2020구합6178 부정당업자 입찰 참가자격 제한 통보 취소

주식회사 A

대표이사 B

소송대리인 법무법인 동래

담당변호사 배경렬

울산광역시 울주군수

소송대리인 변호사 정호성

2021. 3. 25.

2021. 4. 15.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2020. 4. 10. 원고에게 한 부정당업자입찰참가자격제한처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 피고가 공동주택 지원사업의 일환으로 실시하는 울산 울주군 C 소재 D아파트 내 울타리 교체 등 보수공사(이하 ‘이 사건 공사’라고 한다)에 관하여 2019. 8. 13. 피고와 공사계약을 체결하였다.

나. 원고는 2019. 9. 9. 울타리 교체를 위해 높이 6미터, 길이 40미터의 강관비계설치공사를 진행하였는데, 추석 당일인 2019. 9. 13. 위 강관비계가 도로에 전도되었다(이하 ’이 사건 사고‘라고 한다). 그로 인하여 도로 인근에 주차되어 있던 차량 5대가 파손되고, 차량 통행이 7시간 이상 불가능 하였다.

다. 이에 피고는 2020. 4. 10. 원고에게 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ’지방계약법‘이라고 한다) 제31조 제1항 제9호, 시행령 제92조 제2항 제3호 가목, 시행규칙 제76조 제1항 별표2 제21호 나목에 따라 부정당업자의 입찰참가자격제한 5개월 이상 7개월 미만의 처분을 사전통지하고, 2020. 4. 10.부터 2020. 7. 9.까지 3개월 간 입찰 참가자격을 제한하는 부정당업자입찰참가자격제한처분(이하 ‘이 사건 처분이라고 한다)을 하였다.

[인정근거] (생략)

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

지방계약법 시행규칙 제76조 제1항 별표2 제21호 나, 다목은 계약의 이행과정에서 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 가한 자, 사업장에서 산업안전보건법에 따른 안전보건조치를 소홀히 하여 근로자가 사망하는 재해를 발생시킨 자 모두 입찰참가자격제한 기간을 5개월 이상 7개월 미만으로 규정하고 있는데, 재산상 위해의 경우와 사망사고의 경우를 동일한 잣대로 규정한 것은 평등원칙 내지 비례의 원칙에 반한다.

이 사건 사고 당시 경남 일대에 강풍이 불었는바, 이 사건 사고는 자연재해의 성격을 가지는 점, 원고는 신속히 이 사건 사고 수습을 한 점 등에 비추어 볼 때, 피고는 입찰참가자격 제한기간을 1개월 정도로 단기간으로 정하거나 또는 지방계약법 제31조의2에 따른 과징금 부과를 할 수 있었음에도 불구하고 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교.형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 이는 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다고 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분 사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

2) 지방계약법 제31조 제1항은 부정당업자에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있고, 동법 제31조 제1항 제9호의 위임에 따라 시행령 제92조 제2항 제3호 가목은 계약의 이행과정에서 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 끼친 자 또는 사업장에서 산업안전보건법에 따른 안전보건조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 등 중대한 위해를 끼친 자를 부정당업자로 정하고 있으며, 이에 따라 시행규칙에서 제76조 제1항, 별표2 제21호에서 위와 같이 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 끼친 자와 안전보건조치를 소홀히 하여 사망 등 중대한 위해를 끼친 자에 대한 입찰참가자격 제한 기간을 동일하게 규정한 것으로 보이는 바, 위와 같은 처분기준이 그 자체로 평등원칙 내지 비례의 원칙에 반한다고 볼만한 사정이 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 앞서 본 사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 여러 사정들을 고려하더라도 이 사건 처분에 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다고 볼 수 없으므로 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

가) 지방계약법에서 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하는 취지는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 행위를 하는 자에 대하여 일정기간 동안 입찰참가를 배제함으로써 지방자치단체를 당사자로 하는 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함과 동시에 지방자치단체가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것이다. 특히 이 사건 처분은 안전대책을 소홀히 하여 공중에 위해를 가한 자에 대하여 이루어진 것인바, 공공의 안전을 보장하기 위한 안전조치를 모범적으로 준수하여 사업을 진행하는 업체가 공공부문 입찰에서 불이익을 입지 않도록 하며, 이를 태만히 한 업체에는 그에 상응하는 제재를 가한다는 구체적이고 직접적인 공공복리를 달성하고자 하는 목적에서 이루어졌다고 볼 수 있다.

