업무상 재해를 입은 외국인 근로자가 근로복지공단에 재해근로자의 재활을 위한 직업훈련비용지원을 신청한 경우, 이를 반려한 근로복지공단의 처분이 위법한지 여부(적극)

산업재해보상보험법은 근로자의 복지증진을 위하여 노동부장관에게 직업재활에 관한 시설을 설치·운영하는 사업을 하도록 하고 있고, 근로복지공단은 노동부장관의 위탁을 받아 위와 같은 사업을 효율적으로 시행하기 위하여 설립된 점, 근로복지공단의 규정은 관계 법령 및 정관에 의하여 노동부장관의 승인을 받게 되어 있으므로 사인(사인)에 대하여도 법규성을 갖는 것으로 보이는 점, 근로복지공단의 ‘산재근로자 직업복귀촉진을 위한 지원규정’에서 외국인 근로자를 직업훈련비용지원 사업의 선발 제외 대상자로 규정하고 있지 않을 뿐 아니라 관계 법령에서 산재장해자에 외국인 근로자는 포함되지 않는다는 규정을 전혀 두고 있지 않은 점, 위 지원규정이 훈련원운영사업의 훈련대상자로는 외국인 산재장해자 중 일정한 자격을 갖춘 자를 규정하고 있으나 비용지원사업에 관하여는 이러한 규정이 없다는 사정만으로 외국인 근로자가 비용지원사업의 대상이 되지 않는다는 것이 명백하다고 할 수 없는 점, 위 지원규정에서 비용지원사업의 선발 제외 대상자로서 ‘직업훈련비용지원 훈련생으로 적합하지 않다고 소속기관장이 인정하는 자’를 규정하고 있고, 근로복지공단의 내부 업무처리지침상 외국인 근로자는 비용지원사업의 대상이 될 수 없다고 되어 있기는 하나, 이러한 내부 지침을 근로복지공단의 규정과 같게 볼 수는 없는 점, 근로복지공단은 직업훈련사업 중 비용지원사업을 원칙으로 삼고 있고 훈련원 운영사업에 따라 종래 운영하던 훈련원들을 사실상 모두 폐원한 점 등을 종합적으로 고려하면, 직업훈련사업의 목적이 오로지 근로자의 복지증진을 위한 재활뿐 아니라 사회복귀로 인한 사회 안정 등을 도모하기 위한 측면도 있다는 점에서 외국인 근로자의 경우 체류목적·자격·기간과 한국어 소통능력, 훈련방법의 적합성·효율성 등을 고려한 기준을 적용할 수 있을지 여부(또는 훈련원운영사업에서의 외국인 훈련생 선발기준을 유추적용할지 여부)는 별론으로 하더라도, 외국인이라는 이유만으로 근로복지공단 직업훈련사업으로서 사실상 유일하게 실시하고 있는 비용지원사업의 대상이 될 수 없음이 명백하다고 할 수는 없으므로, 재해를 입은 외국인 근로자의 직업훈련비용지원신청을 반려한 근로복지공단의 처분은 위법하다.

구 산업재해보상보험법(2007. 4. 11. 법률 제8373호로 개정되기 전의 것) 제1조 , 제78조 (현행 제62조 참조)

원고 (소송대리인 변호사 서상범)

근로복지공단

2007. 3. 14.

1. 피고가 2006. 7. 5. 원고에게 한 직업훈련비용지원신청 반려처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 방글라데시 국적의 외국인으로서, 1998. 2. 25. 화성시 동탄면 중리 463-2 소재 (명칭 생략)회사에서 근로를 하던 중 상병명 ‘요추수핵탈출증 4-5, 추간판탈출증 제4-5요추간’인 업무상 재해를 입었다. 원고는 피고로부터 1998. 2. 27. 산재요양승인을 받아 2000. 7. 31.까지 1차 요양을, 2001. 3. 22. 재요양승인을 받아 2002. 10. 4.까지 2차 요양을 각 하였고, 1차 요양의 치료종결시 장해등급 8급 2호(척주에 경도의 기형이나 기능장해가 남은 사람)의 후유장해판정을 받았으며, 위 재해로 인하여 피고로부터 합계 111,902,470원(휴업급여 43,487,530원, 요양급여 41,833,260원, 장해일시금 21,116,600원, 후유증상 5,465,080원)의 보험급여 등을 지급받았다.

