2016구단51231 훈련비 반환명령취소 등

A

소송대리인 법무법인 광장

담당변호사 김지훈, 이인형, 박진옥

서울지방고용노동청 서울강남지청장

2017. 11. 24.

2018. 1. 12.

1. 원고의 주위적 청구를 모두 기각한다.

2. 피고가 2015. 11. 11. 원고에 대하여 한 직업능력개발훈련과정의 위탁· 인정제한 처분과 부정수급액 반환 및 추가징수 처분 중 428,536,600원을 초과하는 부분을 각 취소한다.

3. 원고의 나머지 예비적 청구를 기각한다.

4. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

[주위적 청구취지] 피고가 2015. 11. 11. 원고에 대하여 한 근로자직업능력개발법 위반에 따른 행정처분 및 부정수급액 반환명령 처분이 무효임을 확인한다.

[예비적 청구취지] 피고가 2015. 11. 11. 원고에 대하여 한 근로자직업능력개발법위반에 따른 행정처분 및 부정수급액 반환명령 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 서울 강남구 B빌딩 5층에서 C교육원(이하 '이 사건 교육원'이라 한다)을 운영하고 있다.

나. 원고는 아래 표 기재와 같이 피고로부터 D 등을 근로자직업능력 개발법(이하 '직 업능력개발법'이라 한다) 제19조 제1항에 따른 직업능력개발훈련과정으로 인정받았다(이하 아래 훈련과정 전부를 지칭할 때는 '이 사건 각 훈련과정'이라 하고, 개별 훈련과정을 지칭할 때는 '제이번 훈련과정'이라 한다).

다. 피고는 2015. 5. 16.과 5. 26. 2차례에 걸쳐 이 사건 교육원을 상대로 훈련기관 수시 지도점검을 실시한 후 그 결과를 토대로 2015. 7. 10. 원고에 대하여 아래와 같은 처분을 하였다(이하 '2015. 7. 10.자 처분'이라 한다).

라. 피고는 이 사건 교육원을 상대로 추가조사를 실시한 후 2015. 8. 21. 원고에 대하여 아래와 같은 처분을 하였다(이하 '2015. 8. 21.자 처분'이라 한다).

마. 피고는 이 사건 교육원을 상대로 추가조사를 실시한 후 2015. 11. 11. 원고에 대하여 아래와 같이 이 사건 각 훈련과정에 대한 인정취소처분(이하 '이 사건 인정취소'라 한다), 직업능력개발훈련의 위탁· 인정제한 처분(이하 '이 사건 위탁 · 인정 제한'이라 한다), 부정수급액의 반환 및 추가징수 처분(이하 '이 사건 반환명령'이라 한다)을 하였다(이하 위 각 처분을 통틀어 '2015. 11. 11.자 처분'이라 한다).

1) 인정취소 및 위탁 · 인정제한 처분: 별지 '처분의 원인이 된 사실 및 처분 내용' 기재와 같다.

2) 부정수급액의 반환 및 추가징수 처분가) 원고가 받은 지원금에 대한 부분

나) 훈련생에게 지급된 지원금에 대한 부분

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 27, 28호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단

가. 본안 전 항변의 요지

이 사건 인정취소 및 위탁 · 인정제한 중 제6, 7, 8번 훈련과정에 대한 부분의 취소를 구하는 부분은 제소기간이 경과한 후에 제기된 것이어서 부적법하다.

나. 판단

이 사건 기록에 의하면, 원고는 소장의 청구취지에 "피고가 원고에게 2015. 11. 11. 별지1, 별지2, 별지3 기재와 같이 한 각 처분을 모두 취소한다."라고 기재한 다음이 사건 인정취소 및 위탁· 인정제한에 대한 부분을 별지1로 첨부하면서, 제6, 7, 8번 훈련과정을 누락한 사실, 이후 2016. 4. 7. 청구취지를 위 '청구취지'란 기재와 같이 변경한 사실을 알 수 있다.

그러나 한편, 원고는 소장의 청구원인에서 제6, 7, 8번 훈련과정에 대한 인정취소 및 위탁· 인정제한에 위법이 있어 취소되어야 한다고 주장한 점에 비추어 볼 때, 원고가 소장에 첨부한 별지1에 제6, 7, 8번 훈련과정을 누락하였다고 하더라도 이는 착오에 의한 것으로 봄이 상당하고, 따라서 원고가 2016. 4. 7. 비로소 청구취지를 변경하였다고 하더라도 이를 두고 제소기간이 경과한 후에 소를 제기한 것이라고 보기 어렵다.

