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판시사항
[1] 토지소유자 등이 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제85조 에서 정한 제소기간 내에 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금의 증감에 대한 소송을 제기한 경우, 같은 법 제30조 제3항 에서 정한 지연가산금은 위 제85조 에서 정한 제소기간에 구애받지 않고 그 소송절차에서 청구취지 변경 등을 통해 청구할 수 있는지 여부(적극)
[2] 사업시행자가 보상협의요청서에 기재한 협의기간이 종료하기 전에 토지소유자 및 관계인이 재결신청의 청구를 하였으나 사업시행자가 협의기간이 종료하기 전에 협의기간을 연장한 경우, 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제30조 제2항 에서 정한 60일 기간의 기산 시기(=당초의 협의기간 만료일)
판결요지
[1] 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라고 한다) 제84조 제1항 , 제85조 , 제30조 등 관계 법령의 내용, 형식 및 취지를 종합하면, 구 공익사업법 제30조 제3항 에서 정한 지연가산금은, 사업시행자가 재결신청의 청구를 받은 때로부터 60일을 경과하여 재결신청을 한 경우 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금(이하 ‘재결 보상금’이라고 한다)에 가산하여 토지소유자 및 관계인에게 지급하도록 함으로써, 사업시행자로 하여금 구 공익사업법이 규정하고 있는 기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제함과 동시에 재결신청이 지연된 데에 따른 토지소유자 및 관계인의 손해를 보전하는 성격을 갖는 금원으로, 재결 보상금에 부수하여 구 공익사업법상 인정되는 공법상 청구권이다. 그러므로 제소기간 내에 재결 보상금의 증감에 대한 소송을 제기한 이상, 지연가산금은 구 공익사업법 제85조 에서 정한 제소기간에 구애받지 않고 그 소송절차에서 청구취지 변경 등을 통해 청구할 수 있다고 보는 것이 타당하다.
[2] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제8조 제1항 , 제14조 제1항 의 내용, 형식 및 취지를 비롯하여, 토지소유자 및 관계인이 협의기간 종료 전에 사업시행자에게 재결신청의 청구를 한 경우 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라고 한다) 제30조 제2항 에서 정한 60일의 기간은 협의기간 만료일로부터 기산하여야 하는 점, 사업인정고시가 있게 되면 토지소유자 및 관계인에 대하여 구 공익사업법 제25조 에서 정한 토지 등의 보전의무가 발생하고, 사업시행자에게는 구 공익사업법 제27조 에서 정한 토지 및 물건에 관한 조사권이 주어지게 되는 이상, 협의기간 연장을 허용하게 되면 토지소유자 및 관계인에게 위와 같은 실질적인 불이익도 연장될 우려가 있는 점, 협의기간 내에 협의가 성립되지 아니하여 토지소유자 및 관계인이 재결신청의 청구까지 한 마당에 사업시행자의 협의기간 연장을 허용하는 것은 사업시행자가 일방적으로 재결신청을 지연할 수 있도록 하는 부당한 결과를 가져올 수 있는 점 등을 종합해 보면, 사업시행자가 보상협의요청서에 기재한 협의기간을 토지소유자 및 관계인에게 통지하고, 토지소유자 및 관계인이 그 협의기간이 종료하기 전에 재결신청의 청구를 한 경우에는 사업시행자가 협의기간이 종료하기 전에 협의기간을 연장하였다고 하더라도 구 공익사업법 제30조 제2항 에서 정한 60일의 기간은 당초의 협의기간 만료일로부터 기산하여야 한다고 보는 것이 타당하다.
참조판례
[2] 대법원 1993. 7. 13. 선고 93누2902 판결 (공1993하, 2307)
원고, 피상고인
별지 원고 목록 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 승재 담당변호사 국상종 외 1인)
피고, 상고인
한국토지공사의 소송수계인 한국토지주택공사 외 1인 (소송대리인 법무법인 바른 담당변호사 박인호)
주문
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고들이 부담한다.
이유
상고이유를 판단한다.
1. 상고이유 제1점에 대하여
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라고 한다) 제84조 제1항 에 의하면, 중앙토지수용위원회는 제83조 의 규정에 의한 이의신청이 있는 경우 제34조 의 규정에 의한 재결이 위법 또는 부당하다고 인정하는 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있고, 제85조 에 의하면, 사업시행자·토지소유자 또는 관계인은 제34조 의 규정에 의한 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거친 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있고( 제1항 전문), 제1항 의 규정에 따라 제기하고자 하는 행정소송이 보상금의 증감에 관한 소송인 경우 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 때에는 사업시행자를, 사업시행자인 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다( 제2항 ).
