2012두23570 도시관리계획변경결정 무효확인 등

인

1. A

2. B

3. C.

남양주시장

인

회생회사 주식회사 동양건설산업의 관리인 0의 소송수계인

주식회사 동양건설산업

서울고등법원 2012. 9. 14. 선고 2011누33565 판결

2015. 12. 24.

원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다. 원고들의 상고를 모두 기각한다.

상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 각 서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 원고들의 상고이유에 대하여

(1) 상고이유 제1점에 관하여 행정처분이 당연무효라고 하려면 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 흠이 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 흠의 중대·명백 여부를 가릴 때에는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2004. 11. 26. 선고 20032403 판결 참조). 한편, 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 국토계획법'이라 한다) 제28조는 도시관리계획을 입안할 때 주민의 의견을 듣도록 하고, 이를 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며, 구 국토계획법 시행령(2011. 7. 1. 대통령령 제23009호로 개정되기 전의 것) 제22조 제2항은 주민의 의견청취 방법에 관하여 2 이상의 일간신문과 당해 지방자치단체의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 목적이 있다(대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 참조).

원심은, 피고가 구 국토계획법 등에서 규정한 시의회 의견청취, 주민 의견청취, 유관 기관 협의 등의 절차를 이행하고 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이 사건 도시관리계획 결정을 하였고, 주민의 의견 청취를 위하여 2 이상의 일간지와 남양주시 홈페이지 및 게시판에 관계서류 열람을 위한 공고문을 게재하고 그로부터 14일간 관계서류 열람을 실시한 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 도시관리계획결정을 하면서 남양주시 도시계획조례에서 정한 바에 따라 원고들에게 원고들이 소유한 이 사건 토지가 도시관리계획에 편입된 사실을 통지하지 않은 사정만으로, 이 사건 도시관리계획결정이 무효라고 볼 수는 없다고 판단하였다.

앞에서 본 법령의 규정과 법리에 따라 살펴보면, 원심이 판시한 것처럼 구 국토계획법과 같은 법 시행령에서 정한 주민 의견청취의 방법이 지켜진 이상, 거기서 나아가 피고가 이 사건 도시관리계획 입안 과정에서 그 조례에서 정한 대로 토지 소유자인 원고들에게 이 사건 토지의 편입 사실을 통지하지 아니한 흠이 있다고 하더라도 그 흠이 중대 · 명백하다고 볼 수는 없으므로, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 행정처분의 무효사유가 되는 절차상 흠에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

(2) 상고이유 제2점에 관하여 상급 행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석 · 적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙이나 내부지침은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로, 행정처분이 행정규칙이나 내부지침을 위반하였다고 하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니다.

(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결 참조).

원심은, '도시관리계획은 원칙적으로 결정된 날로부터 5년 이내에는 변경할 수 없다'는 도시관리계획 수립지침(국토해양부 훈령 제603호)의 내용은 구 국토계획법이나 그 시행령의 위임 없이 규정된 것으로서 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 법규적 효력을 가지는 것은 아닌 점, 또 위 지침은 '주민의 도시계획시설에 대한 입안 제안이 타당한 경우 도시계획시설에 대한 도시관리계획은 5년 이내에 변경할 수 있다'고 규정하여 5년 이내의 변경에 관한 예외를 인정하고 있는 점, 피고는 2010. 4. 5. 피고 보조참가인(이하 '참가인'이라고 한다)의 도시관리계획 입안 제안에 따라 이 사건 도시관리계 획결정을 한 점 등에 비추어, 피고가 지구단위계획결정을 한 날로부터 5년 이내에 이사선 도시관리계획결정을 하였다고 하여 이를 위법하다거나, 그 흙이 중대하고 명백하여 무효라고 볼 수는 없다고 판단하였다.

앞에서 본 법리에 따라 원심판결 이유와 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 도시관리계획의 변경요건 및 무효에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

(3) 상고이유 제3점, 제4점에 관하여

원심은 그 판시와 같은 이유로, 피고가 이 사건 근린공원 부지를 군립공원 구역에서 해제하고 이 사건 도시관리계획결정을 한 데에 재량권을 일탈·남용한 흠이 있다거나 그 흠이 중대 · 명백하여 무효라고 볼 수 없다고 판단하였다. 관련 법리에 따라 기록을 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하다. 거기에 도시관리계획결정에서 재량권의 일탈·남용 및 무효에 관한 법리를 오해하거나, 필요한 심리를 다하지 아니하거나, 판단을 누락한 위법이 없다.

