2011구합2088 허가신청 반려처분취소

주식회사 한영산업

목포지방해양항만청장

2011. 10. 27.

2011. 11, 24.

1. 피고가 2011. 3. 14. 원고에게 한 비관리청 항만공사시행 허가신청 반려처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

○ 원고는 목포신항만에서 선박메가블럭 및 플랜트화물 등을 조립·생산하는 내용의 사업계획을 수립하여 추진하였다.

○ 목포신항만 주식회사(이하 '목포신항만(주)'라고 한다)는 2010. 8. 20. 국토해양부에, 원고를 사업의향자로 하여 '플랜트화물의 효율적인 처리를 위한 항만장비 개선방안 관련 기타 경미한 수익성 사업'의 시행을 승인하여 줄 것을 요청하였고, 이에 대하여 국토해양부는 2010. 9. 27. 목포신항만의 다목적 부두내 항만부지(이하 '이 사건 항만부지'라고 한다)에 관하여 사용면적 34,200m, 임대료 매년 2억 4,800만 원, 사용기간 2016년까지로 각 정하여 이를 승인하였다.

○ 그에 따라 원고는 2010. 9. 28. 목포신항만(주)로부터 목포신항만 배후부지에 위치한 목포시 달동 1330-15번지 외 13필지 면적 합계 34,919.2m(이하 '이 사건 배후부 지'라고 한다)를 62억 5백만 원에 매수하였고, 같은 해 10, 20, 목포신항만(주)와 사이에, 이 사건 항만부지 및 부지내 항만시설을 2016. 12. 31.까지 사용하기로 하는 내용의 항만부지 사용계약과 항만시설 사용계약을 각 체결하였다.

○ 그리고 원고와 피고, 목포시, 목포신항만(주)는 2010. 10. 25. '원고는 이 사건 항만부지와 배후부지에 조선용 메가블럭, 골리앗크레인, 해양플랜트를 설치하는 등 총 360억 원 규모의 투자를 하고, 피고와 목포시, 목포신항만(주)는 원고의 성공적 투자를 위하여 행정적·재정적 지원에 최선을 다한다'는 내용의 투자협약을 체결하였다.

○ 이후 원고는 2011. 2. 8. 피고에게, 이 사건 항만부지에 선박블럭, 플랜트화물 등을 조립·생산하기 위한 트랜스퍼크레인을 설치하는 내용의 비관리청 항만공사시행 허가신청(이하 '이 사건 항만공사 허가신청'이라고 한다)을 하였으나, 피고는 2011. 3. 14. 다음과 같은 처분사유를 들어 이를 거부하는 이 사건 처분을 하였다.

○ 원고는 또, 2011. 3. 14. 목포시에, 이 사건 배후부지에 선박블럭 등을 조립하기 위한 공장을 신축하는 내용의 건축허가신청을 하였으나, 목포시는 2011. 4. 18. 공장 내에서 발생하는 분진에 의하여 인근에 있는 주식회사 기아자동차(이하 '기아자동차'라고 한다)의 수출용 자동차에 피해가 우려된다는 점을 주된 이유로 이를 거부하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다고 주장한다.

1) 비관리청 항만공사 시행허가의 기속행위성 비관리청 항만공사 시행허가는 항만법 제9조 제3항의 문언 및 그 입법취지 등에 비추어 볼 때 행정청의 기속행위라고 할 것인데, 원고의 이 사건 항만공사 허가신청은 제3차 항만기본계획에 부합하는 등 항만법 제9조 제3항에 규정된 허가요건을 모두 충족하고 있으므로, 피고는 이 사건 항만공사 허가신청을 허가하여야 할 의무가 있다.