한편 구 공익사업법 제30조 에 의하면, 사업인정고시가 있은 후 협의가 성립되지 아니한 때에는 토지소유자 및 관계인은 대통령령이 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결의 신청을 할 것을 청구할 수 있고( 제1항 ), 사업시행자는 제1항 의 규정에 의한 청구를 받은 때에는 그 청구가 있은 날부터 60일 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며( 제2항 전문), 사업시행자가 제2항 의 규정에 의한 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조 의 규정에 의한 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다( 제3항 ).
그리고 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(이하 ‘공익사업법 시행령’이라고 한다) 제14조 제2항 에 의하면, 구 공익사업법 제30조 제3항 의 규정에 의하여 가산하여 지급하여야 하는 금액은 관할 토지수용위원회가 재결서에 기재하여야 하며, 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일까지 보상금과 함께 이를 지급하여야 한다.
위 관계 법령의 내용, 형식 및 취지를 종합하면, 구 공익사업법 제30조 제3항 소정의 지연가산금은, 사업시행자가 재결신청의 청구를 받은 때로부터 60일을 경과하여 재결신청을 한 경우 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금(이하 ‘재결 보상금’이라고 한다)에 가산하여 토지소유자 및 관계인에게 지급하도록 함으로써, 사업시행자로 하여금 구 공익사업법이 규정하고 있는 기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제함과 동시에 재결신청이 지연된 데에 따른 토지소유자 및 관계인의 손해를 보전하는 성격을 갖는 금원으로, 재결 보상금에 부수하여 구 공익사업법상 인정되는 공법상 청구권이므로, 제소기간 내에 재결 보상금의 증감에 관한 소송을 제기한 이상, 지연가산금은 구 공익사업법 제85조 소정의 제소기간에 구애받지 않고 그 소송절차에서 청구취지 변경 등을 통해 청구할 수 있다고 봄이 타당하다 .
한편 구 공익사업법 제84조 는 이의신청이 있으면 중앙토지수용위원회는 수용재결의 위법 또는 부당 여부를 심리하도록 규정하고 있을 뿐 이의신청서에 기재된 이의사유에 한하여 심리하도록 제한하고 있지 않으므로, 특별한 사정이 없는 한, 이의신청의 효력은 수용재결 전체에 미치며, 보상금의 증감에 관한 소송에 있어서는 이의재결의 고유한 위법사유뿐만 아니라 이의신청사유로 삼지 아니한 수용재결의 하자도 주장할 수 있다( 대법원 1991. 2. 12. 선고 90누288 판결 , 대법원 1995. 9. 15. 선고 93누20627 판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 재결 보상금의 증감에 관한 소송인 이 사건 소가 수용재결서 송달일로부터 60일 내인 2008. 10. 27. 제기되었음은 기록상 명백하므로, 비록 원고들이 그 후에 이 사건 소송절차에서 재결 보상금에 대한 지연가산금을 청구하였더라도 이 부분 소가 제소기간을 도과하였다고 볼 수 없고, 한편 원고 7, 13, 22가 수용재결에 대한 이의신청 당시 지연가산금 부분에 대하여 다투지 않았더라도 보상금의 증감에 관한 소송인 이 사건 소로써 지연가산금을 청구할 수 있다고 판단하였다.
위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같은 구 공익사업법상 지연가산금 청구와 관련된 소의 적법 여부에 관한 법리오해의 위법이 없다.
2. 상고이유 제2점에 대하여
공익사업법 시행령 제8조 제1항 본문에 의하면, 사업시행자는 구 공익사업법 제16조 의 규정에 의한 협의를 하고자 하는 때에는 국토해양부령이 정하는 보상협의요청서에 협의기간·협의장소 및 협의방법( 제1호 ), 보상의 시기·방법·절차 및 금액( 제2호 ), 계약체결에 필요한 구비서류( 제3호 ) 등의 사항을 기재하여 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 하고, 제14조 제1항 에 의하면, 토지소유자 및 관계인은 구 공익사업법 제30조 제1항 의 규정에 의하여 재결신청의 청구를 하고자 하는 때에는 제8조 제1항 제1호 의 규정에 의한 협의기간이 경과한 후 국토해양부령이 정하는 바에 따라 사업시행자의 성명 또는 명칭( 제1호 ), 공익사업의 종류 및 명칭( 제2호 ), 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소( 제3호 ), 대상토지의 소재지·지번·지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류·구조 및 수량( 제4호 ), 협의가 성립되지 아니한 사유( 제5호 ) 등의 사항을 기재한 재결신청청구서를 사업시행자에게 제출하여야 한다.
