beta
판시사항
[1] 구 도시계획법 제23조 제5항 의 규정에 의한 사업시행자 지정처분을 취소함에 있어서 청문을 실시하지 아니한 경우, 그 절차를 결여한 지정처분의 취소처분이 위법한 처분인지 여부(적극)
[2] 행정청이 당사자와 사이에 도시계획사업의 시행과 관련한 협약을 체결하면서 관계 법령 및 행정절차법에 규정된 청문의 실시 등 의견청취절차를 배제하는 조항을 둔 경우, 청문의 실시에 관한 규정의 적용이 배제되거나 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하는지 여부(소극)
판결요지
[1] 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되기 전의 것) 제78조 , 제78조의2 , 행정절차법 제22조 제1항 제1호 , 제4항 , 제21조 제4항 에 의하면, 행정청이 구 도시계획법 제23조 제5항 의 규정에 의한 사업시행자 지정처분을 취소하기 위해서는 청문을 실시하여야 하고, 다만 행정절차법 제22조 제4항 , 제21조 제4항 에서 정한 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 청문을 실시하지 아니할 수 있으며, 이러한 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있음에 비추어 볼 때, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다.
[2] 행정청이 당사자와 사이에 도시계획사업의 시행과 관련한 협약을 체결하면서 관계 법령 및 행정절차법에 규정된 청문의 실시 등 의견청취절차를 배제하는 조항을 두었다고 하더라도, 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호한다는 행정절차법의 목적 및 청문제도의 취지 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 협약의 체결로 청문의 실시에 관한 규정의 적용을 배제할 수 있다고 볼 만한 법령상의 규정이 없는 한, 이러한 협약이 체결되었다고 하여 청문의 실시에 관한 규정의 적용이 배제된다거나 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당한다고 할 수 없다.
원고,상고인
주식회사 대경마이월드 (소송대리인 변호사 이순영)
피고,피상고인
안산시장 (소송대리인 법무법인 안산제일 담당변호사 남상우 외 2인)
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원으로 환송한다.
이유
먼저, 행정절차법 제22조 의 의견청취에 관한 상고이유를 본다.
1. 원심의 판단
원심판결 이유에 의하면, 원심은, 피고가 2000. 6. 26. 원고에 대하여 한 사업시행자지정 거부처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)은 실질적으로 피고가 2000. 1. 19. 협약의 체결과 동시에 원고를 이 사건 도시계획사업의 사업시행자로 지정한 처분을 취소하는 처분이라고 전제한 다음, 구 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문 개정되어 2000. 7. 1. 시행되기 전의 것, 이하 '구 도시계획법'이라고 한다)이 이 사건 처분과 같은 처분을 함에 있어 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 않았고, 이 사건 사업시행자 지정과정에 있어서의 위법 또는 위반사항이 명백하므로 이를 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 행정절차법 제21조 제4항 제3호 소정의 '당해 처분의 성질상 의견청취가 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당할 뿐 아니라 이 사건 협약서 제25조에 같은 조 제1호 소정의 사유가 발생한 경우에는 그 사유의 발생통지 및 시정기회의 부여 없이 곧바로 위 협약을 해지하고 사업시행자 지정을 취소할 수 있도록 규정하고 있어 같은 법 제22조 제4항 소정의 '당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우'에도 해당한다고 할 것이므로 행정절차법 제22조 제4항 의 규정에 의하여 청문의 실시 등 의견진술의 기회를 부여할 필요가 없고, 나아가 피고는 이 사건 처분 전인 2000. 4. 6. 사업시행자지정 및 실시계획승인 인가신청서 제출통보를 하고, 같은 달 26. 사업시행자 지정신청 촉구통보를 함으로써 원고에게 의견진술의 기회를 부여하였다고도 볼 수 있다는 이유로 의견진술의 기회가 부여되지 아니하여 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 주장을 배척하였다.
2. 이 법원의 판단
그러나 이 부분 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가. 구 도시계획법 제78조 , 제78조의2 , 행정절차법 제22조 제1항 제1호 , 제4항 , 제21조 제4항 에 의하면, 행정청이 구 도시계획법 제23조 제5항 의 규정에 의한 사업시행자 지정처분을 취소하기 위해서는 청문을 실시하여야 하고, 다만 행정절차법 제22조 제4항 , 제21조 제4항 에서 정한 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 청문을 실시하지 아니할 수 있으며, 이러한 청문제도는 행정처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있음에 비추어 볼 때, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 즈음하여 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 청문을 실시하여야 하고, 그 절차를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다 ( 대법원 1991. 7. 9. 선고 91누971 판결 , 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결 등 참조).
그리고 이 사건 처분은 이 사건 도시계획사업의 사업시행자 지정을 취소하는 침해적 행정처분으로서, 원고로서는 위 사업시행자 지정이 취소됨으로써 위 사업의 준비에 소요된 비용 상당의 손해를 입게 될 뿐 아니라 위 사업에 대한 기대이익도 상실하게 되므로 이러한 상황에 대비하기 위하여 이 사건 처분에 대한 사전통지를 받을 필요가 있음은 물론, 청문절차 등을 통하여 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 가질 필요가 적지 아니하고, 사업자 지정 처분 외에도 구 도시계획법 제25조 제1항 에 기한 실시계획의 인가를 받아야 비로소 사업을 시행할 수 있어 즉시 이 사건 처분을 하지 아니하면 안될 급박한 사정이 있다고도 볼 수 없으므로 이 사건 처분이 '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당한다고 볼 수 없다
또한, 행정청이 당사자와 사이에 도시계획사업의 시행과 관련한 협약을 체결하면서 관계 법령 및 행정절차법에 규정된 청문의 실시 등 의견청취절차를 배제하는 조항을 두었다고 하더라도, 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호한다는 행정절차법의 목적 및 앞서 본 청문제도의 취지 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 협약의 체결로 청문의 실시에 관한 규정의 적용을 배제할 수 있다고 볼 만한 법령상의 규정이 없는 한, 이러한 협약이 체결되었다고 하여 청문의 실시에 관한 규정의 적용이 배제된다거나 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당한다고 할 수 없다 .
그럼에도 불구하고, 원심은 판시와 같은 이유로 이 사건 처분을 함에 있어 청문의 실시 등 의견진술의 기회를 부여할 필요가 없다고 단정하고 말았으니, 거기에는 청문의 실시 및 의견청취를 아니할 수 있는 경우에 관한 법리를 오해한 위법이 있다.
나. 또한, 기록에 의하면, 2000. 4. 6.자 및 2000. 4. 26.자 통보는 피고가 원고에 대하여 구 도시계획법 제23조 제5항 , 제25조 의 각 규정에 의한 사업시행자 지정 및 실시계획인가 신청을 하고, 정해진 기일까지 이를 하지 않을 경우 이 사건 사업의 시행을 기피하는 것으로 판단하여 협약을 해지할 계획임을 알리는 내용이었고, 원고는 위 통보에 따라 같은 해 5. 6. 도시계획사업 인가신청을 하였으며, 위와 같이 통보된 내용이 이행되지 아니하였다는 이유로 피고가 이 사건 처분을 한 것도 아닌 사실을 알 수 있으므로, 피고가 위와 같은 통보를 한 것을 두고 이 사건 처분에 관하여 원고에게 의견진술의 기회를 부여한 것이라고 볼 수도 없다.
그럼에도 불구하고, 원심은 피고가 위와 같은 통보를 한 것을 두고 원고에게 의견진술의 기회를 부여한 것으로 보고 말았으니, 거기에는 의견진술의 기회 부여에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다.
3. 결 론
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.