2013구합2752 여객자동차운송사업계획변경인가처분취소

1. 동남여객자동차 주식회사

2. 동원여객자동차 주식회사

3. 주식회사 동진여객

4. 주식회사 태영버스

경상남도지사

1. 경원여객자동차 주식회사

2. 대한여객자동차 주식회사

3. 신흥여객자동차 주식회사

2014. 3. 4.

2014. 4. 8.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다.

피고가 2013. 7. 25. 피고 보조참가인들(이하 '참가인들'이라 한다)에게 한 별지 1 표 기재 여객자동차운송사업계획변경 인가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 당사자들의 지위

원고들은 부산 시내에 주사무소를 두고 아래 표 기재와 같이 부산 시내에서 338번, 138-1번 시내버스를 운행하는 운송사업자들이고, 참가인들은 경상남도에서 별지 1 표 기재 시외버스(이하 '이 사건 시외버스'라 한다)를 운행하는 운송사업자이다. 원고들 운행노선표

나. 피고의 2010. 11. 4.자 최초 인가처분

1) 피고는 2010. 11. 4. 참가인들과 거제현대고속 주식회사 소속의 부산 장승포 또는 장목, 부산-통영, 울산 부산 장승포 또는 고현 구간 시외버스에 관하여 '부산서부시 외버스터미널 - 신평지하철역 구간에서 매표 및 영업행위를 할 수 없고 동 구간에는 이용승객을 승·하차시킬 수 없다.'는 조건을 부가하여 부산 사하구 신평동에 있는 신평 지하철역을 경유하도록 그 노선을 변경하는 내용의 여객자동차운송사업계획변경 인가(이하 '이 사건 최초 인가처분'이라 한다)를 하였다.

2) 이에 대하여 원고들은 창원지방법원 2010구합4153호로 이 사건 최초 인가처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2011. 6. 9. "이 사건 최초 인가처분은 구 여객자동차 운수사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 같다. 이를 '여객운수사업법'이라 한다) 제78조 제1항, 같은 법 시행규칙(2013. 3. 23. 국토교통부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제5조 제1항 본문에 따라 관계 시·도지사인 부산광역시장과 미리 협의하지 아니한 절차상 하자가 있어 위법하다."는 이유로 이를 취소하는 내용의 원고 승소판결을 하였으며, 항소심, 상고심을 거쳐 2012. 5. 29. 그 판결이 확정되었다.

다. 피고의 2012. 5. 9.자 종전 인가처분

1) 참가인들은 2012. 4. 2. 재차 부산 장승포 또는 장목 구간 시외버스에 관하여 신평지하철역을 경유하는 내용의 여객자동차운송사업계획변경 인가신청을 하였고, 피고가 부산시장에게 협의 요청을 하였는데, 부산시장은 2012. 4. 13. 위 협의에 대하여 부동의하였다. 이에 피고는 2012. 4. 17. 국토해양부장관에게 여객운수사업법 제78조 제1 항, 같은 법 시행규칙 제5조 제1항에 따라 여객자동차운송사업계획변경 인가를 위한 조정신청을 하였고, 2012. 5. 1. 국토해양부장관으로부터 '부산서부시외버스터미널 신평 지하철역 구간에서 매표 및 영업행위를 하지 아니한다는 인가조건을 부가하여 신평지 하철역을 정차역으로 하는 조정안을 인용한다'는 내용을 통보받았으며, 2012. 5. 9. 부산시장에게 위 심의결과를 통보하였고, 같은 날 참가인들에게 별지 1 표 기재 중 '변경 전' 항목 내용과 같은 위 여객자동차운송사업계획변경 인가(이하 '이 사건 종전 인가처 분'이라 한다)를 하였다.

2) 원고들은 창원지방법원 2012구합2663호로 이 사건 종전 인가처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 2013. 10, 22. 이 사건 종전 인가처분은 적법한 절차를 거친 처분으로서 처분의 합리성이 있어 적법하다는 이유로 원고 청구기각 판결을 선고받았고, 원고들이 이에 불복하여 항소심 계속 중이다.

라. 피고의 2013. 7. 25.자 이 사건 처분피고는 2013. 7. 25. 참가인들에게 신평지하철역을 경유하는 이 사건 노선의 운행횟수를 별지 1 표 기재 중 '변경 후' 항목 내용과 같이 종전 12회에서 30회로 증설하는 내용의 여객자동차운송사업계획변경 인가(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였다. 【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증의 1, 2, 3, 갑 제5호증의 1 내지 4, 을가 제7호증, 을나 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 본안전항변

신평 지하철역을 경유하는 이 사건 시외버스노선이 이 사건 처분으로 인하여 그 운행횟수가 증가된다고 하더라도 이 사건 시외버스노선은 이 사건 종전 인가처분 당시 신평지하철역에서 승차 또는 하차만 할 수 있고 매표 및 영업행위를 하지 못하는 조건 하에 인가된 것이고, 원고들의 시내버스노선과 중복되지도 아니하여 수송수요. 또는 수송대상이 경합된다고 볼 수 없다. 따라서 원고들은 이 사건 처분에 대하여 간접적이고 사실적, 경제적인 이해관계를 가지는데 불과하므로, 원고들은 그 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

나. 판단

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이고, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적, 구체적 이익이 있는 경우를 말하며, 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 원고적격이 있다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2007두23811 판결 참조).