나. 원고는 2006. 6. 30. 피고에게 주민등록등본, 서약서, 직업계획서 등의 구비서류를 첨부하여 직업훈련비용지원 신청서를 제출하였으나(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다), 피고의 안산지사장은 외국인은 체류자격의 합·불법 여부를 불문하고 직업훈련비용지원사업의 대상 근로자가 아니라는 이유로 원고가 제출한 신청서를 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1-1 내지 제4호증, 을 제5-1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 당사자들의 주장

원고는, 직업훈련비용지원 사업은 산업재해보상보험법(이하 ‘법’이라고 한다)에 따라 피고가 재해근로자의 재활을 위하여 실시하는 사업인데, 관계 법령 및 직업훈련비용지원과 관련한 피고의 규정 어디에도 외국인은 대상자가 아니라는 규정이 없는바, 원고가 외국인이라는 이유만으로 지원신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다.

이에 대하여 피고는 다음과 같이 주장한다.

첫째, 피고가 법 제1조 , 제78조 에 따라 ‘직업재활’로서 실시하는 사업(이하 ‘직업훈련사업’이라 한다)은 법상 산재근로자에게 당연히 보장되는 것이 아니라 한정된 예산의 범위 내에서 운영되는 복지사업이므로 위 지원사업의 일부인 직업훈련비용지원을 받는 것은 원고의 공법상 권리가 아니다.

둘째, ‘직업재활’은 단순히 산재장해자에 대한 직업훈련을 지원하는 것만을 목적으로 하는 것이 아니라 직업훈련에 따른 재취업 등으로 사회에 복귀하는 것을 목적으로 하는 것이고, 더욱이 피고가 실시하는 직업훈련사업의 세부적 내용으로는 ‘직업훈련비용 지원사업’(이하 ‘비용지원사업’이라 한다)과 ‘재활훈련원에서의 직업재활훈련 운영사업’(이하 ‘훈련원운영사업’이라 한다)이 있는바 외국인 산재장해자의 경우에는 교육훈련의 목적 달성, 자격 관리, 숙식 등 편의제공 및 수혜의 범위 등에 있어서 더 많은 혜택을 누릴 수 있는 재활훈련원에서의 직업재활훈련의 기회가 보장되므로, 외국인 근로자를 직업훈련비용 지원사업의 대상에서 제외하여 그 신청을 반려한 것은 위법하지 않다.

나. 관계 법령

산업재해보상보험법

제1조 (목적) 이 법은 산업재해보상보험사업(이하 ‘보험사업’이라 한다)을 행하여 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하고, 재해근로자의 재활 및 사회복귀를 촉진하기 위하여 이에 필요한 보험시설을 설치·운영하며 재해예방 기타 근로자의 복지증진을 위한 사업을 행함으로써 근로자 보호에 이바지함을 목적으로 한다.

제13조 (근로복지공단의 설립) 노동부장관의 위탁을 받아 제1조 의 목적을 달성하기 위한 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)을 설립한다.

제14조 (공단의 사업) 공단은 다음 각 호의 사업을 수행한다.

1. 보험가입자 및 수급권자에 관한 기록의 관리·유지

2. 보험료징수법에 의한 보험료 그 밖의 징수금의 징수

3. 보험급여의 결정 및 지급

4. 보험급여에 관한 심사청구의 심리·결정

5. (삭제)

6. 산업재해보상보험시설의 설치·운영

7. 근로자의 복지증진을 위한 사업

8. 기타 정부로부터 위탁받은 사업

9. 제6호 내지 제8호 의 사업에 부대되는 사업

제17조 (정관)

① 공단의 정관에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다.

10. 내부규정의 제정·개정 및 폐지에 관한 사항

② 공단의 정관은 노동부장관의 인가를 받아야 한다. 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같다.