2. 피고의 상고이유에 대하여

(1) 원심은, 참가인이 시행자 지정이나 실시계획 인가를 받지 않은 채로 이 사건 근린공원의 조성공사를 시행하였음을 피고가 확인하고도, 피고가 공사의 중지 명령 등 별다른 조치를 취하지 않은 채 참가인을 시행자로 지정하고 실시계획을 인가하는 내용의 이 사건 지정 · 인가처분을 한 것은, 참가인이 관련 법령에 따라 적법하게 사업을 시행할 수 있는지, 실시계획으로 인하여 적법하지 못한 결과가 초래되는지를 고려하지 않았거나 충분히 고려하지 않은 것으로서 명백히 불합리한 것이므로, 이 사건 지정 · 인가처분은 재량권의 일탈 또는 남용에 해당하여 위법하다고 판단하였다.

(2) 그러나 원심의 위와 같은 판단은 받아들이기 어렵다.

원심판결 이유와 기록에 의하면, 피고는 2007. 11. 15.경 1,275세데 규모의 아파트를 짓는 주택건설사업계획을 승인하면서 사업주체가 공원을 조성한 후 피고에 기부채납할 것을 조건으로 한 사실, 피고의 이 사건 지정 · 인가처분 당시 참가인이 위 주택건설사업계획에 따라 신축한 아파트의 입주예정일이 임박하여 이 사건 근린공원 조성공사를 시행하게 되었던 사실, 이 사건 근린공원은 위 주택건설의 사업주체인 참가인이 조성하여 기부채납하는 것이어서 다른 경쟁 업체가 있을 수 없는 사실, 참가인이 이 사건 근린공원 조성사업의 시행자로 지정되거나 실시계획의 인가를 받지 않고 공사를 시행하였음을 피고가 이 사건 지정 · 인가 처분 전에 확인한 사실을 알 수 있다.

따라서 이 사건 지정 · 인가처분에는 참가인에 대하여 공사의 중지를 명령하는 등으로 참가인이 초래한 위법상태를 제거할 수 없게 된다는 것 외에도 참가인을 이 사건 근린공원 조성사업 시행자로 지정하지 않을 경우 그 사업비의 부담이나 위 아파트 수분양자 또는 입주예정자가 입을 불이익 등의 여러 사정이 관련되어 있다고 보아야 하고, 피고가 이 사건 근린공원 조성사업의 시행자로 지정받기도 전에 그 공사에 착수하여 관련 법령을 위반한 참가인을 이 사건 근린공원 조성사업 시행자로 지정하였다고하여 피고가 이 사건 지정 · 인가처분에 관련된 이익을 고려하지 않았다고 단정할 수 없다. 또 참가인이 특별한 사정이 없는 한 이 사건 근린공원 조성사업 시행자로 지정될 것이 사실상 예정되어 있었다고 볼 수 있으므로, 참가인이 다른 경쟁 업체에 우선하여 위 사업 시행자로 지정되기 위해 이 사건 지정 · 인가처분 전에 공사에 착수하였다고 보이지 않는 점도 고려되어야 할 것이다.

그렇다면 원심은 피고가 공사 중지 명령 등의 조치 없이 참가인을 사업 시행자로 지정하고 실시계획을 인가하였다는 사정만으로, 피고가 이 사건 지정 · 인가처분에 관련된 이익을 고려하지 않았거나 충분히 고려하지 않은 채 불합리한 처분을 하였다고 단정할 것이 아니라, 피고가 이와 같은 참가인의 절차 위반에도 불구하고 이 사건 지정, 인가처문에 의하여 참가인을 이 사건 근린공원 조성사업의 시행지로 지정하여 실시계획을 인가함으로써 추구 - 확보한 이익이 무엇인지, 만일 피고가 참가인을 이 사건 근린공원 조성사업의 시행자로 지정하여 실시계획을 인가하지 않을 경우 관련 이익에 어떠한 영향이 있게 되는지를 파악하고, 그러한 이익과 이 사건 근린공원 조성사업 시행의 적법성을 확보하는 등의 공익을 상호 비교 · 교량함으로써 재량권의 일탈·남용 여부를 심리 · 판단하였어야 한다.

(3) 그런데도 원심은 이 사건 지정·인가 처분에 관련된 여러 이익에 관하여 심리하지 아니한 채 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 지정, 인가 처분에 재량권을 일탈. 남용한 흠이 있다고 판단하였으니, 이러한 원심판결에는 재량권의 일탈·남용에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

3. 결론

그러므로 피고의 나머지 상고이유에 관하여 판단하지 아니한 채 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하며, 원고들의 상고를 모두 기각하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장대법관이상훈

대법관김창석

주심대법관조회대

대법관박상옥