따라서 피고의 위 본안 전 항변은 받아들이지 아니한다.

3. 2015. 11. 11.자 처분의 적법 여부

아래의 판단과 배치되는 원고 주장은 모두 받아들이지 아니한다.

가. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

나, 하자의 존부

1) 이 사건 인정취소 부분

가) 중복처분에 해당하는 절차상 하자가 있는 여부

원고는 이 사건 인정취소 중 제1, 2, 3, 4번 훈련과정에 대한 부분은 2015. 7. 10.자 처분 또는 2015. 8. 21.자 처분과 중복된 위법이 있다고 주장한다.

살피건대, 직업능력개발법 제19조 제2항은 "고용노동부장관은 제1항에 따라 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 시정을 명하거나 그 훈련과정의 인정을 취소할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 경우에는 인정을 취소하여야 한다."라고 규정하면서, 제1호에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 인정을 받은 경우, 제2호에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자를 받았거나 받으려고 한 경우, 제3호에서 직업능력개발훈련을 수강하는 근로자로부터 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 받았거나 받으려고 한 경우, 제4호에서 직업능력개발훈련을 수강하는 근로자에게 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자받게 한 경우, 제5호에서 제1항에 따라 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우, 제6호에서 시정명령을 따르지 아니한 경우, 제7호에서 제58조에 따른 보고 및 자료 제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 따른 경우를 들고 있는데, 직업능력개발법 제19조 제2항의 의하여 '인정취소'라는 처분을 하더라도 제1호의 사유가 있어 하는 것과 제2 내지 7호의 사유가 있어 하는 것은 강학상 전자는 '취소', 후자는 철회'에 해당하여 서로 구별된다. 이 사건으로 돌아와 보건대, 위 '1. 처분의 경위'에서 인정한 사실과 증거에 의하면, 피고는 직업능력개발법 제19조 제2항 제2, 5호에 따라 2015. 7. 10.자 및 2015. 8. 21.자 각 처분을 한 사실, 그런데 피고는 2015. 11. 11. 제1, 2, 3, 4번 훈련과정에 대한 인정 취소를 함에 있어 직업능력개발법 제19조 제2항 제1호도 처분의 근거로 들고 있는 사실을 알 수 있는바, 위 법리에 비추어 보면, 2015. 7. 10.자 및 2015. 8. 21.자 각 처분과 이 사건 인정취소 중 제1, 2, 3, 4번 훈련과정에 대한 부분은 그 기초가는 사실관계와 법적 근거를 달리하는 별개의 처분이라고 봄이 타당하다.

더구나 이 사건 인정취소가 내려진 2015. 11. 11.에는 2015. 7. 10.자 및 2015. 8. 21.자 각 처분의 효력이 이 법원 2015. 10. 19.자 2015아2548 결정에 의하여 정지된 상태였는바(갑 제30호증의 1 참조), 종전에 있었던 인정 취소로 인정의 효력이 상실된 훈련과정에 대한 중복된 인정 취소에 해당한다고 보기도 어렵다.

따라서 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

나) 처분내용이 불명확한 하자가 있는지 여부

원고는 이 사건 인정취소는 취소의 효과가 언제 발생하는지에 관하여 따로 밝히지 않고 있는 위법이 있다고 주장한다.

살피건대, 행정행위의 철회의 경우 그 성질상 장래에 향하여 원행정행위의 효력을 상실시키는 효력을 갖는다고 할 것이다. 행정행위의 직권취소의 경우 행정청이 처음부터 원행정행위가 없었던 것과 같은 효과를 발생하게 할지 아니면 장래에 향해서만 원행정행위의 효력을 상실시키는 것으로 할지를 명시적으로 밝히는 것이 바람직하기는 하나, 행정청이 이를 밝히지 않았다고 하더라도 곧바로 직권취소가 위법하다고 볼 수는 없고, 수익적 행정행위가 상대방의 귀책사유로 직권취소된 때에는 소급효가 인정된다고 보아야 한다.