따라서 이 사건 처분은 그 목적의 정당성이 인정되며, 공사 현장에서 안전조치를 소홀히 하여 공중의 위해를 끼친 자에 대하여 입찰 참가자격을 제한하는 것은 이와 같은 목적을 이루기 위한 적합한 수단이라고 판단된다.

나) 이 사건 사고는 그 사고 경위와 내용에 비추어 공공의 안전과 복리에 중대한 위해를 가한 것이며, 자칫하면 인명피해가 발생하였을 수도 있는 등 중대한 결과를 야기하기에 충분하였다. 따라서 결과적으로 그 피해가 크지 아니하였다고 하였다고 하더라도, 여전히 원고에 대한 엄중한 제재가 불가피하다.

다) 이 사건 처분은 지방계약법 시행규칙 제76조 제1항 별표2 제21호 나목에 근거하여 처분기준에서 정하는 ‘5개월 이상 7개월 미만’의 입찰 참가자격 제한기간보다 더 경하게 이루어졌다. 위 처분기준보다도 경하게 이루어진 이 사건 처분은 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유도 없다.

라) 이 사건 사고 발생의 원인과 그 결과에 비추어, 이 사건 사고 발생에 대한 원고의 책임이 경미하다고 보기 어렵다. 나아가 설사 이 사건 사고에 자연재해의 성격이 일부 있다고 보더라도, 지방계약법 제31조의2 제1항 제1호, 지방계약법 시행령 제92조의2 제1항의 과징금 갈음 규정은 임의적 규정이어서, 피고가 감경사유를 고려하고도 과징금을 부과하지 않고 이 사건 처분에 이르렀다고 하여 이를 위법하다고 단정할 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 정재우

판사 조현선

판사 황인아

별지

관계 법령

■ 지방계약법

제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한)

① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.

9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자

제31조의2(과징금)

① 지방자치단체의 장은 제31조제1항에 따라 부정당업자에 대하여 입찰 참가자격을 제한하여야 하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부정당업자의 신청에 따라 입찰 참가자격 제한을 갈음하여 다음 각 호의 구분에 따른 금액 이하의 과징금을 부과할 수 있다.

1. 부정당업자의 위반행위가 예견할 수 없음이 명백한 경제여건 변화에 기인하는 등 부정당업자의 책임이 경미한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우: 위반행위와 관련된 계약의 계약금액(계약을 체결하지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 추정가격을 말한다. 이하 이 항에서 같다)의 100분의 10에 해당하는 금액

④ 제1항에 따른 과징금의 금액, 부과절차, 과징금 부과 및 징수에 따른 수수료의 지급, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

■ 지방계약법 시행령

제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한)

② 법 제31조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 자를 말한다.

3. 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 않다고 인정되는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자

가. 계약의 이행 과정에서 안전대책을 소홀히 하여 공중(공중)에게 위해(위해)를 끼친 자 또는 사업장에서 「산업안전보건법」에 따른 안전·보건조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 등 중대한 위해를 끼친 자

③ 지방자치단체의 장은 법 제31조제1항에 따라 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 조에서 "계약상대자등"이라 한다)로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대해서는 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회를 거쳐 1 개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한(계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제31조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰 참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 계약상대자등이 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에는 그렇지 않다)해야 한다. 다만, 법 제31조제1항제3호·제5호·제6호, 이 조 제2항제1호다목부터 마목까지·사목 및 같은 항 제2호가목·라목의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거치지 않고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다.

④ 제3항에 따른 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 행정안전부령으로 정한다.

제92조의2(과징금 부과의 세부적인 대상과 기준)

① 법 제31조의2제1항제1호에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제31조제1항제2호 및 제4호부터 제8호까지, 이 영 제92조제2항제1호가목·나목·라목, 같은 항 제2호나목부터 라목까지 및 같은 항 제3호나목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다.

1. 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인한 경우

■ 지방계약법 시행규칙

제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등)

① 법 제31조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다.

② 입찰 참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰 참가자격 제한기간 종료 후 6개월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 해당 사유에 대하여 2년을 초과하지 아니하는 범위에서 자격 제한기간을 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2배까지 가중하여 제한할 수 있다.

③ 부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 별표 2 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다.

④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조제1항제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다.

⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한 기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다.

별표2