제6장 근로복지사업

제78조 (근로복지사업)

① 노동부장관은 근로자의 복지증진을 위한 다음 각 호의 사업을 행한다.

1. 업무상의 재해를 입은 근로자의 원활한 사회복귀를 촉진하기 위한 다음 각 목의 보험시설의 설치·운영

가. 요양 또는 외과후 처치에 관한 시설

나. 의료재활 또는 직업재활에 관한 시설

2. 장학사업 등 재해근로자와 그 유족의 복지증진을 위한 사업

3. 기타 근로자의 복지증진을 위한 시설의 설치·운영사업

② 노동부장관은 공단 또는 재해근로자의 복지증진을 위하여 설립된 법인중 노동부장관의 지정을 받은 법인(이하 ‘지정법인’이라 한다)으로 하여금 제1항 의 규정에 의한 사업을 행하게 하거나 동항 제1호 의 규정에 의한 보험시설의 운영을 위탁할 수 있다.

제79조 (장해급여자의 고용촉진) 노동부장관은 보험가입자에 대하여 장해급여를 받은 자를 그 적성에 맞는 업무에 고용하도록 권고하거나 대통령령이 정하는 바에 따라 필요한 지원을 할 수 있다.

산업재해보상보험법 시행령

제20조 (공단규정의 승인) 공단은 다음 각 호의 사항에 관한 규정을 제정하거나 개정하고자 할 때에는 노동부장관의 승인을 얻어야 한다.

1. 공단의 조직 및 정원에 관한 사항

2. 임직원의 인사·보수 및 복무에 관한 사항

3. 공단의 회계 및 재산·물품관리에 관한 사항

4. 기타 공단운영·보험사업 및 근로복지사업에 관하여 중요한 사항

다. 인정 사실

다음 사실들은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제5, 6, 7-1, 7-2호증, 을 제1 내지 4, 6 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

(1) 피고는 종래 직업훈련사업으로서 비용지원사업과 훈련원운영사업을 시행하면서, 각 사업에 관한 피고의 규정으로는 ‘직업훈련비용지원규정’과 ‘재활훈련원운영규정’을 두고 있다가 2005. 11. 7. 이를 통합하여 ‘산재근로자 직업복귀촉진을 위한 지원규정’을 제정하였다.

(2) 피고는 종래 훈련원의 훈련대상에 외국인 근로자가 포함되는지에 관하여 명시적인 규정을 두지 않고 있던 중, 2003. 3.경 국가인권위원회로부터 외국인이라는 이유로 직업재활훈련의 대상에서 제외하는 것은 평등권 침해로 차별행위에 해당한다는 권고를 받은 후, 2004. 12. 20. 재활훈련원운영규정을 개정하여 외국인이라도 일정한 요건이 되면 훈련원의 훈련대상이 될 수 있도록 하였고, 그러한 내용이 ‘산재근로자 직업복귀촉진을 위한 지원규정’(이하 ‘직업복귀촉진 지원규정’이라 한다)의 훈련원 운영사업 관련 부분에도 같은 취지로 규정되었다.

(3) 피고는 종전의 ‘직업훈련비용지원규정’이나 현행 직업복귀촉진 지원규정상 비용지원사업 관련 부분에서는 외국인 근로자가 지원의 대상이 되는지에 관하여 명시적인 규정을 두고 있지 않은바, 직업복귀촉진 지원규정의 주요 내용은 다음과 같다.

산재근로자 직업복귀촉진을 위한 지원규정

제1조 (목적) 이 규정은 ‘산업재해보상보험법’(이하 ‘법’이라 한다) 제1조 , 제78조 및 제79조 의 규정에 의거 산재근로자의 직업재활 및 직업복귀 촉진을 지원함에 있어 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제5조 (직업훈련비용 지원사업) 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)은 산재장해자의 직업재활 및 직업복귀촉진을 위하여 직업훈련기관(이하 이 장에서 ‘훈련기관’이라 한다)에 직업훈련을 위탁하고 이에 필요한 비용을 지원하는 직업훈련비용 지원사업을 실시한다. 다만, 법 제14조 제6호 의 규정에 의한 산업재해보상보험 시설은 제외한다.