2) 재량권의 일탈·남용

가사 비관리청 항만공사 시행허가가 재량행위에 해당한다고 하더라도, 목포신항만에서는 2005. 5.경부터 2010. 9.경까지 선박블럭, 플랜트화물의 조립 및 제작 등이 이루어져 왔으나, 분진 등에 의한 환경오염 피해사례가 한 건도 없었던 점, 원고는 이 사건 항만부지 인근에 위치한 기아자동차의 수출용 자동차에 분진피해가 발생하지 않도록 비산분진방지벽을 설치하는 등 분진피해 예방대책을 충분히 수립한 점, 원고가 추진하고 있는 선박블럭 및 플랜트화물 처리시설 설치사업은 목포신항만 및 지역경제 활성화에 상당한 도움이 될 것으로 기대되는 점, 만일 이 사건 항만공사 허가신청이 종국적으로 불허된다면 원고로서는 기투자비용을 비롯한 상당한 규모의 재산적 손실을 입게 되는 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익은 그리 크지 않는 반면, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익은 과중하다고 보이므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된다. 또한, 그동안 목포신항만에서는 대기업 등에 의하여 대형 철구조물이 반복적으로 취급되어왔고, 라파즈한라시멘트 주식회사는 기아자동차의 재정부두 옆에서 시멘트공장을 가동 중에 있는 점 등에 비추어 볼 때, 유독 원고에게만 이 사건 항만공사 허가신청을 불허하는 것은 원고를 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서 평등의 원칙에도 반한다. 결국, 이 사건 처분은 비례의 원칙과 평등의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 것이다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반국토해양부는 2010. 9. 27. 목포신항만(주)가 원고를 사업의향자로 하여 신청한 '플랜트화물의 효율적인 처리를 위한 항만장비 개선방안 관련 기타 경미한 수익성 사업'의 시행을 승인하였고, 원고와 피고, 목포시, 목포신항만(주)는 2010. 10. 25. 투자협약을 체결하였는바, 이는 국토해양부 및 피고가 공적인 견해를 표명한 것에 해당하고, 원고는 이를 신뢰하여 이 사건 배후부지를 매입하는 등 상당한 비용을 들여 위 사업시행승인 및 투자협약에 따른 후속조치를 취해 왔는데도 피고가 이제와 와서 위 견해표명에 반하는 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령의 기재와 같다.

다. 판단

1) 비관리청 항만공사 시행허가의 법적 성질에 관하여 어느 행위가 기속행위인지 또는 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이다. 그런데, 항만법 제9조 제3항의 규정에 의하면, 비관리청 항만공사 시행허가는 기본적으로 특정인에게 권리를 설정하거나 이익을 부여하는 행정행위이고, 위 조항 각 호에서 들고 있는 허가요건 또한 구체적인 기준을 일률적으로 확정하여 규정하는 형식을 취하지 아니하여 행정청에게 재량의 여지를 남겨 두고 있으므로, 비관리청 항만공사의 시행허가 여부를 결정하는 것은 행정청의 재량행위에 속한다고 할 것이다.

따라서, 이 사건 항만공사 허가신청에 대한 허가 여부가 피고의 기속행위에 해당함을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

2) 재량권의 일탈·남용 여부에 관하여

가) 재량행위에 대한 사법심사의 기준

재량행위인 경우, 법원은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례· 평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다.

나) 인정사실

(1) 목포신항만의 이용현황 등

○ 목포신항만에는 재정부두 1선석과 다목적부두 3선석, 시멘트부두 1선석 등 총 5선석이 운영 중에 있다.

○ 원고가 트랜스퍼크레인을 설치하고자 하는 이 사건 항만부지는 다목적부두 내에 있는데, 운영을 개시한 2004년부터 최근까지 운영실적이 저조하여 지속적이고 안정적인 물동량 확보가 시급한 실정이다.

원고가 이 사건 항만부지 등에 플랜트화물 처리시설을 설치하여 가동하는 경우 신규 물동량 및 고용 창출을 통해 목포신항만 및 지역경제 활성화에 상당한 도움이 될 것으로 예상된다.

○ 기아자동차의 수출용 자동차를 취급하고 있는 재정부두 1선석의 물동량은 2010년 기준으로 목포항 전체 물동량의 16%를, 목포신항만 물동량의 76%를 차지하고 있으며, 관련 산업에 종사하는 인원이 연간 15,720명에 달해 연간 103억 원 정도의 지역경제 유발효과가 있는 것으로 알려져 있다.

