비관리청의 항만시설 무상사용기간의 산정 기준이 되는 총사업비를 관리청이 적법한 기준에 미달하게 산정하여 통보한 경우, 그 산정통보 자체를 항고소송으로 다툴 수 있는지 여부(소극)

항만법 제17조 제1항은, 비관리청의 항만공사로 조성 또는 설치된 토지 및 항만시설은 준공과 동시에 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다고 규정하고, 같은 조 제3항은, 비관리청은 그 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 무상사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 비관리청이 행한 항만시설은 비관리청의 의사와 아무런 상관없이 항만법의 규정에 의하여 당연히 국가 또는 지방자치단체에 귀속하는 대신, 비관리청은 항만법에 의하여 총사업비의 범위 안에서 당해 항만시설에 대하여 무상사용권을 취득할 수 있으므로, 이에 따라 비관리청이 당해 항만시설을 무상사용하는 것은 일반인에게 허용되지 아니하는 특별한 사용으로서, 이른바 공물의 특허사용에 해당하고, 비관리청이 당해 항만시설을 무상사용할 수 있는 기간은 총사업비에 의하여 결정되므로, 관리청이 적법한 기준에 미달하게 총사업비를 산정하였다면, 그 금액과 적법한 기준에 의한 총사업비의 차액에 따른 기간만큼 무상사용기간이 단축되므로, 그 차액에 해당하는 기간에 관하여는 비관리청이 무상사용할 수 없게 된다는 법적 불안·위험이 현존한다고 보아야 하고, 따라서 이를 제거하기 위하여 국가를 상대로 공법상의 당사자소송으로 권리범위의 확인을 구할 필요나 이익이 있으며, 이러한 방법이 가장 유효·적절한 수단이라고 할 것이나, 관리청이 총사업비를 산정하여야만 비관리청이 당해 항만시설을 무상사용할 수 있는 것이 아니므로, 관리청이 적법한 기준에 미달하게 총사업비를 산정하여 통보하였다 하더라도 그 산정통보 자체를 항고소송으로 다툴 수는 없다.

항만법 제17조 제1항 , 제3항 , 행정소송법 제1조[행정처분일반] , 제2조 제1항 제1호 , 제3조 제1호 , 제2호 , 제4조 제1호

한국가스공사 (소송대리인 일신법무법인 담당변호사 김종철 외 5인)

대한민국

인천지방해양수산청 인천항건설사무소장 (소송대리인 변호사 채규성)

서울고법 200 1. 3. 6. 선고 99누14029 판결

상고를 모두 기각한다. 상고비용 중 원고의 상고로 인한 부분은 원고의, 피고 대한민국의 상고로 인한 부분은 위 피고의 각 부담으로 한다.

1. 원고의 피고 인천지방해양수산청 인천항건설사무소장(이하 '피고 사무소장'이라 한다)에 대한 상고를 본다.

항만법 제17조 제1항은, 비관리청의 항만공사로 조성 또는 설치된 토지 및 항만시설은 준공과 동시에 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다고 규정하고, 같은 조 제3항은, 비관리청은 그 귀속된 항만시설을 총사업비의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 따라 무상사용할 수 있다고 규정하고 있는바, 비관리청이 행한 항만시설은 비관리청의 의사와 아무런 상관없이 항만법의 규정에 의하여 당연히 국가 또는 지방자치단체에 귀속하는 대신, 비관리청은 항만법에 의하여 총사업비의 범위 안에서 당해 항만시설에 대하여 무상사용권을 취득할 수 있으므로, 이에 따라 비관리청이 당해 항만시설을 무상사용하는 것은 일반인에게 허용되지 아니하는 특별한 사용으로서, 이른바 공물의 특허사용에 해당하고, 비관리청이 당해 항만시설을 무상사용할 수 있는 기간은 총사업비에 의하여 결정되므로, 관리청이 적법한 기준에 미달하게 총사업비를 산정하였다면, 그 금액과 적법한 기준에 의한 총사업비의 차액에 따른 기간만큼 무상사용기간이 단축되므로, 그 차액에 해당하는 기간에 관하여는 비관리청이 무상사용할 수 없게 된다는 법적 불안·위험이 현존한다고 보아야 하고, 따라서 이를 제거하기 위하여 국가를 상대로 공법상의 당사자소송으로 권리범위의 확인을 구할 필요나 이익이 있으며, 이러한 방법이 가장 유효·적절한 수단이라고 할 것이나, 관리청이 총사업비를 산정하여야만 비관리청이 당해 항만시설을 무상사용할 수 있는 것이 아니므로, 관리청이 적법한 기준에 미달하게 총사업비를 산정하여 통보하였다 하더라도 그 산정통보 자체를 항고소송으로 다툴 수는 없다 고 할 것이다.