제6조 (대상자) 직업훈련비용 지원사업의 대상자는 다음 각 호의 전부에 해당하는 자로 한다.

1. 산재장해자

2. 직업훈련비용지원 신청일 현재 만 60세 미만인 자

3. 직업훈련비용지원 신청일 현재 자영업 또는 직업생활을 하지 아니하는 자

제9조 (훈련과정 및 지원기간) ① 1회의 직업훈련은 1년 이내에 수료하는 과정이어야 한다.

② 지원사업의 기간은 1회당 1년 이내로 한다.

제10조 (신청) ① 직업훈련을 희망하는 자는 다음 각 호의 서류를 작성하여 훈련기관을 관할하는 공단 소속기관 또는 제2항 단서의 규정에 의한 재활상담을 이미 받은 소속기관에 제출하여야 한다.

1. 별지 제1호 서식에 의한 직업훈련비용지원신청서

2. 별지 제2호 서식에 의한 서약서

3. 별지 제3호 서식에 의한 직업계획서

② 지원사업 신청자는 소속기관장이 지정하는 날에 재활상담(기초상담, 초기면접, 직업선호도검사와 직업평가·직업재활계획 수립을 위한 모든 상담을 말한다. 이하 같다.)을 받아야 한다. 다만, 이미 재활상담을 받은 경우는 이를 생략할 수 있다.

제11조 (훈련생의 선발) ① 소속기관장은 지원사업 신청자 중 제10조 제2항의 규정에 의한 재활상담 결과 신청자의 직업적성과 관련이 있는 직업훈련직종을 우선적으로 훈련을 받도록 선발하여야 한다. 다만, 신청자의 장해상태, 직업계획 등을 고려하여 신청자가 희망하는 훈련직종, 훈련기관을 지원할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 지원대상자임에도 불구하고 당해년도 예산부족이 예상될 경우에는 지원사업을 1회 이상 지원받은 자(중도탈락자 포함)와 재활훈련원 수료자(중도탈락자 포함)를 제외하고 직업훈련대상자 선정우선순위기준표[별표 2]를 적용하여 선발할 수 있으며, 동 기준의 적용시기, 적용방법 등에 대하여는 이사장이 별도로 정한다.

제12조 (훈련생 선발 제외) 소속기관장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 훈련생 선발에서 제외하여야 한다.

1. 공단의 재활상담을 받지 아니한 자

2. 훈련 중 정당한 사유 없이 중도탈락한 후 2년이 경과 하지 않은 자. 이 경우 정당한 사유는 ‘훈련생의 입원요양·임신·출산 또는 사고·천재지변 등으로서 소속기관장이 인정하는 사유’를 말한다.

3. 이미 수료한 훈련과정과 동일 직종, 동일 수준의 훈련을 희망하는 자

4. 선발일 현재 이 규정에 의하여 훈련중인 자

5. 공단 재활훈련원에서 훈련중인 자

6. 이 규정에 의하여 1회 이상 지원과 공단 재활훈련원을 수료(제적 포함)한 자

7. 다른 법령에 의한 직업훈련을 지원받고 있는 자

8. 제10조 제1항의 규정에 의한 서약서 또는 직업계획서를 제출하지 아니한 자

9. 지원사업 신청자 중 제10조 제2항의 규정에 의한 재활상담 결과 뚜렷한 직업계획 없이 훈련을 받으려는 자

10. 그 밖에 직업훈련비용지원 훈련생으로 적합하지 않다고 소속기관장이 인정하는 자

제33조 (훈련과정) ① 훈련은 양성훈련으로서 집체훈련을 원칙으로 하되, 필요한 경우 현장훈련을 실시할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 현장훈련에 관하여 필요한 사항은 재활훈련원장(이하 ‘훈련원장’이라 한다)이 따로 정한다.

