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판시사항
가. 토지초과이득세 등의 산정기준이 되는 개별토지가격결정이 항고소송 대상이 되는 행정처분인지 여부
나. 개별토지가격합동조사지침(1990.4.14. 국무총리훈령 제241호로 제정되어 1991.4.2. 국무총리훈령 제248호로 개정된 것) 제6조 제3호 소정의 절차에 위배하여 이루어진 지가결정행위의 효력
판결요지
가. 시장·군수 또는 구청장의 개별토지가격결정은 관계법령에 의한 토지초과이득세, 택지초과소유부담금 또는 개발부담금 산정의 기준이 되어 국민의 권리나 의무 또는 법률상 이익에 직접적으로 관계되는 것으로서 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력행사이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.
나. 개별토지가격합동조사지침(1990.4.14. 국무총리훈령 제241호로 제정되어 1991.4.2. 국무총리훈령 제248호로 개정된 것) 제6조는 개별토지가격결정 절차를 규정하고 있으면서 그중 제3호에서 산정된 지가의 공개 열람 및 토지소유자 또는 이해관계인의 의견접수를 절차의 하나로 규정하고 있는바, 위 지침은 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의 시행을 위한 집행명령으로서 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아야 할 것이므로 위 지침에 규정된 절차에 위배하여 이루어진 지가결정은 위법하다고 할 것이지만, 한편 위와 같은 이해관계인에게의 의견진술 기회부여라는 절차는 위 지침 제6조 제5, 6호에서 그 밖에 토지평가위원회의 심의와 건설부장관의 확인 등 지가결정의 정당성을 담보하기 위한 다른 절차를 두고 있는 점에 비추어 지가결정행위의 정당성을 확보하기 위해 필수불가결한 절차로는 보여지지 아니하므로 그와 같은 절차위반의 하자가 있다 하여 지가결정처분 자체가 당연무효가 되는 것은 아니다.
원고, 상고인 겸 피상고인
삼성생명보험주식회사 소송대리인 변호사 장순호
피고, 피상고인 겸 상고인
서울특별시 서초구청장 소송대리인 법무법인 동호합동법률사무소 담당변호사 안범수
주문
상고를 모두 기각한다.
상고비용은 각 상고인의 부담으로 한다.
이유
1. 먼저 피고의 상고이유에 대하여 본다.
시장·군수 또는 구청장의 개별토지에 대한 가격의 결정은 관계법령에 의한 토지초과이득세, 택지초과소유부담금 또는 개발부담금 산정의 기준이 되어 국민의 권리나 의무 또는 법률상 이익에 직접적으로 관계되는 것으로서 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력행사이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다 (당원 1993.1.15. 선고 92누12407 판결 및 1993.6.11. 선고 92누16706 판결 등 참조).
같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 소론과 같은 행정처분에 관한 법리오해의 위법이 없다. 논지는 이유 없다.
2. 원고의 상고이유에 대하여 본다.
국가·지방자치단체 등 행정기관이 토지가격을 조사함에 있어서 관계행정기관의 합동작업체계와 가격결정절차 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한 개별토지가격합동조사지침(1990.4.14.자 국무총리훈령 제241호로 제정되어 1991.4.2.자 국무총리훈령 제248호로 개정된 것) 제6조는 개별토지가격결정절차를 규정하고 있으면서 그 중 제3호에서 산정된 지가의 공개·열람 및 토지소유자 또는 이해관계인의 의견접수를 그 절차의 하나로 규정하고 있는바, 위 지침은 지가공시 및 토지등의평가에관한법률 제10조의 시행을 위한 집행명령으로서 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아야 할 것이므로 위 지침에 규정된 절차에 위배하여 이루어진 지가결정은 위법하다고 할 것이지만, 한편 위와 같은 이해관계인에게의 의견진술 기회부여라는 절차는 위 지침 제6조 제5, 6호에서 그 밖에 토지평가위원회의 심의와 건설부장관의 확인 등 지가결정의 정당성을 담보하기 위한 다른 절차를 두고 있는 점에 비추어 지가결정행위의 정당성을 확보하기 위해 필수불가결한 절차로는 보여지지 아니하므로 그와 같은 절차위반의 하자가 있다 하여 지가결정처분 자체가 당연무효가 되는 것은 아니라 할 것이다.
원심이, 이해관계인의 의견진술기회조차 주지 아니한 채 이 사건 토지에 대하여 1990년의 개별토지가격을 결정하였다고 하더라도 그러한 절차는 행정청내부의 사무처리준칙에 불과한 위 지침에 의하여 요구되는 절차이어서 이를 생략하였다고 하여 위 지가결정이 위법하다고 할 수 없다고 판단한 것은 위 지침의 법적성질에 관한 법리오해의 잘못이 있다 하겠으나 피고의 위 처분이 무효가 아니라고 한 원심판결의 결론은 정당하므로 원심의 위와 같은 잘못은 판결결과에 영향을 미칠바 못되므로 이 점을 지적하는 논지는 이유 없다.
논지는 이 사건 토지와 서초동 1641의 10 토지는 1990년과 1991년 사이에 두 토지의 가격을 변동시킬 만한 경제적 여건변동이 없는데도 원심이 이 사건 토지의 개별지가를 더 싸게 결정한 피고의 조치를 옳다고 판시한 것은 사실인정을 잘못한 것이고, 또한 1990년과 1991년의 각 지가결정시에 있어서 위 두 토지의 토지특성조사를 실제와 다르게 인정한 것은 채증법칙의 위법이 있다는 것이다.
그러나 원심은 그 판시사실을 인정한 다음 위 인정사실에 의하면 피고가 이 사건 토지의 개별가격을 결정함에 있어 표준지보다 다소 열세인 것으로 보고 한 조치는 합리적인 것으로 보여지고 달리 피고의 이 사건 토지가액 산정방법이 표준지의 선정에 있어서나 표준지의 지가와 비교함에 있어 현저하게 불합리하거나 불공평하게 결정되었다고 인정할 만한 주장과 입증이 없다고 판시하고 있다. 기록에 의하여 살펴보면 원심의 조치는 정당한 것이고 거기에 소론과 같은 채증법칙 위배로 인한 사실오인의 잘못이 없다(기록에 의하여 살펴보아도 이 사건 토지에 대한 1990년도 토지특성조사결과가 1991년도 토지특성조사결과에 비하여 가격산정 상 유리한 조건, 즉 방위를 남향 대 북향 간선도로를 대로 대 중로 도로거리를 100m 이내 대 500m 이내라고 그 특성을 조사하여 결정된 것임을 알 수 있으므로 1990년 이 사건 토지의 개별지가가 지나치게 싸게 결정되었음을 주장하는 원고의 논지는 채용할 수 없는 것이다).
3. 그러므로 원고와 피고의 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 각 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.