2013구합25931 노동조합설립신고서 반려처분취소

전국공무원노동조합

고용노동부장관

2014. 4. 10.

2014. 4. 24.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2013. 8. 2. 원고에 대하여 한 노동조합 설립신고서 반려 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 구 전국공무원노동조합, 전국민주공무원노동조합, 법원공무원노동조합이 합병 결의를 통해 전국 공무원을 조직대상으로 하여 결성한 노동조합으로서, 2013. 5. 27. 피고에게 노동조합 설립신고서를 제출하였다.

나. 피고는 2013. 8. 2. 원고에게 아래와 같은 사유로 위 노동조합 설립신고서를 반려하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 갑 제8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다.

1) 처분사유의 부존재

가) 규약에 대한 해석 권한을 부여받은 중앙집행위원회라고 하더라도 관련 법령에 따라 조합원자격을 해석할 수 있을 뿐 관련 법령을 뛰어넘어 조합원자격을 부여한다면 그 자체로 규약 위반이므로, 원고의 개정 규약 제7조 제2항 단서를 관련 법령에 의해 조합원자격이 인정되지 않는 사람에 대하여도 조합원자격을 부여할 수 있는 권한을 중앙집행위원회에게 인정하는 규정으로 볼 수 없다.

나) 원고의 개정 규약 제7조 제2항 단서가 없더라도 같은 항 본문에 관한 유권 해석 권한은 같은 규약 제27조 제2항 제7호에 의해 중앙집행위원회에게 있는 것이므로, 위 제7조 제2항 단서는 있으나 없으나 마찬가지인 규정이어서 원고의 노동조합 설립신고서를 반려할 수 있는 사유가 될 수 없다.

2) 재량권 일탈·남용

원고의 중앙집행위원회가 해고자의 조합원자격 범위에 관해 아무런 판단을 하지 않았음에도 피고가 "원고의 중앙집행위원회는 해고자도 조합원 범위에 포함시킬 것이다"라고 짐작하여 노동조합 설립신고서를 반려한 것은 재량권 일탈·남용에 해당한다.

3) 신뢰보호원칙 위반

원고와 고용노동부의 수차례에 걸친 실무협의 및 의견조율 과정에서 고용노동부의 담당과장과 담당국장은 원고의 규약 제7조 제2항 본문을 "해직자는 관련 법령에 따라 조합원의 자격을 유지한다."로 개정하면 설립신고서를 수리하겠다는 공적 견해를 표명하였고, 원고는 이를 신뢰하여 내부의 반대를 무릅쓰고 대의원대회를 소집하여 피고와 합의된 내용대로 규약을 개정하였으므로, 피고가 원고의 개정 규약 제7조 제2항 단서의 내용을 문제삼아 노동조합 설립신고서를 반려하는 것은 신뢰보호원칙에 반한

나. 관계 규정

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 원고가 2013. 5. 27. 피고에게 노동조합 설립신고서를 제출하면서 첨부한 규약의 주요 내용은 별지의 '원고의 개정 전 규약' 기재와 같다.

2) 피고는 2013. 5. 30. 원고에게 2013. 6. 24.을 기한으로 아래 표 기재 사항에 관한 보완을 요구하였다.

3) 원고는 2013. 6. 피고에게 보완기한을 2013. 7. 22.로 연장하여 줄 것을 요청하였고, 피고는 2013. 6. 25. 원고에게 위 기한연장 요청을 승인함을 통보하였다. 4) 원고는 2013. 7. 20. 임시전국대의원대회를 개최하여 제1 안건으로 원고의 규약 제7조 제2항, 제11조를 아래와 같이 개정하는 건을, 제2 안건으로 아래와 같은 특별결 의문을 채택하는 건을 각 상정하여 이를 의결하였다(이하 원고의 규약 중 위와 같이 개정된 부분을 '개정 규약'이라 하고, 개정되지 않은 부분을 그대로 '원고의 규약'이라 한다).

5) 원고는 위 임시전국대의원대회에서 대의원들에게 회의자료를 배포하였는데, 그 회의자료 중 '설립신고 및 규약 개정 관련 Q&A;' 부분의 주요 내용은 아래와 같다.

6) 원고의 A은 위 규약 개정에 관해 언론과의 인터뷰에서 "노조의 투쟁과 협상을 통해 정부의 부당한 요구를 막아 냈다. 규약 개정이 해직자를 내치는 것으로 보는 분들이 있는데 집행부는 그렇지 않다고 판단한다."고 말하였다.

7) 원고는 2013. 7. 20. 아래 표 기재 면직 파면 또는 해임된 공무원 10명을 아래 표의 '현부서(직위)' 기재 원고의 직위에서 의원면직하는 인사발령을 하였다.