(2) 기아자동차 등의 민원제기

○ 원고가 이 사건 항만부지 및 배후부지에 선박블럭 및 플랜트화물 처리시설 설치사업을 추진하자, 기아자동차는 피고에게 향후 위 작업장에서 발생하는 금속 및 페인트분진에 의하여 인근 재정부두에서 선적 대기 중인 수출용 자동차에 피해가 우려된다면서, 만일 피고가 이 사건 항만공사 허가신청을 허가하는 경우 자동차 수출항의 타항 이전을 적극 검토할 수밖에 없다는 취지의 의견을 피력하였고, 협력업체들 또한 동일한 취지의 민원을 피고에게 제기하였다.

이에 피고는 2010. 11. 11. 원고에게, 플랜드화물 처리시설 설치계획에 따른 분진피해 예방대책을 수립할 것을 요구하였다.

(3) 분진피해 예방대책 마련을 위한 회의의 개최 등 피고는 2010. 12. 20. '제1차 신항 플랜트화물 처리시설 설치시 분진피해 예방 대책회의'를 개최하였는데, 원고는 그 자리에서 위 회의에 참석한 기아자동차 협력업체 등에게 자체 수립한 분진피해 예방대책안을 제시하였다.

이어서 피고는 2011. 1. 12. '제2차 신항 플랜트화물 처리시설 설치시 분진피해 예방 대책회의'를 개최하였고, 원고는 그 자리에서 위 회의에 참석한 전라남도, 목포시, 기아자동차 등에게 분진피해 예방대책안을 재차 설명하고 미진한 부분은 추후 보완하겠다고 하였다.

(4) 원고가 마련한 분진피해 예방대책안 원고가 이 사건 항만공사 허가신청서에 첨부하여 제출한 공정별 분진피해 예방대책안은 다음과 같다.

(5) 목포신항만 및 타항의 분진피해 사례 등

○ 기아자동차가 수출용 자동차의 선적장으로 이용하고 있는 재정부 두는 이 사건 항만부지로부터 약 600m 떨어진 곳에 위치하고 있다.

○ 삼성중공업을 비롯한 9개사는 2005. 5.경부터 2010. 9.경까지 목포신항만 부두에서 선체블럭 등을 가공하거나 조립하는 등 대형 철구조물을 취급해 왔는데, 그 과정에서 발생한 분진 등에 의하여 인근에 있는 기아자동차의 수출용 자동차에 피해가 발생하였다는 사례는 보고된 적이 없다.

○ 또한, 라파즈한라시멘트 주식회사는 2008. 8.경 피고로부터 시멘트 전용부두 축조공사에 관한 비관리청 항만공사 시행허가를 받아 기아자동차가 이용하고 있는 재정부두 옆에서 시멘트 공장을 가동하고 있는데, 거기에서 발생하는 분진으로 인하여 위 재정부두에 있는 수출용 자동차에 피해가 발생하였다는 사례는 아직 보고된 바 없다.

인천항, 마산항, 울산항의 경우에도 사료공장, 강교블럭 조립공장 등에서 발생하는 분진으로 인하여 그 인근에 있는 자동차 야적장내 수출용 자동차에 피해가 발생하였다는 사례는 아직까지 보고된 적이 없다.

한편, A회사은 광양항 부두에서 선박블럭 등을 제작하여 오다가 2008. 7.경 작업 중 발생한 금속 및 페인트분진이 인접한 선적장으로 날아가 그곳에서 대기 중이던 약 3천대의 수출용 자동차 표면이 오염되는 사고가 발생하였다. 위 사고의 주된 원인은 A회사이 선박블럭 등을 제작하면서 연삭과 용접, 도색작업 등을 시행하면서도 방진장치를 전혀 하지 않은 데 있었다. 위 사고 발생 이후 A회사의 작업장과 선적장과의 경계에는 높이 4m의 방진펜스와 컨테이너를 3단으로 적치한 방진벽이 각 설치되었다.

