사업주의 직장보육시설 설치의무 등을 규정한 구 영유아보육법 제14조 제1항 이 권고적 규정인지 여부(소극) 및 위 규정에 근거하여 근로자들이 직장보육시설을 설치하지 않은 사업주를 상대로 곧바로 보육수당을 청구할 수 있는지 여부(소극)

구 영유아보육법(2011. 6. 7. 법률 10789호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항 은 ‘일정 규모 이상의 사업장의 사업주에 대하여 직장보육시설을 설치하여야 하거나 그 대신 근로자에게 보육수당 등을 지급하여야 한다’고 함으로써 선택사항이 아닌 의무사항으로 규정하고 있으므로, 규정 형식이나 내용으로 볼 때 단순한 권고적 규정에 해당하여 사업주에게 어떠한 법률상 의무도 부과하는 것이 아니라고 보기는 어렵다. 그러나 위 규정만으로 근로자들이 사업주를 상대로 곧바로 보육수당을 청구할 수 있는 사법상 권리를 취득하게 된다고 볼 수는 없고, 개별 근로계약이나 취업규칙, 단체협약 등을 통해 보육수당의 지급대상, 지급시기, 액수 등에 관한 내용들이 구체화되어야만 비로소 그러한 권리를 취득하게 되며, 다만 위 규정은 ‘영유아의 보호 및 건전한 육성과 보호자의 원활한 경제적·사회적 활동 보장’이라는 영유아보육법의 사회보장적 목적을 달성하기 위해 일정 규모 이상의 사업주들에게 자율적으로 보육시설 설치책임을 부과하되, 그것이 불가능할 경우 여러 대체수단 중 하나로서 보육수당 지급책임 및 지급액 하한을 규정한 것이라고 해석함이 타당하다.

구 영유아보육법(2011. 6. 7. 법률 10789호로 개정되기 전의 것) 제1조 , 제4조 , 제14조 , 구 영유아보육법 시행령(2011. 12. 8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 , 구 영유아보육법 시행규칙(2011. 4. 7. 보건복지부령 제50호로 개정되기 전의 것) 제8조

원고(선정당사자) 1 외 1인 (소송대리인 법무법인(유한) 동인 담당변호사 안중민)

현대제철 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 나현채 외 2인)

2011. 12. 15.

1. 원고(선정당사자)들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고(선정당사자)들이 부담한다.

피고는 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라고만 한다)들 및 선정자들(이하 원고들과 선정자들을 통틀어 ‘선정자들’이라고만 한다)에게 별지 선정자별 청구금액표 중 ‘청구금액’란 기재 각 해당 금원 및 이에 대하여 이 사건 2011. 12. 15.자 청구취지 및 청구원인변경신청서부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 20%의 비율에 의한 금원을 각 지급하라.

1. 당사자들의 주장

가. 원고들의 주장

○ 피고는 상시근로자 500명 이상을 고용하는 사업장의 사업주로서 구 영유아보육법(2004. 1. 29. 법률 제7153호로 개정되어 2011. 6. 7. 법률 10789호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보육법’이라고 한다) 제14조 제1항 , 제2항 , 같은 법 시행령(2005. 1. 29. 대통령령 제18691호로 개정되어 2011. 12. 8. 대통령령 제23356호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보육법 시행령’이라고 한다) 제20조 제1항 , 같은 법 시행규칙(2005. 1. 29. 여성부령 제14호로 개정되어 2011. 4. 7. 보건복지부령 제50호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보육법 시행규칙’이라고 한다) 제8조 에서 정한 바에 따라 만 6세 미만의 영유아 자녀를 두고 있는 근로자들을 위해 직장보육시설을 설치하거나 위 근로자들에게 정부 보육료 지원단가(이하 ‘정부지원단가’라고 한다)의 50/100 이상의 보육수당을 지급하여야 한다(이하 보육법, 보육법 시행령, 보육법 시행규칙의 위 조항들을 통틀어 ‘이 사건 조항들’이라고 한다).

○ 그런데 피고는 현재까지 직장보육시설을 설치하지 않았을 뿐만 아니라 보육수당을 지급하지도 않고 있으므로, 피고의 근로자로서 영유아 자녀를 두고 있는 선정자들에게 이 사건 조항들에 따라 최소한 정부지원단가의 50/100에 해당하는 보육수당을 지급할 의무가 있다.