제34조 (훈련기간 및 시간) ① 훈련기간은 현장훈련을 포함하여 1년으로 한다. 다만, 훈련원장은 현장훈련을 위한 기능의 추가습득·휴학 및 병가 등 부득이한 사유로 훈련기간의 연장이 필요하다고 인정하는 경우에는 3월의 범위 내에서 훈련기간을 연장할 수 있다.

제36조 (입교대상) ① 훈련원의 훈련대상은 산재장해자로 한다. 다만, 합법체류자 중 산업재해를 당하여 법 제42조 의 규정에 의한 장해급여를 받은 외국인산재장해자의 경우에는 훈련신청시 만 50세 미만이고 출입국관리법 제24조 제1항 의 규정에 의하여 잔여체류기간이 1년 이상인 자로서 한국어 언어구사능력이 있는 자로 한다.

(4) 한편, 피고는 2004. 12. 23. 위 ‘재활훈련원운영규정’의 개정과 관련하여 “외국인 근로자의 경우에는 훈련원에서의 입소교육만 가능하고 비용지원사업에 의한 재활훈련은 불가하다”는 내용의 피고 내부의 업무처리지침(을 제2호증)을 시달하였다.

(5) 피고는 훈련원 운영사업과 관련하여 안산재활훈련원과 광주재활훈련원을 운영하여 왔는데, 위 두 훈련원은 2006. 4.경 및 2006. 7.경 각 신규훈련생 모집을 중단하면서 산재장해자에 대한 직업훈련은 비용지원사업을 통해 지원한다고 공지하였고, 피고의 인터넷 홈페이지에서도 훈련원운영사업에 관한 안내가 삭제되었다.

라. 판 단

(1) 원고의 신청권

법은 제1조 에서 재해근로자의 재활 및 사회복귀를 촉진하기 위하여 근로자의 복지증진을 위한 사업을 행함으로써 근로자 보호에 이바지함을 그 목적으로 한다고 규정하고, 제78조 에서 노동부장관은 근로자의 복지증진을 위한 직업재활에 관한 시설의 설치·운영 등의 사업을 행하도록 하고 있는바, 위와 같은 관련 법규와 피고의 설립 목적 및 취지 등을 종합적으로 고려하면, 피고가 시행하는 직업훈련사업은 오로지 공공의 이익을 위한 것이라고 볼 수 없고 적어도 재해근로자 개인의 이익도 보호하고자 하는 것으로 봄이 상당하다.

또한, 직업훈련사업의 목적 및 취지와 한정된 예산 및 시설 등에 비추어 피고가 직업훈련사업을 시행함에 있어 구체적인 방법과 대상자 선정의 기준을 정하는 것은 피고의 재량에 속하는 것으로 봄이 상당하지만, 자유재량에 속하는 행위일지라도 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있을 때에는 위법한 처분으로서 항고소송의 대상이 되는 것이므로( 행정소송법 제27조 ), 적어도 선정권자인 피고에게 이러한 재량권의 한계일탈이나 남용이 없는 위법하지 않은 응답을 할 의무가 있고 이에 대응하여 원고로서도 재량권의 한계일탈이나 남용이 없는 적법한 응답을 요구할 권리가 있다고 할 것이다( 대법원 1991. 2. 12. 선고 90누5825 판결 참조).

그럼에도 공공의 이익을 위한 복지사업이라는 이유로 원고에게 비용지원신청을 할 공법상의 권리가 없다는 피고의 주장은 받아들이지 아니한다.

(2) 처분의 적법 여부

앞서 살핀 바와 같이 원고에게 이 사건 신청을 할 공법상의 권리가 있고, 위 인정 사실에 의하면 직업복귀촉진 지원규정은 산재장해자가 서약서, 직업계획서 등을 구비하여 비용지원사업의 신청서를 제출하면 재활상담을 통하여 훈련생을 선발하도록 하면서, 다만 일정한 선발제외 대상자만을 규정하고 있으나 외국인 근로자가 선발제외 대상자로 규정되어 있지는 않으므로, 피고는 형식적 요건을 갖춘 원고의 신청을 일단 수리하여 재활상담 및 피고의 선발기준에 따라 훈련생 선발 여부를 심사하여야 할 것인데 원고가 외국인이라는 이유만으로 이를 반려한 이 사건 처분은 원고에게 보장된 절차적 신청권을 침해한 것으로 위법하다.

