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판시사항
[1] 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 그 대상사업인 전원(전원)개발사업실시계획승인처분과 관련하여 갖는 환경상 이익이 직접적·구체적 이익인지 여부(적극) 및 위 주민들에게 그 침해를 이유로 위 처분의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부(적극)
[2] 환경영향평가대상지역 밖의 주민 등의 환경상 이익 또는 전원(전원)개발사업구역 밖의 주민 등의 재산상 이익이 직접적·구체적 이익인지 여부(소극) 및 위 주민들에게 그 침해를 이유로 전원(전원)개발사업실시계획승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부(소극)
[3] 전원(전원)개발사업실시계획승인처분에 재량권의 일탈·남용이 없다고 본 사례
판결요지
[1] 전원(전원)개발사업실시계획승인처분의 근거 법률인 전원개발에관한특례법령, 구 환경보전법령, 구 환경정책기본법령 및 환경영향평가법령 등의 규정 취지는 환경영향평가대상사업에 해당하는 발전소건설사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있으므로, 주민들이 위 승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로서 국민일반이 공통적으로 갖게 되는 추상적·평균적·일반적 이익에 그치지 아니하고 환경영향평가대상지역 안의 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이라고 보아야 하고, 따라서 위 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경침해를 받게 되리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게는 위 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있다.
[2] 환경영향평가대상지역 밖의 주민·일반 국민·산악인·사진가·학자·환경보호단체 등의 환경상 이익이나 전원(전원)개발사업구역 밖의 주민 등의 재산상 이익에 대하여는 위 [1]항의 근거 법률에 이를 그들의 개별적·직접적·구체적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정을 두고 있지 아니하므로, 이들에게는 위와 같은 이익 침해를 이유로 전원(전원)개발사업실시계획승인처분의 취소를 구할 원고적격이 없다.
[3] 전원(전원)개발사업실시계획승인처분에 재량권의 일탈·남용이 없다고 본 사례.
참조조문
[1] 행정소송법 제12조 , 전원개발에관한특례법 제5조 , 환경영향평가법 제8조 , 제9조 제1항 , 제16조 제1항 , 제19조 제1항 , 구 전원개발에관한특례법시행령(1997. 5. 1. 대통령령 제15363호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항 , 구 환경정책기본법시행령(1993. 12. 11. 대통령령 제14018호로 개정되기 전의 것) 제7조 제2항 [별표 2]의 다의 (3) , 구 환경영향평가법시행령(1997. 9. 8. 대통령령 제15475호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 [별표 1]의 다의 (3) , 구 환경보전법시행령(1991. 2. 2. 폐지되기 전의 것) 제4조의2 제2항 [별표 1] [2] 행정소송법 제12조 , 전원개발에관한특례법 제5조 , 환경영향평가법 제8조 , 제9조 제1항 , 제16조 제1항 , 제19조 제1항 , 구 전원개발에관한특례법시행령(1997. 5. 1. 대통령령 제15363호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항 , 구 환경정책기본법시행령(1993. 12. 11. 대통령령 제14018호로 개정되기 전의 것) 제7조 제2항 [별표 2]의 다의 (3) , 구 환경영향평가법시행령(1997. 9. 8. 대통령령 제15475호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 [별표 1]의 다의 (3) , 구 환경보전법시행령(1991. 2. 2. 폐지되기 전의 것) 제4조의2 제2항 [별표 1] [3] 행정소송법 제1조[행정처분일반] , 제27조
원고,상고인
원고 1 외 112인 (원고들 소송대리인 변호사 박성원 외 1인)
피고,피상고인
통상산업부장관 (소송대리인 변호사 김기섭)
피고보조참가인
한국전력공사 (소송대리인 변호사 김기섭)
주문
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
이유