나. 피고의 주장

○ 직장보육시설의 설치 및 보육수당 지급을 규정하고 있는 이 사건 조항들은 권고적 성질의 규정이므로, 이를 근거로 선정자들이 피고에 대하여 보육수당의 지급을 구할 수는 없다.

○ 설령, 그렇지 않다고 하더라도, 선정자들은 그 소득수준을 고려할 때 정부 보육료 지원대상에 해당하지 않으므로, 이 사건 조항들에 기한 보육수당의 지급을 구할 수 없다.

2. 관련 법령

보육법 및 보육법 시행령, 보육법 시행규칙 중 이 사건과 관련된 내용은 다음과 같다.

가. 보육법

○ 제1조 (목적) 이 법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적·사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 가정복지 증진에 이바지함을 목적으로 한다.

○ 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “영유아”라 함은 6세 미만의 취학 전 아동을 말한다.

○ 제4조 (책임)

① 모든 국민은 영유아를 건전하게 보육할 책임이 있다.

② 국가 및 지방자치단체는 보호자와 더불어 영유아를 건전하게 보육할 책임을 진다.

○ 제10조 (보육시설의 종류) 보육시설의 종류는 다음 각 호와 같다.

3. 직장보육시설: 사업주가 사업장의 근로자를 위하여 설치·운영하는 보육시설

○ 제14조 (직장보육시설의 설치 등)

① 대통령령이 정하는 일정 규모 이상의 사업장의 사업주는 직장보육시설을 설치하여야 한다. 다만 사업장의 사업주가 직장보육시설을 단독으로 설치할 수 없을 때에는 사업주 공동으로 직장보육시설을 설치·운영하거나, 지역의 보육시설과 위탁계약을 체결하여 근로자 자녀의 보육을 지원하거나 또는 근로자에게 보육수당을 지급하여야 한다.

② 제1항 의 규정에 의한 보육시설의 설치·위탁계약 및 보육수당의 지급에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

나. 보육법 시행령

○ 제20조 (직장보육시설의 설치)

① 법 제14조 제1항 에 따라 사업주가 직장보육시설을 설치하여야 하는 사업장은 상시 여성근로자 300인 이상 또는 근로자 500인 이상을 고용하고 있는 사업장으로 한다.

② 제1항 을 적용하는 경우 둘 이상의 국가행정기관이 청사를 공동으로 사용하면 이를 하나의 사업장으로 본다.

⑤ 제1항 및 제2항 에 따른 사업장 외의 사업주는 필요한 경우에는 사업장 근로자의 자녀를 보육하기 위한 직장보육시설을 설치하거나 보육수당을 지급할 수 있다.

다. 보육법 시행규칙

○ 제8조 (보육수당의 지급) 법 제14조 제1항 의 규정에 의한 보육수당은 정부 보육료 지원단가(이하 ‘정부지원단가’라고 한다)의 100분의 50 이상으로 한다.

3. 이 법원의 판단

가. 인정 사실

1) 피고는 상시근로자 500명 이상을 고용하여 철강재 판매에 관한 사업 등을 영위하는 회사이고, 선정자들은 만 6세 미만의 자녀를 1명 이상 두고 있는 피고의 근로자들이다.

2) 보건복지부가 매년 공고하는 정부지원단가 중 2009년도 및 2010년도 정부지원단가의 내용은 다음과 같다.

가) 2009년도 정부지원단가

(1) 정부로부터 인건비를 지원받는 보육시설을 이용하는 경우, 1차적으로 보호자의 소득수준에 따라 법정저소득층(1층), 최저생계비의 120% 수준(2층), 도시근로자가구 월평균소득 50% 수준(3층), 도시근로자 월평균소득 70% 수준(4층), 도시근로자가구 월평균소득 100% 수준(5층)으로 구분한 후, 2차적으로 해당 영유아의 연령에 따라 만 0세부터 만 4세까지(1층에 해당하는 경우 만 4세 이상) 보육료를 단계적으로 차등지급하는데, 그 중 1층과 5층의 경우 지급되는 월 보육료는 다음과 같다.

(2) 정부로부터 인건비를 지원받지 아니하는 보육시설을 이용하는 경우에는, 보호자의 소득수준을 위와 같은 5층의 소득수준에 도시근로자가구 월평균소득 100% 초과 수준(5층 초과)을 더하여 총 6단계로 구분한 후 해당 영유아의 연령에 따라 보육료를 단계적으로 차등지급하되, 5층 초과에 해당하는 경우 만 2세의 영유아까지만 보육료를 지급하는데, 그 중 1층, 5층 및 5층 초과의 경우 지급되는 월 보육료는 다음과 같다.