8) 원고는 2013. 7. 22. 피고에게 원고의 규약 제7조 제2항, 제11조의 개정 사실을 통보하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 2, 갑 제3호증의 1 내지 3, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제5호증의 1, 2, 4, 을 제5호증의 1 내지 3, 을 제10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 처분사유의 존부

가) 피고의 노동조합 설립신고서 반려 사유

(1) 노조법 제10조 제1항, 제12조 제1항, 제3항 제1호에 의하면, 노동조합을 설립하고자 하는 자는 설립신고서에 규약을 첨부하여 행정관청에 제출하여야 하고, 행정관청은 보완사유나 반려사유가 있는 경우를 제외하고는 설립신고서를 접수받은 때로부터 3일 이내에 신고증을 교부하여야 하나, 설립신고를 한 노동조합이 같은 법 제2조 제4호 각목에서 정한 노동조합의 소극적 요건에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 한다.

노조법이 노동조합의 설립에 관하여 위와 같은 신고주의를 택한 취지는 노동조합의 조직체계에 대한 행정관청의 효율적인 정비·관리를 통하여 노동조합이 자주성과 민주성을 갖춘 조직으로 존속할 수 있도록 보호·육성하려는 데에 있다.

위와 같이 노조법이 행정관청으로 하여금 설립신고를 한 단체에 대하여 같은 법 제2조 제4호 각목에 해당하는지를 심사하도록 한 취지가 노동조합으로서의 실질적 요건을 갖추지 못한 노동조합의 난립을 방지함으로써 근로자의 자주적이고 민주적인 단결권 행사를 보장하려는 데 있는 점을 고려하면, 행정관청은 해당 단체가 노조법 제2조 제4호 각목에 해당하는지 여부를 실질적으로 심사할 수 있다고 할 것이다. 다만 행정관청에 광범위한 심사권한을 인정할 경우 행정관청의 심사가 자의적으로 이루어져 신고제가 사실상 허가제로 변질될 우려가 있는 점, 노조법은 설립신고 당시 제출하여야 할 서류로 설립신고서와 규약만을 정하고 있고(제10조 제1항), 행정관청으로 하여금 보완사유나 반려사유가 있는 경우를 제외하고는 설립신고서를 접수받은 때로부터 3일 이내에 신고증을 교부하도록 정한 점(제12조 제1항) 등을 고려하면, 행정관청은 일단 제출된 설립신고서와 규약의 내용을 기준으로 노조법 제2조 제4호 각목의 해당 여부를 심사하되, 설립신고서를 접수할 당시 그 해당 여부가 문제 된다고 볼 만한 객관적인 사정이 있는 경우에 한하여 설립신고서와 규약 내용 외의 사항에 대하여 실질적인 심사를 거쳐 반려 여부를 결정할 수 있다고 보아야 한다.

한편 노조법 제2조 제4호 라목 본문은 근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우에는 노동조합으로 보지 아니한다고 규정하고 있는바, 위 조항은 공무원노조법 제17조 제2항에 의하여 공무원의 노동조합에 적용되고 이 경우 '근로자'는 '공무원'으로 보며, 공무원노조법 제6조 제3항은 공무원이 면직·파면 또는 해임되어 노동위원회에 부당노동행위의 구제신청을 한 때에는 중앙노동위원회의 재심판정이 있을 때까지는 노동조합원의 지위를 상실하지 않는다고 규정하고 있다.

이상의 규정들을 종합하면, 공무원노동조합과 관련하여 노조법 제2조 제4호 라목에 규정된 '근로자'는 원칙적으로 '공무원 자격을 유지하고 있는 자'로 한정되고, 면직 · 파면 또는 해임된 공무원(이하 '해직 공무원'이라 한다)은 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙노동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우를 제외하고는 '근로자가 아닌 자'에 해당하는 것으로 보아야 한다(대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두6998 판결 참조).

(2) 따라서 피고가 심사한 개정 규약 제7조 제2항 단서의 내용이 원고의 중앙집행위원회에게 (a) 노조법 제2조 제4호 라목 본문에 규정된 '근로자가 아닌 자', 즉 해직공무원 중 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙노동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우에 해당하지 않는 사람에 대하여도 조합원자격을 부여할 수 있는 권한을 인정하는 규정으로 해석된다면, 원고는 노조법 제2조 제4호 라목 본문에 해당하므로, 이 사건 처분은 공무원노조법 제17조 제2항, 노조법 제12조 제3항 제1호에 따른 것으로서 처분사유가 존재하고, (b) 위와 같은 권한을 인정하는 규정으로 해석되지 않는다면, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않게 된다.

나) 개정 규약 제7조 제2항 단서의 해석

살피건대, 아래의 점들을 종합하면, 개정 규약 제7조 제2항 단서는 원고의 중 앙집행위원회에게 해직공무원 중 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙도동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우에 해당하지 않는 사람에 대하여도 조합원자격을 부여할 수 있는 권한을 인정하는 규정으로 해석된다.