같은 취지에서, 피고 사무소장의 총사업비 재산정통보는 원고의 권리·의무에 아무런 영향을 미치지 못하는 사실상의 통지행위로서 항고소송의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없다고 하여 그 재산정통보의 일부 취소를 구하는 원고의 소를 각하한 1심을 유지한 원심의 판단은 정당하고, 거기에 원고의 상고이유에서 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 없다.

2. 피고 대한민국의 상고에 대하여 본다.

원심은, 원고가 인천 남구 (주소 생략) 송도 앞바다 전면 간석지 1,060,000㎡를 매립하여 제2 액화천연가스(LNG) 인수기지를 건설하고, 액화천연가스 운송선이 위 인수기지로 입·출항할 수 있도록 하기 위하여 인수기지 남서쪽 끝부분으로부터 1.2km 가량 떨어진 해상에 접안, 하역 및 수역시설을 설치하는 항만공사를 하기로 하여, 공유수면매립허가 및 항만공사시행허가를 각 받은 후, 수역시설공사 중 항로 및 선회장 준설로 인하여 발생한 준설토를 위 인수기지 매립에 사용한 사실 및 원고가 위 항만공사 준공확인신청을 함에 있어, 항만시설 무상사용기간 산정기준이 되는 항만공사 총사업비에 위 준설공사비 및 어업보상비를 포함하여 총사업비를 산정하였으나, 위 피고 산하의 인천지방해운항만청장(현재는 인천지방해양수산청장으로 직제가 변경되었다. 이하 '인천항만청장'이라 한다)은 위 준설공사비 및 어업보상비를 제외하고 총사업비를 산정하였으며, 원고의 이의신청 및 재산정신청에 따라 피고 사무소장은 총사업비에 어업보상비 및 건설이자는 포함시켰으나 준설공사비는 여전히 제외하여 총사업비를 산정하였다고 한 1심의 사실인정을 인용한 다음, 비관리청의 항만공사에 따라 국가에 귀속된 항만시설을 무상사용하도록 한 규정 취지, 그 무상사용으로도 비관리청의 사업비보전에 충분하지 않은 점, 위 준설공사의 주목적은 LNG 수송선의 인수기지 입·출항을 위한 항로조성에 있고, 그 공사비도 전체 항만공사비의 50%를 훨씬 상회하는 등 항만공사의 주류를 이루고 있는 점 등을 들어 그 준설로 인한 공사비를 위 항만공사의 총사업비에 포함시키는 것이 상당하다고 판단하였다.

기록에 의하면, 원고가 위 항만시설 무상사용을 개시한 후 위 인수기지 매립에 대한 공유수면매립준공인가를 받음에 있어, 위 공유수면매립공사비 중 앞서 항만공사의 총사업비에 포함시킨 준설공사비를 제외한 나머지 공사비에도 훨씬 미치지 못하는 매립지만 취득하였음을 알 수 있고, 달리 위 항만시설에 대한 무상사용개시 이전에 준설공사비 상당액의 매립지를 취득함으로써 그 준설공사비 상당액의 보전을 받았다고 볼 만한 자료가 없으므로, 위 준설공사비는 항만공사의 총사업비에 포함시켜야 하고, 이를 매립공사비로 보아 항만공사 총사업비에서 전액 제외하여야 한다거나, 적어도 위 인수기지 주변의 해면을 준설하여 위 인수기지 부지를 조성할 경우 소요되는 공사비 상당의 금원을 별도로 인수기지 부지조성공사비(매립공사비)로 보아 제외하여야 할 것은 아니므로, 같은 취지의 원심의 판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 심리미진, 채증법칙 위배로 인한 사실오인이나 2중 보상의 위법 등이 있다고 할 수 없다.

또한, 비관리청의 당해 항만시설에 대한 무상사용권은 항만법령에 의하여 산정되는 총사업비의 범위 내에서 당연히 인정되는 권리인바, 인천항만청장이 원고에게 이 사건 항만공사의 시행허가를 하면서 위 공사의 투자비 보전 등에 관한 사항에 대하여는 인천항만청장의 결정에 따라야 한다는 조건을 부가하였고, 원고가 이를 수락한 상태에서 인천항만청장이 총사업비를 산정하였다 하더라도, 원고의 수락은 관계 법령에 의하여 정당하게 산정한 총사업비 결정에 따르겠다는 취지일 뿐, 인천항만청장이 정당한 총사업비에 미달하게 산정하더라도 그에 상응한 무상사용권을 사전에 포기하겠다는 의미로 볼 수는 없으므로, 원고와 인천항만청장의 합의에 의한 부관의 효력에 따라 원고의 무상사용권이 인천항만청장이 산정한 총사업비 범위 내로 제한된다는 위 피고의 항변을 배척한 원심의 판단은 옳고, 거기에 행정행위의 부관의 효력에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.

3. 그러므로 원고 및 피고 대한민국의 각 상고는 이유 없어 모두 기각하고, 소송비용은 원고의 상고로 인한 부분은 원고의, 피고 대한민국의 상고로 인한 부분은 위 피고의 각 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.