다만, 이 사건 처분은 단순히 형식상의 하자를 이유로 한 것이 아니고 실질적으로 원고가 외국인 근로자로서 비용지원사업의 대상자가 되지 않는다는 것을 이유로 한 것인바, 이처럼 반려처분이 단순히 형식적인 절차상의 것에 그치는 것이 아니고 실질적으로 원고가 대상자에 해당하지 아니하는 사실이 명백함에 기인한 것이라면 그 처분의 적법 여부는 절차상의 위법만으로 판단할 것이 아니고 실질적인 내용에 들어가 판단함이 당사자의 의사나 소송경제적인 면에서 상당하므로( 대법원 1996. 7. 30. 선고 95누12897 판결 등 참조), 외국인 근로자가 비용지원사업의 대상자가 되지 않음이 명백한지 여부를 살펴본다.

그런데 관계 법령과 위 인정 사실들에 의하여 인정되는 바와 같이, ① 법은 근로자의 복지증진을 위하여 노동부장관에게 직업재활에 관한 시설을 설치·운영하는 사업을 하도록 하고 있고, 피고는 노동부장관의 위탁을 받아 위와 같은 사업을 효율적으로 시행하기 위하여 설립된 점, ② 피고의 규정은 관계 법령 및 정관에 의하여 노동부장관의 승인을 받게 되어 있으므로 사인에 대하여도 법규성을 갖는 것으로 보이는 점, ③ 피고의 직업복귀촉진 지원규정에서 외국인 근로자를 선발제외 대상자로 규정하고 있지 않을 뿐 아니라 관계 법령에서 산재장해자에 외국인 근로자는 포함되지 않는다는 규정을 전혀 두고 있지 않은 점, ④ 직업복귀촉진 지원규정 중 훈련원운영사업과 관련하여서는 외국인 산재장해자 중 일정한 자격을 갖춘 자를 훈련대상으로 규정하고 있으나 비용지원사업과 관련해서는 이러한 규정이 없다는 사정만으로는 외국인 근로자가 비용지원사업의 대상이 되지 않는다는 것이 명백하다고 할 수는 없는 점, ⑤ 직업복귀촉진 지원규정에서 비용지원사업의 선발제외 대상자로서 ‘직업훈련비용지원 훈련생으로 적합하지 않다고 소속기관장이 인정하는 자’를 규정하고 있고, 피고의 내부 업무처리지침상 외국인 근로자는 비용지원사업의 대상이 될 수 없다고 되어 있기는 하나, 이러한 피고의 내부 지침을 법령에 의하여 승인을 받도록 되어 있는 피고의 규정과 같게 볼 수는 없는 점, ⑥ 피고의 직업훈련사업은 비용지원사업을 원칙으로 하고 있을 뿐 아니라, 이 사건 신청이 있던 무렵에는 피고가 종래 운영하던 훈련원들이 사실상 모두 폐원된 점 등을 종합적으로 고려하면, 직업훈련사업의 목적이 오로지 근로자의 복지증진을 위한 재활 뿐 아니라 사회복귀로 인한 사회 안정 등을 도모하기 위한 측면도 있다는 점에서 외국인 근로자의 경우 체류목적·자격·기간과 한국어 소통능력, 훈련방법의 적합성·효율성 등을 고려한 기준을 적용할 수 있을지 여부(또는 훈련원운영사업에서의 외국인 훈련생 선발기준을 유추적용할지 여부)는 별론으로 하더라도, 외국인이라는 이유만으로 피고가 직업훈련사업으로서 사실상 유일하게 실시하고 있는 비용지원사업의 대상이 될 수 없음이 명백하다고 할 수는 없는 노릇이다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 신청을 반려한 피고의 이 사건 처분은 위법하고, 그 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.