1. 원심은, 피고보조참가인(아래에서는 참가인이라고 한다)이 강원 인제군 (주소 1 생략) 방대천 최상류 해발 920ｍ지점의 상부댐과 강원 양양군 (주소 2 생략) 남대천 안쪽 지류 후천 135ｍ지점의 하부댐으로 구성되는 양수발전소 1 내지 4호기(발전시설용량 100만kw＝25만kw×4기)를 건설하기 위하여 1989. 7. 18.부터 1990. 12. 5.까지 사이에 구 환경보전법(환경정책기본법의 시행으로 1991. 2. 2. 폐지되기 전의 것)상의 환경영향평가를 마치고 1994. 3. 18. 승인신청을 하여 1995. 7. 6. 피고로부터 구 전원개발에관한특례법(1996. 12. 30. 법률 제5215호로 개정되기 전의 것) 제5조의 규정에 의하여 전원개발사업실시계획승인(이하 '이 사건 승인처분'이라 한다)을 얻은 사실과, 원고 1 내지 4가 양수발전소건설사업구역 내에 토지와 주택을 소유한 자이고 원고 5 내지 20이 하부댐 소재지 후천의 하류인 남대천에서 연어 등을 포획하는 자이며 원고 21 내지 67이 양수발전소건설사업에 관한 환경영향평가대상지역 안의 주민이고 원고 68 내지 113이 상부댐과 하부댐 소재지 산에서 송이를 채취하는 주민 또는 자연을 찾아 즐기거나 연구·보전하려는 산악인·생물학자·생태연구가·사진가·일반시민·환경보호단체 등인 사실을 각 인정한 다음, 원고 1 내지 4를 제외한 나머지 원고들에 대하여는 그들이 주장하는 환경상 이익이나 재산상 이익 등은 이 사건 승인처분의 근거 법률인 구 전원개발에관한특례법 및 구 환경보전법·구 환경정책기본법(1993. 6. 11. 법률 제4567호로 개정되기 전의 것)·구 환경영향평가법(1993. 6. 11. 법률 제4567호로 제정된 것)이 이를 그들 개개인의 개별적·구체적·직접적 이익으로서 보호하려는 것이 아니므로 그들에게 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 판단하였다.
그러나 이 사건 양수발전소건설사업은 댐 및 저수지의 건설을 수반하는 발전시설용량 3천kw 이상의 발전소건설사업이어서 구 환경보전법시행령(환경정책기본법시행령의 시행으로 1991. 2. 2. 폐지되기 전의 것) 제4조의2 제2항 [별표 1]과 구 환경정책기본법시행령(1991. 2. 2. 대통령령 제13303호로 제정되어 1993. 12. 11. 대통령령 제14018호로 개정되기 전의 것) 제7조 제2항 [별표 2]의 다의 (3) 및 환경영향평가법시행령(1993. 12. 11. 대통령령 제14018호로 제정되어 1997. 9. 8. 대통령령 제15475호로 개정되기 전의 것) 제2조 제2항 [별표 1]의 다의 (3) 규정에 의하여 환경영향평가대상사업에 해당하므로 전원개발에관한특례법령뿐 아니라 구 환경보전법령과 구 환경정책기본법령 및 환경영향평가법령도 위 사업에 관한 이 사건 승인처분의 근거 법률이 되고, 나아가 승인받을 실시계획의 내용에 국토자연환경보전에 관한 사항을 포함시키도록 규정한 구 전원개발에관한특례법 제5조 제3항 제6호와 그 사항의 표시에 있어서 구 환경보전법시행령과 구 환경정책기본법시행령 및 환경영향평가법시행령 소정의 환경영향평가서를 첨부하도록 규정한 전원개발에관한특례법시행령(1997. 5. 1. 대통령령 제15363호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항 및 환경영향평가대상사업의 사업자로 하여금 설명회나 공청회 등을 개최하여 환경영향평가대상지역 안의 주민의 의견을 수렴한 다음, 이를 포함하여 환경영향평가서를 작성하여 당해 사업에 관한 승인기관의 장에게 제출하도록 하고, 승인기관의 장으로 하여금 환경부장관과 제출된 환경영향평가서에 대한 협의를 거쳐 그 협의내용이 사업계획에 반영되도록 한 후에 당해 사업에 관한 승인 등을 하도록 규정한 환경영향평가법 제8조, 제9조 제1항, 제16조 제1항, 제19조 제1항 등을 종합하여 보면, 위 규정들의 취지는 환경영향평가대상사업에 해당하는 발전소건설사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있으므로, 주민들이 이 사건 승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로서 국민일반이 공통적으로 갖게 되는 추상적·평균적·일반적 이익에 그치지 아니하고 환경영향평가대상지역 안의 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이라고 보아야 하고, 따라서 이 사건 양수발전소건설사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경침해를 받게 되리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게는 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있다 (대법원 1998. 4. 24. 선고 97누3286 판결 참조).