이러한 법리에 비추어 볼 때, 피고가 이 사건 인정취소를 함에 있어 그 효과의 성격을 밝히지 않았다고 하더라도 이를 위법하다고 볼 수 없는바, 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

다) 처분사유의 존부

(1) 직업능력개발법 제19조 제2항 제1호 사유의 존부

피고는 이 사건 인정 취소의 사유로서 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 사건 각 훈련과정을 직업능력개발훈련 과정으로 인정받았음을 들고 있는바, 이에 관하여 보건대, 원고가 이 사건 각 훈련과정을 직업능력개발훈련 과정으로 인정받기 위하여 피고에게 인정신청을 할 때부터 인정신청서를 통해 밝힌 훈련과정을 실제로는 실시할 의사가 없었음을 인정할 만한 아무런 증거가 없다(원고는 피고로부터 인정받은 대로 이 사건 각 훈련과정을 실시하려고 하였으나, 근로자들에게 인기가 없는 탓에 수강생 모집이 원활하지 않는 등의 사정이 있어 사후에 근로자들에 인기 있는 강의를 개설하여 운영하였던 것으로 보인다).

(2) 직업능력개발법 제19조 제2항 제2, 5호 사유의 존부

아래 표 '증거'란 기재 각 증거에 변론 전체의 취지를 더하면, 원고는 아래 표 기재와 같이 이 사건 각 훈련과정을 직업능력개발훈련과정으로 인정받은 대로 실시하지 아니한 사실을 인정할 수 있고(그 밖의 원고가 제출한 증거만으로 위 인정을 뒤집기에, 부족하고, 달리 반증이 없다), 원고가 위와 같이 실시한 직업능력개발훈련과정과 관련하여 피고로부터 지원금을 받은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이는 직업능력개발법 제19조 제2항 제2, 5호에 해당한다. 따라서 이와 다른 취지의 원고 주장은 받아들이지 아니한다.

2) 이 사건 위탁 · 인정제한 부분

행정처분은 법령에서 정한 특별한 사정이 없는 한 문서로 하여야 하고(행정절차법 제24조 제1항), 그 처분의 내용은 처분서의 기재로 구체적이고 명확하여야 한다. 행정처분이 기간을 정한 제재처분일 경우 제재기간, 기간의 기산점은 처분의 핵심적인 내용이라고 할 것이므로 더욱 그러하다.

이 사건으로 돌아와 보건대, 아래와 같은 점에서 이 사건 위탁· 인정제한은 그 제한기간이나 기간의 초일이 불명확하다.

① 피고는 이 사건 위탁· 인정제한을 함에 있어 그 처분서(갑 제2호증)에 개별 훈련과정의 위반행위(직업능력개발법 제19조 제2항 제1, 2, 5호)별로 직업능력개발법 제19조 제5항의 위임에 따른 직업능력개발법 시행규칙 제6조의3 [별표 1의2] 직업능력개 발훈련과정(계좌적합훈련과정 포함) 인정취소 등의 조치기준(이하 '이 사건 조치기준'이라 한다)의 2. 개별기준에서 정한 처분내용을 적시하고 예를 들어, D의 경우 훈련내용 이 훈련과정의 인정대상이 아님에도 불구하고 허위의 인정대상 훈련과정으로 신청하여 훈련과정을 승인받고, 인정제한분야에 해당하는 훈련내용으로 훈련을 실시하였고, 이는 직업능력개발법 제19조 제2항 제1호에서 규정한 위반행위에 해당하며, 이 사건 조치기준의 2. 개별기준 1)에 따라 1년 전 과정 위탁 · 인정제한을 한다고 밝히고 있다], 말미에 「※ 위탁인정제한 기간의 합산 및 추가처분, 항목에서 "근로자직업능력 개발법 제19조 제5항 및 같은 법 시행규칙 제6조의3 「별표 1의2, 1. 일반기준 5) 1. 둘 이상의 위탁 및 인정제한 사유가 동시에 발생한 경우 또는 위탁 및 인정제한 기간 중에 추가로 제한 사유가 발생한 경우 3년의 범위 안에서 각 제한 기간을 합산한 기간으로 하고, 둘 이상의 위탁 및 인정제한 사유란 개별기준의 각 1), 2), 3), 4), 5), 6), 7)호의 위반행위가 동시에 발생한 경우를 의미(각 호의 세부적인 위반내용(3호의 가), 3호의 나))를 의미하지 않음(지도감독매뉴얼 P.201) 2. 추가로 위탁 및 인정제한 사유가 발생한 경우의 제한 기간 기산점은 최초의 인정 취소일로 한다."라고만 기재하였을 뿐 종국적인 위탁 · 인정 제한의 기간을 산정하지 아니한 채 이를 처분의 상대방인 원고에게 맡기고 있다.