위 관계 법령의 내용, 형식 및 취지를 비롯하여, 토지소유자 및 관계인이 협의기간 종료 전에 사업시행자에게 재결신청의 청구를 한 경우 구 공익사업법 제30조 제2항 소정의 60일의 기간은 협의기간 만료일로부터 기산하여야 하는 점 ( 대법원 1993. 7. 13. 선고 93누2902 판결 참조), 사업인정고시가 있게 되면 토지소유자 및 관계인에 대하여 구 공익사업법 제25조 소정의 토지 등의 보전의무가 발생하고, 사업시행자에게는 구 공익사업법 제27조 소정의 토지 및 물건에 관한 조사권이 주어지게 되는 이상, 협의기간 연장을 허용하게 되면 토지소유자 및 관계인에게 위와 같은 실질적인 불이익도 연장될 우려가 있는 점, 협의기간 내에 협의가 성립되지 아니하여 토지소유자 및 관계인이 재결신청의 청구까지 한 마당에 사업시행자의 협의기간 연장을 허용하는 것은 사업시행자가 일방적으로 재결신청을 지연할 수 있도록 하는 부당한 결과를 초래할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 사업시행자가 보상협의요청서에 기재한 협의기간을 토지소유자 및 관계인에게 통지하고, 토지소유자 및 관계인이 그 협의기간이 종료하기 전에 재결신청의 청구를 한 경우에는 사업시행자가 협의기간이 종료하기 전에 협의기간을 연장하였다고 하더라도 구 공익사업법 제30조 제2항 소정의 60일의 기간은 당초의 협의기간 만료일로부터 기산하여야 한다고 봄이 타당하다 .
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고들이 사업인정고시가 있은 뒤 협의가 성립되지 아니하여 피고들에게 재결신청을 청구한 이상, 설령 피고들이 협의기간을 임의로 연장하였더라도, 피고들로서는 재결신청 청구일 이후로서 당초의 협의기간 만료일인 2007. 9. 7.부터 60일 이내에 재결을 신청하여야 하고, 그렇지 못한 경우 위 60일이 경과한 날부터의 지연가산금을 지급할 의무가 있다고 판단하였다.
위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같은 구 공익사업법상 지연가산금 지급의무의 존부에 관한 법리오해의 위법이 없다.
3. 상고이유 제3점에 대하여
토지의 수용·사용에 따른 보상액을 평가함에 있어서는 관계 법령에서 들고 있는 모든 산정요인을 구체적·종합적으로 참작하여 그 각 요인들을 모두 반영하여야 하지만, 이를 위한 감정평가서에는 모든 산정요인의 세세한 부분까지 일일이 설시되거나 그 요인들이 평가에 미치는 영향이 수치적으로 나타나지 않더라도 그 요인들을 특정·명시함과 아울러 각 요인별 참작 내용과 정도를 객관적으로 납득이 갈 수 있을 정도의 설명이 있으면 된다( 대법원 1998. 5. 26. 선고 98두1505 판결 , 대법원 2002. 6. 28. 선고 2002두2727 판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 제1심법원 감정인 소외인에 대한 감정촉탁 결과(사실조회 결과 및 원심에서 위 감정인이 제출한 보완자료를 포함한다)에 의하면, 제1심법원 감정평가는 가격산정요인들을 특정·명시하고 그 요인들이 어떻게 참작되었는지를 알아볼 수 있을 정도로 기술하고 있으므로 위법하지 않다고 판단하였다.
위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같은 감정평가에 관한 법리오해의 위법이 없다. 한편 이 사건 지장물에 대한 감정평가 방법인 거래사례비교법에서의 거래사례에는 대상물건과 동일성 또는 유사성이 있는 다른 물건에 대하여 경매를 목적으로 평가한 사례도 포함되므로, 이 사건 지장물 중 한 개의 구분소유권에 대한 경매감정평가액을 거래사례로 채택한 제1심법원 감정평가가 위법하여 이를 채택한 원심판결 역시 위법하다는 이 부분 상고이유 역시 받아들일 수 없다.
4. 결론
그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
[[별 지] 원고 목록: 생략]