2) 원고들은 다대포에서 신평지하철역과 부산서부시외버스터미널을 경유하여 모라 주공아파트까지의 구간을 운행하는 338번 시내버스를, 원고 동남여객자동차 주식회사는 장림에서 신평지하철역과 부산서부시외버스터미널을 경유하여 서면까지의 구간을 운행하는 138-1번 시내버스(이하 338번 및 138-1번 시내버스를 합하여 '이 사건 시내버스'라 한다)를 각 운행하는 부산시내버스운송사업자들인 사실, 참가인들은 이 사건 종전 인가처분으로 부산서부시외버스터미널에서 신평지하철역을 경유하여 장승포 구간을 운행하게 되었고 이 사건 처분으로 그 운행횟수가 총 30회로 증가한 사실은 앞서 본 바와 같다.

위 인정사실에 의하면, 이 사건 처분으로 그 운행횟수가 증가된 참가인들의 이 사건 시외버스노선과 원고들의 이 사건 시내버스노선은 신평지하철역과 부산서부시외 버스터미널 구간이 서로 중복되고, 이로 인하여 기존에 신평지하철역에서 장승포로 가기 위하여 신평지하철역에서 승차장인 부산서부시외버스터미널로 운행하는 이 사건 시내버스를 이용하던 승객이나 장승포에서 신평지하철역으로 가기 위하여 종점인 부산서, 부시외버스터미널에서 신평지하철역으로 운행하는 이 사건 시내버스를 이용하던 승객들이 이 사건 시외버스가 신평지하철역에 정차하고 그 운행횟수가 증가하여 용이하게 이용할 수 있게 됨으로써 더 이상 신평지하철역과 부산서부시외버스터미널 사이를 운행하는 이 사건 시내버스를 이용할 필요가 없게 되었으며, 그로 말미암아 원고들의 운행수익이 감소하리라는 점은 경험칙상 충분히 예상할 수 있다. 그러므로 원고들과 참가인들은 경업관계에 있고, 이에 관한 원고들의 이익은 단순한 경제적, 간접적 이해관계를 넘어서 법률상 보호받을 수 있는 이익에 해당한다.

따라서 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정되므로, 피고의 본안전항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들 주장

1) 이 사건 처분은 이 사건 종전 인가처분에서 그 운행횟수를 확대하는 처분으로서 이 사건 처분의 기초가 되는 이 사건 종전 인가처분이 위법하므로 이 사건 처분도 위법하다.

2) 이 사건 처분은 부산광역시와 경상남도를 걸치는 노선의 운행횟수를 증가하는 '운행계통'에 관한 처분이고, 운행횟수의 증가는 여객운수사업법 제78조 제1항에서 정하는 여객자동차운송사업의 사업계획변경에 해당하며, 같은 법 시행규칙 제5조 제1항 단서에 해당하는 바가 없다. 그러므로 피고는 같은 법 제78조 제1항, 같은 법 시행규칙 제5조 제1항 본문에 따라 부산광역시와 협의를 거친 후 이 사건 처분을 하여야 함에도 이를 거치지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. 3) 이 사건 처분은 피고가 이 사건 종전 인가처분을 한지 1년 이내에 그 운행횟수를 150% 증가한 것으로서, 이는 여객운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제6호에 따라

연간 10%를 초과하는 운행횟수의 증감사항으로 관련 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 해당 운행계통에 대한 수송수요 등을 조사한 후에 그 운행횟수의 증감을 변경하여야 한다. 그럼에도 피고는 신평 지하철역의 승·하차 등에 대한 수송수요 등을 제대로 조사하지 아니한 채 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 2 기재와 같다.

다. 판단

1) 첫 번째 주장에 관하여

원고들은 이 사건 처분의 기초가 되는 이 사건 종전 인가처분이 위법하다고 주장

하면서도 구체적인 위법사유를 들고 있지 않다. 오히려 앞서 본 바와 같이 피고가 국토해양부장관의 조정안 인용 통보를 받아 처리한 이 사건 종전 인가처분은 적법 절차를 거친 처분으로서 처분의 합리성이 있어 적법하다는 판결을 선고받은 사실이 인정되므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다.