② 이 사건 조치기준의 1. 일반기준 5)는 "둘 이상의 위탁 및 인정제한 사유가 동시에 발생한 경우 또는 위탁 및 인정제한 기간 중에 추가로 제한 사유가 발생한 경우의 위탁 및 인정제한 기간은 3년의 범위에서 각 제한 기간을 합산한 기간으로 한다.이 경우 추가로 위탁 및 인정제한 사유가 발생한 경우의 제한 기간 기산점은 최초 인정취소일로 한다."라고 정하고 있어, 종전에 특정 직업능력개발훈련과정(이하 이 항에서 'A훈련과정'이라 한다)에 대한 인정 취소와 전 과정 위탁· 인정제한 처분이 있었는데, 이후 또 다른 직업능력개발훈련과정(이하 이 항에서 'B훈련과정'이라 한다)에 대한 인정 취소와 전 과정 위탁 · 인정제한 처분이 있었던 경우에 나중에 인정 취소된 B훈 련과정의 위탁 · 인정제한의 기간은 전에 있었던 전 과정 위탁 · 인정제한 처분으로 어떤 영향이 있는지, 영향이 있다면 그 기간의 기산점은 언제인지 이 사건 조치기준상의 규정만으로는 명확하지 않다.

다만, '둘 이상의 직업능력개발훈련과정을 실시하는 자가 운영하는 과정 중 하나 이상의 과정에 대하여 직업능력개발법 제19조 제2항에 따라 훈련과정의 인정이 취소되어 해당 직업능력개발훈련과정을 실시하는 자가 직업능력개발법 제19조 제3항에 따른 위탁 · 인정제한의 대상자에 해당되는 경우 해당 직업능력개발훈련과정을 실시하는 자가 운영하는 다른 직업능력개발훈련과정에 대한 인정의 유효기간은 인정 취소가 있는 날 현재 다른 직업능력개발훈련과정에 따른 훈련이 실시되고 있는 경우에는 해당 훈련이 종료되는 날, 훈련이 실시되고 있지 아니한 때에는 인정 취소가 있는 날 종료된다'고 규정한 직업능력개발법 시행령 제17조 제4항을 참조할 수는 있겠으나, 오히려 위 시행령 규정에 의하면, A훈련과정에 대한 인정 취소가 있었던 날 B훈련과정에 따른 훈련이 실시되고 있지 않았다면 A훈련과정에 대한 인정 취소가 있었던 날 B훈련과정에 대한 인정의 효력도 종료되고, 그 때부터 B훈련과정에 대한 위탁 · 인정제한도 개시된다고 볼 여지가 있다.

피고는 이 사건 위탁· 인정제한에 따른 제재기간의 기산점이 인정 취소일이라는 취지로 2015. 11. 11.자 처분서에 이 사건 각 훈련과정에 대한 각 인정 취소일[2015. 7. 10.(제1, 2번 훈련과정), 2015. 8. 21.(제3, 4번 훈련과정), 2015. 11. 11.(제5, 6, 7, 8번 훈련과정)을 기재하였으나, 2015. 11. 11.자 처분서만 볼 때, 2015. 8. 21.자 처분(제3번 훈련과정에 대한 인정취소 및 전 과정 위탁 · 인정제한이 포함)이 내려질 당시 제5, 6, 7, 8번 훈련과정에 따른 훈련이 실시되고 있다고 보이지 않으므로, 2015. 8. 21.자 처분이 내려진 날 제5, 6, 7, 8번 훈련과정에 대한 인정의 효력도 종료되고, 위 훈련과정에 대한 위탁 · 인정 제한도 개시된다고 볼 여지가 있다.

③ 앞서 본 바와 같이 피고는 2015. 7. 10.과 2015. 8. 21. 전 과정 또는 해당 과정의 위탁 · 인정제한 처분을 하였을 뿐만 아니라 2015. 11. 2.에도 S, T과 관련하여 인정 취소 및 3개월의 전 과정 위탁 · 인정제한 처분을 하였는데(갑 제31호증 참조), 2015. 11, 11.자 처분서에는 위 처분이 추가처분이라는 사실과 이 사건 각 훈련과정에 대한 최초 인정 취소일만 기재되어 있을 뿐 종전의 어떤 처분에 대한 추가처분인지에 대하여는 아무런 기재가 없다.

