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판시사항
[1] 행정처분의 당연무효 요건 및 그 판단 기준
[2] 개발부담금 제도의 취지 및 개발이익의 산정 방법
[3] 실제 매입가격이 소명된 경우, 매입가액이 아닌 공시지가를 기준으로 산정한 개발부담금 부과처분이 당연무효라고 한 원심판결을 수긍한 사례
판결요지
[1] 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적(외형상)으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다.
[2] 개발부담금 제도는 사업 시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로, 개발사업 시행자에게 부과·징수할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산출함에 있어서는 가능한 한 합리적 방법을 통하여 부과 대상자가 현실적으로 얻게 되는 이익을 실제에 가장 가깝도록 공평하게 산정하여야 한다.
[3] 개발부담금 부과처분권자로부터 직접 토지를 매입한 개발사업 시행자가 그 매입가격을 소명한 경우, 개발부담금 부과처분권자는 구 개발이익환수에관한법률(1991. 12. 14. 법률 제4434호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 후단 의 규정에 따라 대상 토지의 개발사업 착수 시점의 지가를 실제 매입가액을 기준으로 산정하여야 함이 상당한데도, 그 매입가액이 아닌 공시지가를 기준으로 하여 개발부담금 부과처분을 하였다면, 그 개발부담금 부과처분에는 부과대상 토지의 개발사업 착수 시점의 지가 산정에 관한 위법한 하자가 있으며, 구 개발이익환수에관한법률의 입법 취지와 그 목적, 기능 및 부과처분 당시의 제반 사정 등을 종합하여 볼 때 부과대상 토지에 관한 개발사업 착수 시점의 지가 산정에 대한 위법한 하자는 중대한 하자에 해당함은 물론 외형상 객관적으로도 명백한 하자라고 할 것이므로, 결국 개발부담금 부과처분이 무효라고 한 원심판결을 수긍한 사례.
원고,피상고인
주식회사 서강건설(변경 전 : 동진건설) (소송대리인 변호사 이상국)
피고,상고인
시흥시 (소송대리인 변호사 김인화)
주문
상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다.
이유
상고이유를 본다.
행정처분의 위법 여부는 처분 당시를 기준으로 판단하여야 하고( 대법원 1991. 9. 10. 선고 90누5153 판결 등 참조), 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적(외형상)으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대 명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다 고 할 것이며( 대법원 1993. 12. 7. 선고 93누11432 판결 참조), 한편 개발부담금 제도는 사업 시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로 개발사업 시행자에게 부과·징수할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산출함에 있어서는 가능한 한 합리적 방법을 통하여 부과 대상자가 현실적으로 얻게 되는 이익을 실제에 가장 가깝도록 공평하게 산정하여야 한다 ( 대법원 1993. 8. 27. 선고 93누7518 판결 , 1994. 6. 14. 선고 93누24209 판결 등 참조).
원심판결 이유에 의하면, 원심은 거시 증거에 의하여 이 사건 개발부담금 부과처분에 관하여 판시와 같은 사실들을 적법하게 확정한 다음, 구 개발이익환수에관한법률시행규칙(1991. 11. 29. 건설부령 제495호로 개정되기 전의 것) 제4조 의 규정은 개발부담금의 신속, 정확한 부과·징수를 위한 행정 편의를 도모하기 위하여 마련한 절차규정으로서 단순한 행정규칙의 성질을 갖는 것이라 할 것이니, 개발사업 시행자가 위 법 시행규칙에 정한 신고기간이 지나서 매입가격의 소명을 하였다 할지라도 그 때문에 개발부담금 부과대상토지의 개발사업 착수시점의 지가를 실제 매입가액을 적용하여 산출할 수 없게 되는 것은 아니라 할 것이고, 한편 이 사건에 있어서 원고는 판시와 같이 이 사건 개발부담금 부과처분권자인 시흥시장으로부터 직접 이 사건 토지를 매입하였을 뿐만 아니라 위 개발부담금 부과처분 이전인 1991. 8. 1.경에 다시 시흥시장에 대하여 이 사건 토지를 금 156,800,000원에 매입하였으므로 공시지가가 아닌 매입가액을 기준으로 개발부담금을 산정하여야 한다는 취지의 이의를 한 이상 이는 개발사업 시행자인 원고가 매입가액에 대한 소명을 한 것이라고 보아야 할 것인바, 따라서 시흥시장으로서는 구 개발이익환수에관한법률(1991. 12. 14. 법률 제4434호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 후단 의 규정에 따라 이 사건 토지의 개발사업착수시점의 지가를 위 실제 매입가액을 기준으로 산정하여야 함이 상당하다 할 것임에도 위 매입가액이 아닌 공시지가를 기준으로 하여 이 건 개발부담금 부과처분을 하였으므로 위 개발부담금 부과처분에는 부과대상 토지의 개발사업 착수시점의 지가 산정에 관한 위법한 하자가 있다 할 것인데, 위 개발이익환수에관한법률의 입법 취지와 그 목적, 기능 등과 아울러 이 사건 개발부담금의 산정 경위 등 부과처분 당시의 제반 사정 등을 종합하여 볼 때 부과대상 토지인 이 사건 토지에 관한 위와 같은 개발사업 착수시점의 지가 산정에 대한 위법한 하자는 이 사건 개발부담금 부과처분에 있어 중요한 부분에 대한 것이어서 중대한 하자에 해당한다고 할 것임은 물론 외형상 객관적으로도 명백하여 명백한 하자라고 할 것이므로, 결국 이 사건 개발부담금 부과처분은 그 하자가 중대하고 명백한 경우에 해당하여 무효 라고 판단하였다.
원심의 위와 같은 판단은 위에서 본 법리에 비추어 정당하고, 거기에 소론과 같이 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.
논지는 이유 없다.
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.