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판시사항
[1] 행정심판청구서에 불비된 사항이 있는 경우 및 그 취지가 불명확한 경우의 처리 방법
[2] 한국토지공사가 정한 '이주자택지의공급에관한예규'의 법적 성질(사무처리준칙)
[3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 소정의 이주대책 대상자로서의 가옥 소유자는 실질적인 처분권을 가진 자를 의미하는지 여부(적극)
판결요지
[1] 행정심판법 제19조 , 제23조 의 규정 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 행정소송의 전치요건이 되는 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위이므로, 행정청의 위법 부당한 처분 등으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보고, 불비된 사항이 있을 때에는 보정가능하면 보정을 명하고 보정이 불가능하거나 보정명령에 따르지 아니하면 그 때 비로소 부적법 각하를 하여야 할 것이며, 더욱이 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우도 적지 않으나, 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다.
[2] 이주대책의 수립·시행에 따른 사항을 정한 한국토지공사의 이주자택지의공급에관한예규는 이주대책에 관한 한국토지공사 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고, 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없을 뿐 아니라, 법원으로서는 이주대책의 근거 법령인 공공용지의취득및손실보상에관한특례법의 규정 취지를 감안하여 위 예규에 나타난 사업시행자의 의사를 합리적으로 해석할 수 있다.
[3] 한국토지공사의 이주자택지의공급에관한예규에 구획 등의 지정고시일 현재 사업지구 내에 소재한 가옥 등의 소유자로 보상을 받은 자를 이주자택지의 공급대상자로 규정하고 있다거나, 가옥소유자의 확인은 건물등기부등본에 의한다고 규정하고 있다 하더라도, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제5조 제1항 , 제5항 , 제8조 제1항 의 각 규정 취지에 비추어, 그 소유자는 대외적인 소유권을 가진 자를 의미하는 것이 아니라 실질적인 처분권을 가진 자를 의미하는 것으로 봄이 정당하고, 또한 건물등기부등본 이외의 다른 신빙성 있는 자료에 의하여 그와 같은 실질적인 처분권이 있음의 입증을 배제하는 것도 아니다.
참조조문
[1] 행정심판법 제19조 , 제23조 , 행정소송법 제18조 [2] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제8조 [3] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제5조 제1항 , 제5항 , 제8조 제1항
원고,피상고인
심창흠 (소송대리인 법무법인 새한국종합법률사무소 담당변호사 이경훈)
피고,상고인
한국토지공사 (소송대리인 변호사 조헌수)
주문
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
이유
피고 소송대리인의 상고이유를 본다.
제1점에 대하여
행정심판법 제19조 , 제23조 의 규정 취지와 행정심판제도의 목적에 비추어 행정소송의 전치요건이 되는 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위이므로, 행정청의 위법 부당한 처분 등으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보고, 불비된 사항이 있을 때에는 보정가능하면 보정을 명하고 보정이 불가능하거나 보정명령에 따르지 아니하면 그 때 비로소 부적법 각하를 하여야 할 것이며, 더욱이 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖고 있지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우도 적지 않으나, 이러한 경우에도 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자의 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 하는 것이다 ( 당원 1993. 6. 29. 선고 92누19194 판결 , 1995. 9. 5. 선고 94누16250 판결 , 1995. 11. 10. 선고 94누12852 판결 등 참조).
그런데 원심이 인정한 사실에 의하면 원고는 이 사건 거부처분이 있은 직후인 1991. 12. 19. 피고에게 진정서라는 제목으로 이의를 제기하였으나, 피고는 같은 해 12. 27. 위 진정서에 대한 회신의 형식으로 이의를 기각하면서 종결처리하였다는 것이고, 기록에 나타난 진정서(갑 제13호증)의 기재에 의하면 청구인과 피청구인의 표시, 심판청구취지와 이유 등 행정심판법 제19조 제2항 소정의 사항들을 구분, 기재하고 있지 아니하여 행정심판청구서로서의 형식을 다 갖추고 있다고 볼 수는 없으나, 피청구인인 처분청과 청구인의 이름 및 주소가 기재되고 그 기재내용에 의하여 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용과 심판청구의 취지 및 이유를 알 수 있으며, 그 기재에 누락된 부분은 어느 것이나 그 보정이 가능한 것이므로 원고는 이 사건 거부처분에 대하여 적법한 행정심판청구를 제기하였다고 볼 것이고, 이에 대하여 아직 적법한 재결이 없어 원고로서는 제소기간의 제한을 받지 아니한다 할 것이니, 같은 취지의 원심판단은 정당하고 이와 다른 전제에서 다투는 상고논지는 이유 없다.
제2점에 대하여
이주대책의 수립, 시행에 따른 사항을 정한 피고의 이주자택지의공급에관한예규(을 제3호증)는 이주대책에 관한 피고 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하고, 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없을 뿐 아니라 ( 당원 1996. 4. 23. 선고 95누16493 판결 참조), 법원으로서는 이주대책의 근거 법령인 공공용지의취득및손실보상에관한특례법의 규정 취지를 감안하여 위 예규에 나타난 사업시행자의 의사를 합리적으로 해석할 수 있다 할 것인바, 위 특례법 제5조 제1항 , 제5항 및 제8조 제1항 의 각 규정 취지에 비추어 위 예규 제3조 제1항 제1호에 구획 등의 지정고시일 현재 사업지구 내에 소재한 가옥 등의 소유자로 보상을 받은 자를 이주자택지의 공급대상자로 규정하고 있다거나, 제5조 제1항에 가옥소유자의 확인은 건물등기부등본에 의한다고 규정하고 있다 하더라도, 그 소유자는 대외적인 소유권을 가진 자를 의미하는 것이 아니라 실질적인 처분권을 가진 자를 의미하는 것으로 봄이 정당하고 ( 당원 1992. 4. 24. 선고 91누8692 판결 참조), 또한 건물등기부등본 이외의 다른 신빙성 있는 자료에 의하여 그와 같은 실질적인 처분권이 있음의 입증을 배제하는 것도 아니라고 할 것 이다.
그런데 이 사건 기록에 의하면 원고는 피고의 택지개발예정지구 고시 이전에 이 사건 주택을 양수하여 실질적인 처분권을 보유하고 있었음이 명백하므로 원고는 이주자택지의 공급대상자에 포함된다고 보아야 할 것이니, 같은 취지로 판단한 원심은 정당하고, 거기에 소론과 같이 이주대책대상자의 선정에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없으므로, 이 점을 다투는 논지도 받아들일 수 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.