한편 환경영향평가대상지역 밖의 주민·일반국민·산악인·사진가·학자·환경보호단체 등의 환경상 이익이나 전원개발사업구역 밖의 주민 등의 재산상 이익에 대하여는 위 근거 법률에 이를 그들의 개별적·직접적·구체적 이익으로 보호하려는 내용 및 취지를 가지는 규정을 두고 있지 아니하므로, 이들에게는 위와 같은 이익 침해를 이유로 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 없다 .
그렇다면 원심이 이 사건 양수발전소건설사업구역 밖의 주민인 원고 5 내지 20 또는 환경영향평가대상지역 밖의 주민·일반국민·산악인·사진가·학자·환경보호단체 등인 원고 68 내지 113이 그들의 어업권 등의 재산상 이익 또는 환경상 이익 침해를 이유로 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 판단한 부분은 정당하지만, 환경영향평가대상지역 안의 주민인 원고 21 내지 67까지도 환경상 이익 침해를 이유로 이 사건 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 없다고 판단한 부분에는 당사자적격에 관한 법리를 오해한 위법이 있다. 그러나 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 승인처분에 위법이 없다고 본 원심의 판단이 정당한 이상, 원고들만이 상고한 이 사건에서 원심판결 중 원고 21 내지 67의 소를 각하한 부분을 파기하여 그들의 청구를 기각하는 것은 위 원고들에게 불이익한 결과가 되므로 이 부분 원심판결을 유지하기로 한다.
2. 원심은, 구 환경정책기본법 부칙 제3조와 환경영향평가법 부칙 제2조, 제3조에 의하면 구 환경보전법령하에서 환경영향평가를 마치면 구 환경정책기본법령 및 환경영향평가법령하에서 환경영향평가를 마친 것으로 간주되고, 환경영향평가법 제21조와 그 시행령 제13조가 사업규모가 정해진 환경영향평가대상사업에 있어서 환경영향평가를 마친 후 그 사업규모를 30/100 이상 증가시키는 내용으로 사업계획을 변경하는 경우에 다시 환경영향평가를 시행하도록 규정하고 있을 뿐 사업기간을 변경함에 그치는 경우에도 다시 환경영향평가를 시행하도록 규정하고 있지는 아니하므로, 참가인이 주민의견수렴절차를 규정하지 아니하였던 구 환경보전법하에서 1989. 7. 18.부터 1990. 12. 5.까지 사이에 주민의견수렴 없이 환경영향평가를 마쳤고, 그 후 사업기간을 종전의 1992. 3.부터 1998. 6.까지에서 1995. 8.부터 2003. 10.까지로 변경하였을 뿐 사업규모를 변경한 바 없는 이상 그 환경영향평가 및 이 사건 승인처분에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없고, 또한 참가인이 시행한 환경영향평가에 있어서 참가인이 자본금의 100％를 출자한 한국전력기술 주식회사가 그 평가대행기관으로 되었고, 녹지자연도의 등급평가와 희귀식물의 서식분포에 관한 조사를 다소 잘못하였다고 하더라도 그 후 환경부장관과의 협의를 거친 이상(이는 그와 같은 환경영향평가의 부실 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상이라는 취지로 이해된다), 그 때문에 이 사건 승인처분이 위법하다고 할 수 없으며, 다시 원고들 주장의 환경권이 이 사건 양수발전소건설사업으로 인하여 침해된다고 하더라도 그 주장의 환경권이 명문의 법률규정이나 관계 법령의 규정 취지 및 조리에 비추어 권리의 주체·대상·내용·행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없어 법률상의 권리로 인정될 수 없는 이상(대법원 1997. 7. 22. 선고 96다56153 판결 참조), 그 때문에 이 사건 승인처분이 위법하다고 할 수 없고, 나아가 양수발전방식이 다른 발전방식에 비하여 비효율적이기는 하지만 이 사건 양수발전소는 심야시간대의 잉여전력을 이용한 발전방식으로서 다른 발전방식에 비하여 유리한 면이 있고, 환경영향평가를 거쳐 발전소건설사업이 환경에 대한 침해를 최소화하는 방법으로 시행되도록 되어 있는 점 등에 비추어 이 사건 승인처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단하였는바, 살펴보니, 원심의 위와 같은 판단은 모두 정당하고, 거기에 상고이유로 지적하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 없다.
그러므로 원고들의 상고를 모두 기각하고, 소송비용의 부담으로 정하여 주문과 같이 판결한다.