(3) 두자녀 이상 가구의 경우, 정부 인건비 지원시설의 1층에 해당하는 보육료를 기준으로 3층의 경우 20%, 4층의 경우 40%, 5층의 경우 50%에 해당하는 보육료를 추가 지원한다.

나) 2010년도 정부지원단가

(1) 정부지원 보육료의 기준단가는 만 0세 383,000원, 만 1세 337,000원, 만 2세 278,000원, 만 3세 191,000원, 만 4세 172,000원, 만 5세 172,000원으로 한다.

(2) 보육료 지원대상의 선정 기준이 되는 가구별 소득인정액은 해당 아동의 부모 및 형제자매의 근로소득 및 사업소득 및 보유하고 있는 재산을 환산한 소득을 종합하여 소득인정액을 산정하고, 이에 따라 산출된 소득인정액을 기초로 아래 〈표〉 기재와 같은 선정 기준에 따라 보육료를 지급한다.

(3) 차등보육료의 지급에 관하여는, 소득수준을 소득 하위 50% 이하 단계, 소득 하위 50% 초과 60% 이하 단계, 소득 하위 60% 초과 70% 이하 단계의 3단계로 구분한 후, 해당 영유아의 연령에 따라 만 0세부터 만 4세까지 보육료를 차등지급한다.

(4) 두자녀 이상 가구의 경우, 소득 하위 50% 이하 단계의 차등보육료를 기준으로 하여 소득하위 50% 초과 60% 이하 가구의 경우 40%, 소득하위 60% 초과 70% 이하 단계의 경우 70%에 해당하는 보육료를 추가 지원한다.

(5) 만 5세의 영유아의 경우, 소득하위 70% 이하인 가구에 한하여 보육료 월 172,000원을 지급하고, 만 12세 이하의 장애아의 경우 월 383,000원을 지급한다.

3) 피고는 현재까지 직장보육시설을 설치하거나 선정자들을 포함한 소속 근로자들에게 보육수당을 지급하지 않고 있다.

4) 피고는 이 사건 소송 계속 중인 2010. 6. 8. 이 법원에 ‘ 보육법 제14조 제1항 , 제2항 이 평등권, 법률유보의 원칙 및 포괄위임입법 금지의 원칙, 과잉금지의 원칙 등에 위배된다’는 이유로 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 이 법원이 2010. 8. 16. 이를 기각하였다.

5) 이에 피고는 2010. 9. 29. 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구하였으나, 헌법재판소는 2011. 11. 24. “ 보육법 제14조 제1항 및 같은 조 제2항 중 ‘보육수당의 지급에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다’는 부분은 포괄위임금지원칙에 위배되지 않고, 위 제14조 제1항 은 직업수행의 자유 및 재산권, 평등권을 침해하지 않아 헌법에 위반되지 않는다.”는 결정을 선고하였다.

[인정 근거] 다툼이 없거나 이 법원에 현저한 사실, 갑 1 내지 4, 7호증(가지번호 포함), 을 2, 4, 5호증의 각 기재, 이 법원의 보건복지부장관에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

나. 판단

1) 보육법 제14조 제1항 은 ‘일정 규모 이상의 사업장의 사업주에 대하여 직장보육시설을 설치하여야 하거나 그 대신 근로자에게 보육수당 등을 지급하여야 한다’고 함으로써 선택사항이 아닌 의무사항으로 규정하고 있으므로, 그 규정 형식이나 내용으로 볼 때 단순한 권고적 규정에 해당하여 사업주에게 어떠한 법률상 의무도 부과하는 것이 아니라고 보기는 어렵다.

2) 그러나 나아가 공법상의 이 사건 조항들이 근로자로 하여금 사업주를 상대로 곧바로 보육수당을 청구할 수 있는 구체적인 사법상 권리를 부여하는 성질의 규정에 해당하는지에 관하여 살피건대, 앞서 인용한 증거들 및 인정한 사실들로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 이 사건 조항들만으로 근로자들이 사업주를 상대로 곧바로 보육수당을 청구할 수 있는 사법상 권리를 취득하게 된다고 볼 수는 없고, 개별 근로계약이나 취업규칙, 단체협약 등을 통해 보육수당의 지급대상, 지급시기, 액수 등에 관한 내용들이 구체화되어야만 비로소 그러한 권리를 취득하게 되며, 다만 이 사건 조항들은 ‘영유아의 보호 및 건전한 육성과 그 보호자의 원활한 경제적·사회적 활동 보장’이라는 보육법의 사회보장적 목적을 달성하기 위해 일정 규모 이상의 사업주들에게 자율적으로 보육시설 설치책임을 부과하되, 그것이 불가능할 경우 여러 대체수단 중의 하나로서 보육수당 지급책임 및 그 경우 지급액의 하한을 규정한 것이라고 해석함이 타당하므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 사건 청구는 보육수당의 지급범위 등에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

