 정한다 .

⑤ 동리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에

따라 하나의 동 · 리를 2개 이상의 동 · 리로 운영하거나 2개 이상의 동 · 리를 하나의 동 · 리로

운영하는 등 행정 운영상 동 · 리 ( 이하 “ 행정동 리 ” 라 한다 ) 를 따로 둘 수 있다 .

⑥ 행정동 리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있다 .

제6조 ( 사무소의 소재지 )

① 지방자치단체의 사무소의 소재지와 자치구가 아닌 구 및 읍 · 면 · 동의 사무소의 소재지는

종전과 같이 하고 , 이를 변경하거나 새로 설정하려면 지방자치단체의 조례로 정한다 . 이 경

우 동은 제4조 제5항에 따른 행정동 ( 行政洞 ) 을 말한다 .

② 제1항의 조례는 그 지방의회의 재적의원 과반수의 찬성을 받아야 한다 .

제9조 ( 지방자치단체의 사무범위 )

① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처

리한다 .

② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다 . 다만 , 법률에 이와

다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다 .

1 . 지방자치단체의 구역 , 조직 , 행정관리 등에 관한 사무

가 . 관할 구역 안 행정구역의 명칭 · 위치 및 구역의 조정 . 끝 .