(6) 기타 목포항 항만기본계획에 의하면, 이 사건 항만부지 인근에는 자동차 부두가 2011년경 착공될 예정에 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증의 2, 4, 갑 제5호증의 2, 갑 제11, 13, 14, 17호증, 갑 제18호증의 1, 2, 을 제2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제6호증, 을 제7호증의 1, 을 제8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

3) 판단

살피건대, 위 인정사실에 의하면, 향후 이 사건 항만부지에서 이루어지는 플랜트화물 등의 조립 및 도장작업이 옥외에서 이루어지는 관계로 작업 도중 발생한 금속 및 페인트분진이 강한 바람에 날려가 인근에 있는 기아자동차의 수출용 자동차에 피해를 야기할 가능성이 없지 않고, 실제로 광양항에서는 이와 유사한 분진피해 사례가 발생한 적이 있으며, 만일 분진피해를 이유로 기아자동차가 자동차 수출항을 타항으로 이전하는 경우 목포신항만 및 지역경제에 상당한 악영향을 미칠 것으로 예상되기는 하다.

그러나 한편, 위 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 처분사유로 들고 있는 수출용 자동차에 대한 분진피해 및 그로 인한 기아자동차의 수출항 이전과 항만운영의 어려움 등은 구체적인 근거가 없는 막연한 우려 내지 가능성에 불과하다고 할 것이므로, 피고가 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익상의 필요는 그다지 크다고 할 수 없지만, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익은 과중하다고 할 것이어서, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위배된다고 할 것이다.

○ 향후 이 사건 항만부지에서 플랜트화물 등의 조립 및 도장작업이 이루어지는 경우 금속 및 페인트분진이 어느 정도 발생할 것으로 예상되나, 기아자동차가 수출용 자동차 선적장으로 이용하고 있는 재정부두와는 600m 정도 거리가 떨어져 있어 위 금속 및 페인트분진으로 인한 자동차의 피해는 상당히 제한적일 것으로 보인다. 가사 분진피해가 구체적으로 발생하더라도 기아자동차로서는 원고를 상대로 민사상 손해배상청구를 제기하여 피해구제를 받을 수 있다.

○ 대형철구조물 취급업체가 과거 5년여 동안 목포신항만을 이용하였으나, 기아자동차의 수출용 자동차에 대한 분진피해 사례가 전혀 발생하지 아니하였고, 현재 기아자동차가 이용하고 있는 재정부두 옆에는 시멘트공장이 가동 중임에도 마찬가지로 분진피해 사례가 보고된 적이 없다.

○ 선박블럭 등의 제작과정에서 발생한 금속 및 페인트분진으로 인하여 인근에 있는 자동차의 표면이 오염되는 사고가 광양항에서 한 건 발생한 적이 있으나, 그 주된 원인은 방진장치가 전혀 갖추지 아니한 상태에서 작업을 한 데에 있었고, 선박블럭 등의 작업장과 자동차 선적장도 바로 인접해 있었다.

○ 기아자동차 및 협력업체가 수출용 자동차에 대한 분진피해가 우려된다.는 취지의 민원을 제기하자, 원고는 피고가 개최한 제1, 2차 분진피해 예방 대책회의에 참석하여, 피고 및 기아자동차 협력업체 등에게 자체 수립한 분진피해 예방대책안을 제시하고 설명하였다.

○ 원고가 이 사건 항만공사 허가신청 당시 제출한 분진피해 예방대책안에 의하면, 대조립작업 및 도장작업시 발생할 것으로 예상되는 금속 및 페인트분진의 배출 및 이동을 최대한 억제하기 위하여 이동식 방진막 및 3면 비산방지망 등을 설치하고, 평균 초속 8m 이상의 강한 바람이 부는 경우에는 작업을 중지하도록 하는 등 분진 피해를 방지하기 위한 구체적인 계획을 수립한 것으로 보인다.

이에 반해 피고는 기아자동차의 수출용 자동차에 분진피해가 우려된다.고 주장하면서도 이에 대한 구체적이고 객관적인 근거를 제시하고 있지 못하다.

○ 원고가 이 사건 항만부지 및 배후부지에서 추진하고 있는 플랜트화물 처리시설 설치사업은 향후 목포신항만 및 지역경제 활성화에 상당한 기여를 할 것으로 예상된다.

0 만일 위 사업의 추진이 중단되는 경우 원고로서는 이미 투입한 비용을 회수하지 못하는 등 상당한 규모의 재산적 손실을 입을 수밖에 없다.

따라서, 원고의 이 사건 항만공사 허가신청을 반려한 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 원고의 나머지 주장에 관하여는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사윤성원

판사이동호

판사박기주