가) 영유아를 건전하게 보육할 책임은 사회보장적 이념에 기초를 두고 있는 것으로서 1차적으로 보호자에게, 2차적으로 국가 및 지방자치단체에 있는 것인바( 보육법 제4조 ), 이 사건 조항들은 위와 같은 영유아에 대한 보육책임 중 일부를 일정 규모 이상의 근로자를 사용하는 사업주에게 분담시키려는 공법상의 정책적 규정이고, 이에 따라 사업주가 그 의무를 이행할 때에는 국가가 이를 직·간접으로 지원하도록 하고 있으며, 의무이행을 확보하기 위한 방법으로 형벌이나 과태료 등의 제재 규정을 두지 않고 행정지도와 결과 공표 등과 같은 극히 비제재적인 방법을 통해 사업주가 자율적으로 이를 이행할 수 있도록 하고 있다.

나) 이 사건 조항들은 사업주가 직장보육시설을 설치할 수 없을 경우, 다른 사업주와 공동으로 직장보육시설을 설치·운영하거나, 지역의 보육시설과 위탁계약을 체결하여 근로자 자녀의 보육을 지원하거나, 근로자에게 보육수당을 지급하도록 규정하고 있으므로, 사업주로서는 각 사업장의 개별적·구체적 여건 및 경제적 능력 등을 고려하여 위 여러 대체수단 중 하나를 스스로 선택할 수 있는 것이지 반드시 보육수당 지급의무만을 부담하게 되는 것은 아니다.

다) 또한 원고들의 주장과 같이 이 사건 조항들을 문언 그대로 살펴보더라도, 보육법 제14조 제1항 은 ‘사업주가 직장보육시설을 단독으로 설치할 수 없을 때’에 비로소 그 대체수단 중 하나로써 보육수당을 지급하도록 규정하고 있는데, 피고가 직장보육시설을 현재까지 설치하지 않았다는 사정만으로는 직장보육시설 설치가 불가능하다고 볼 수도 없다.

라) 보육법 시행규칙 제8조 는 ‘보육수당은 정부지원단가의 50/100 이상을 지급하여야 한다’고 그 하한만을 규정하고 있을 뿐 구체적인 보육수당의 지급액수, 범위 등에 관하여는 사실상 각 사업주의 재량에 맡기고 있다.

마) 이 사건 조항들에 의하면 결국 사업주는 정부지원단가를 기준으로 보육수당을 산정할 수밖에 없는바, 정부지원단가의 경우 우선 각 가구별로 해당 아동의 부모, 형제자매의 근로소득, 사업소득, 재산 환산소득을 종합해서 소득액을 산정하여 지원대상 해당 여부를 판단한 후 각 소득수준에 따라 차등 보육료, 두자녀 이상 보육료, 만 5세아 보육료 등을 지원하도록 되어 있으므로, 보육수당 역시 각 근로자의 소득수준에 따라 그 지급 여부 및 지급범위가 구체적·개별적으로 결정되어야 할 것인데, 사업주가 소속 근로자의 소득수준을 일일이 확인하여 각 근로자별 보육수당의 지급 여부 및 지급범위를 산출한다는 것은 매우 어려운 일일 뿐만 아니라, 직장보육시설을 설치하는 경우와 비교해 볼 때 동일 임금을 지급받는 근로자들 사이에서도 가구별 소득수준의 차등에 따라 지급받는 보육수당에 차이가 발생하게 된다.

바) 상시 500인 이상 근로자를 사용하는 정도의 규모를 가진 사업장의 경우, 가족수당, 복리후생수당 등의 명목으로 근로자의 복지 차원에서 일정 금원을 지급하는 경우가 많은데, 이러한 수당들 중 일정 부분은 이 사건 조항들에서 정한 보육수당과 중복되는 성질을 갖고 있다.

4. 결론

따라서 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로, 주문과 같이 판결한다.

[[별 지 1] 선정자 목록: 생략]

[[별 지 2] 선정자별 청구금액: 생략]