3) 이 사건 반환명령 부분

가) 원고가 받은 부분 직업능력개발법 제56조 제2항은 "고용노동부장관은 제19조 제2항이나 제24조 제2항에 따라 인정이 취소된 자 또는 제55조 제2항에 따라 수강 또는 지원 융자가 제한되는 근로자나 사업주, 사업주단체 등, 산업부문별 인적자원개발협의체 또는 직업능력개발 단체가 이미 지원 또는 융자받은 금액 중 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자받은 금액의 반환을 명할 수 있다."고 규정하고 있다. 그리고 직업능력개발법 제56조 제3항은 "국가·지방자치단체 또는 고용노동부장관은 제1항 및 제2항에 따라 반환을 명하는 경우에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 금액에 대하여 고용노동부령으로 정하는 기준에 따라 다음 각 호의 금액을 추가로 징수할 수 있다."고 규정하고 있는데, 제1호에 의하면, 제16조 제2항에 따라 위탁계약이 해지된 자 또는 제19조 제2항이나 제24조 제2항에 따라 인정이 취소된 자에 대하여는 각 목의 구분에 따른 금액을 추가로 징수할 수 있다.

원고는 이 사건 각 훈련과정을 직업능력개발훈련과정으로 인정받은 후 인정받은대로 운영하지 아니한 사실, 이에 피고는 이 사건 인정취소를 한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 이러한 사실을 전제로 한 이 사건 반환명령 중 원고가 받은 지원금 상당액 부분은 적법하다.

원고는, 이 사건 반환명령은 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 이 사건 각 훈련과정을 직업능력개발훈련과정으로 인정받았고(직업능력개발법 제19조 제2항 제1호), 이에 피고가 이 사건 인정 취소를 하였음을 전제로 한다고 주장한다. 그러므로 살피건대, 별지 처분의 원인이 된 사실 및 처분 내용의 표 '확인사항'란에는 처분사유와 관련하여 "거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 인정을 받아 훈련비용을 받은 경우(제1, 2, 3, 5, 6번 훈련과정)", "거짓으로 인정받은 훈련과정을 실시하고 훈련비를 지원받거나 지원받으려고 함(제7, 8번 훈련과정)"이라고 기재되어 있기는 하나, 2015. 11. 11.자 처분서의 제3항에 "D 등 8개 훈련과정은 훈련내용의 중요사항에 관하여 훈련목적을 위 배할 정도로 인정받은 훈련내용을 위반하였고 ......"라고 기재되어 있는 사실을 알 수 있는바, 이 사건 반환명령이 오로지 원고에게 직업능력개발법 제19조 제2항 제1호의 사유가 있음을 전제로 한다고 보기 어렵다.

따라서 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

나) 훈련생에게 지급된 부분 직업능력개발법 제17조, 제23조의 각 규정을 종합해 보면, 고용노동부장관이 근로자의 자율적인 직업능력개발을 지원하기 위하여 근로자에게 직업능력개발훈련과정의 수강비용 등을 지원하거나 융자하는 것과 직업능력개발단체가 실시하는 직업능력개발 사업에 필요한 비용을 지원하거나 융자하는 것은 서로 구분되고, 직업능력개발법은 제56조 제2항에서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원 또는 융자를 받은 근로자에 대하여 반환명령을 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 근로자가 수강비용을 지원 또는 융자받는데 거짓이나 그 밖의 부정한 방법이 개입되어 있다고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 직업능력개발단체에게 훈련생이 받은 지원금 상당액의 반환 등 명할 수는 없다고 보아야 한다.

따라서 이 사건 반환명령 중 훈련생이 받은 지원금(291,716,000원)과 여기에 추가 징수금(291,716,000원)을 더한 583,432,000원의 반환명령은 위법하다.다. 하자의 정도

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다.이 사건으로 돌아와 보건대, 이 사건 위탁 · 인정제한과 이 사건 반환명령 중 훈련생이 받은 지원금 부분에 하자가 있기는 하나, 그 하자는 법령의 해석과 관련한 오해로 인한 것으로 그것이 중대 · 명백한 경우에까지는 이르지 못하였다고 할 것이므로, 당연무효라고 보기는 어렵다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 주위적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하고, 예비적 청구는 위 인정 범위 내에서만 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사이승원