(1) 개정 규약의 문리적·체계적 · 종합적 해석

(가) 개정 규약 제7조 제2항 본문은 "조합원이 부당하게 해고되었거나 해고의 효력을 다투고 있는 경우 관련 법령에 따라 조합원의 자격을 유지한다."라고 규정함으로써 관련 법령에 따라 해직공무원의 조합원자격이 유지되는 경우, 즉 노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하여 중앙노동위원회의 재심판정이 있기 전인 경우에 그 해직공무원에게 조합원자격이 유지된다는 점만을 규정하고, 해직 공무원이 그에 해당하지 않는 경우 조합원자격이 상실되는지에 관하여는 침묵하고 있다. 또한 원고의 규약 제8조 제5항 각 호는 ① 사망한 때, ② 퇴직한 때, ③ 조합에서 제명된 때, ④ 소정의 절차를 거쳐 조합을 탈퇴한 때를 조합원자격 상실사유로 규정하고 있을 뿐, '면직·파면 또는 해임된 때'를 조합원자격 상실사유로 규정하고 있지 않다.

(나) 원고의 주장과 같이 개정 규약 제7조 제2항 단서가 원고의 규약 제27조 제2항 제7호에 규정된 중앙집행위원회의 규약과 각종 규정 해석 권한의 동어반복에 불과하다면 모든 규약과 규정 해석에 적용되는 중앙집행위원회의 권한을 굳이 조합원 자격에 관한 제7조 제2항 단서에 별도로 규정할 이유가 없다.

(다) 이와 같은 각 규정의 내용을 종합하면, 개정 규약 제7조 제2항 본문은 해직공무원 중 관련 법령에 따라 조합원의 자격이 유지되는 사람에 대해 조합원자격이 인정됨을 주의적으로 규정한 것이고, 같은 항 단서는 해직 공무원 중 관련 법령에 따라

조합원자격이 유지되지 않는 사람에 대하여도 원고의 중앙집행위원회의 해석(표현은 '해석'이라고 하였으나 그 실질은 '결정'으로 보인다)에 의해 조합원자격을 부여할 수 있는 여지가 존재함을 규정한 것으로 해석된다.

(2) 원고의 행태에서 나타난 규약 개정의 의도

① 원고가 2013. 7. 20. 임시전국대의원대회에서 의결한 특별결의문 중 "어 떠한 탄압이 있더라도 해직 동지들의 신분을 보장하고 끝까지 책임질 것을 결의한다."는 부분, ② 원고가 위 임시전국대의원대회에서 대의원들에게 배포한 회의자료 중 "현재 규약 개정을 통한 설립신고를 반대하는 동지들의 주장은 '실무협의안이 해고자를 배제하는 안이다'라는 전제에서 출발합니다. 그러나 이는 사실이 아닙니다. 규약 제7조제2항과 관련한 실무협의 안의 핵심은 해고자의 조합원 자격 문제를 조직 내에서 판단

하겠다는 것입니다. 우리는 협상과정에서 단서 조항의 존치를 통해 해고자의 조합원 자격을 중집의 유권해석을 통해 보장할 수 있는 근거를 지켜냈습니다…(중략)…조합원의 신분보장과 경제적 문제를 책임지겠다는 것은 변할 수 없는 우리 조직의 원칙이며 정신입니다.", "논의의 핵심은 해고자의 조합원 자격에 있으며 이번에도 다르지 않습니다. 조합은 일관되게 해고자의 조합원 지위에는 어떠한 변화도 없다는 점을 밝혀 왔습 니다."라는 부분, ③ 원고의 A의 개정 규약에 관한 언론과의 인터뷰 내용을 종합하면, 원고 또한 해직공무원 중 관련 법령에 따라 조합원자격이 유지되지 않는 사람에 대하여 원고의 중앙집행위원회의 해석에 의해 조합원자격을 부여할 수 있는 근거로 삼기 위해 규약 개정 과정에서 원고의 규약 제7조 제2항 단서를 그대로 존치시킨 것으로 보인다.

다) 소결론

개정 규약 제7조 제2항 단서로 인해 원고는 노조법 제2조 제4호 라목 본문에 해당하므로 이 사건 처분에는 처분사유가 존재한다.

2) 재량권 일탈·남용 여부

노조법 제12조 제1항, 제3항에 의하면, 피고는 공무원노동조합이 노조법 제12조 제3항 각 호에 해당하는 경우에는 설립신고서를 반려하여야 하고, 위 각 호에 해당하지 않는 경우에는 설립신고서를 수리하여 신고증을 교부하여야 하므로, 피고의 노동조합 설립신고서 반려처분은 기속행위라고 할 것이고, 원고가 노조법 제12조 제3항 제1 호에 해당함은 앞서 본 것과 같으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 신뢰보호원칙 위반 여부

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결).

나) 고용노동부의 담당과장과 담당국장이 원고에게 원고의 규약 제7조 제2항 본문을 "해직자는 관련 법령에 따라 조합원의 자격을 유지한다."로 개정하기만 하면 설립신고서를 수리하겠다는 공적 견해표명을 한 사실을 인정할 증거가 없으므로, 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

4) 소결론

원고의 주장은 모두 이유 없고, 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각한다.

재판장판사이승한

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판사이화연