2) 두 번째 주장에 관하여

가) 여객운수사업법 제78조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제5조 제1항 본문은 원칙적으로 "노선 여객자동차운송사업을 관할하는 시·도지사는 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우 노선의 신설 또는 변경이나 노선과 관련되는 사업계획 변경의 인가 · 등록 또는 사업개선명령을 하려면 관계 시·도지사와 미리 협의하여야 한다."라고 규정하고 있다. 한편 같은 법 시행규칙 제5조 제1항 단서 제2호 (나)목은 위 협의에 대한 예외조항으로 "특별시 · 광역시 또는 특별자치시에 걸치는 노선과 관련되는 사항인 경우에는 노선을 신설하거나 연장함으로써 특별시·광역시 또는 특별자치시에 기점 또는 종점이 있게 되는 경우와 특별시 · 광역시 또는 특별자치시의 관할구역에서 기점 또는 종점을 변경하는 경우를 제외하고는 관계 특별시장·광역시장 또는 특별자치시장과 협의 없이 사업계획 변경의 인가 등을 할 수 있다."라고 규정하고 있다.

나) 살피건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 처분 내용은 부산서부시외버스터미널에서 신평지하철역을 경유하여 장승포에 이르는 시외버스노선의 운행횟수를 증설하는 것으로서, 피고는 이 사건 처분을 하면서 부산광역시장과 그에 관하여 미리 협의하지 아니하였다.

그러나 위 운행횟수 증설은 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우이긴 하나, 광역시인 부산광역시에 걸치는 노선과 관련되는 사항으로서, 노선을 신설하거나 연장함으로써 부산광역시에 기점 또는 종점이 있게 되거나 부산광역시의 관할구역에서, 기점 또는 종점을 변경하는 경우가 아니므로 여객운수사업법 시행규칙 제5조 제1항 단서 제2호 (나)목에 따라 사전 협의 제외사유에 해당한다. 그러므로 피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 부산광역시장과 협의를 미리 할 필요가 없다.

따라서 이에 어긋나는 원고들의 위 주장도 이유 없다.

3) 세 번째 주장에 관하여

가) 여객운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제6호, 제33조 제1항 제3호 (가)목에 의하면, 사업계획 변경 시 해당 운행계통을 운행하는 사업자별로 운행횟수가 연간 10%를 초과하여 증감하는 경우로서 둘 이상의 시·도에 걸치는 운행횟수의 증감은 관련 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 해당 운행계통에 대한 수송수요 등을 조사한 후에 변경하도록 하고 있다.

나) 살피건대, 이 사건 처분에 따라 참가인별로 이 사건 시외노선버스의 운행횟수가 연간 10%를 초과하여 증가한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 처분에 앞서 해당 운행계통에 대한 수송수요 등 조사가 이루어져야 하고, 피고는 여객운수사업법 시행규칙 제3조 제1항에 따른 이 사건 시외버스운송사업자의 관할관청에 해당한다.이 사건 처분에 앞서 이 사건 시외버스노선과 관련하여 수송수요 등을 조사하였는지에 관하여 보건대, 을가 제3, 8, 9, 10호증, 을가 제12호증의 1, 2, 을가 제13호증, 을나 제2, 3호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고와 경상남도버스 운송사업조합은 2013. 7. 4. 부산서부시외버스터미널, 신평 지하철역에서 부산(사상)-신 평지하철역-거제(고현, 장승포) 노선에 관하여 승객 이용현황 및 시외버스 임시증회 운행현황을 공동으로 조사한 사실, 위 조사 결과 신평 지하철역에서 고현을 향하는 이 사건 시외버스는 인가받은 운행횟수 6회 외에 추가로 10회를 임시증회 하여 운행하고, 신평지하철역에서 장승포를 향하는 이 사건 시외버스는 인가받은 운행횟수 6회 외에 추가로 7회를 임시증회하여 운행하고 있는 사실, 그럼에도 각 낮 배차간격이 80분, 90분으로 길어 승객들이 불편을 호소하고 있는 사실, 2010년 12월경 거가대교 개통으로 부산 거제 지역을 오가는 이동인구가 지속적으로 증가하고 있는 사실, 이 사건 종전 인가처분 이전에 하루 60회 신평지하철역을 경유·정차하여 운행하던 시외버스노선이 하루 12회 운행하는 것으로 인가되어 운행횟수가 감소됨에 따라 거제, 고현, 장승포 등에 소재하는 직장으로 출퇴근하는 이용승객들의 교통불편 민원이 제기되는 사실을 인정할 수 있다. 그러므로 이 사건 시외버스노선의 관할관청인 피고는 이 사건 시외버스노선의 운행횟수를 증가하는 이 사건 처분을 하기 전에 앞서 수송수요 등을 조사하였고 이를 바탕으로 적법하게 이 사건 처분을 하였다고 봄이 타당하다.

따라서 원고들의 위 주장도 이유 없다.

4. 결 론

그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김해붕

판사이재환

판사김지영