2008구합533 개발부담금부과처분취소

1. P1 (29년생, 여)

2. P2 (71년생, 여)

3. P3 (75년생, 남)

4. P4 (73년생, 남)

원고들 소송대리인 변호사 서요한

부산광역시 강서구청장

2008. 11. 6.

2008. 12. 11.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2007. 6. 20. 원고들에 대하여 한 개발부담금 33,108,680원의 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 2006. 10. 12. A로부터 도시지역 중 자연녹지지역에 해당하고 개발제한구역 내에 소재한 부산 강서구 대저1동 0000-5 답 1,074㎡(이하 '이 사건 토지'라고 한다)를 증여받아 2006. 10. 17. 원고들 앞으로 소유권이전등기를 경료하였다.

나. 원고 P1은 2006. 8. 10. B로부터 개발제한구역 내에 있는 부산 강서구 범방동000 소재 부동산을 소유하여 개발제한구역 내에 있는 이 사건 토지 위에 건축물의 건축허가를 신청할 수 있는 권리인 소위 이축권을 매수하고, 이 사건 토지위에 제2종 근린생활시설인 수리점 2동을 신축하기 위하여(이하 위 수리점 2동을 신축하는 사업을 '이 사건 사업'이라고 한다) 2006. 11. 2. 피고로부터 B를 건축주로 한 건축허가를 받은 뒤 2006.12.8. 위 건축허가의 건축주 명의를 원고 P1으로 변경하고 수리점 2동을 신축하여 2007. 3. 21. 피고로부터 사용승인을 받았고, 2007. 4. 3. 이 사건 토지의 공부상 지목을 답에서 대로 변경하였다.

다. 피고는 2007. 6. 20. 이 사건 사업이 개발부담금 부과대상에 해당한다고 판단하여 부과종료시점을 2007. 3. 21.로, 부과개시시점을 2006. 12. 8.로 보고, 부과종료시점의 이 사건 토지의 가액 440,402,292원(부산 강서구 대저1동 0000-24 토지를 표준지로 선정하고 그 표준지 공시지가를 기준으로 부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률제9조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액(1㎡당 405,000원)에 당해 연도 1월 1일부터 부과종료시점까지의 정상지가 상승분을 합하여 산정(부과종료시점의 1㎡당 지가를 410,058원으로 산정함)에서 부과개시시점의 이 사건 토지의 가액 218,087,514원과 정상지가 상승분 4,986,933원 및 개발비용 84,893,000원을 각 공제한 132,434,845원을 개발이익으로 하여 이에 부담률 25%를 곱하여 산정한 개발부담금 33,108,680원(원이하를 버리고 계산하면 33,108,710원이 되나, 다시 원고들 지분별로 부과하면서 합계 30원이 감액되게 되었다)을 원고들의 이 사건 토지에 대한 지분별(원고들 모두 1/4)로 나누어 부과· 고지하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 21, 31, 32호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

(1) 이 사건 토지의 지목이 공부상 답으로 되어 있기는 하였으나 사실상 수년전부터 대지화된 잡종지 상태였으므로 이 사건 토지 위에 수리점 2동을 신축하는 것에 불과한 이 사건 사업은 개발부담금의 부과대상이 아니다.

(2) 피고는 이 사건 사업 시행 전에는 개발부담금 부과에 대하여 아무런 안내를 하여 주지 않다가 이 사건 사업이 종료되고 난 이후인 2007. 3. 26.에서야 비로소 개발부담금 부과에 대하여 안내하였는바, 만일 원고들이 이 사건 사업 시행 전에 개발부담금 이 부과되리라는 사정을 알았다면 이 사건 사업의 시행 여부를 다시 검토하였을 것인데 피고가 개발부담금 부과여부에 대하여 아무런 안내를 하지 않아 만연히 이 사건 사업을 시행한 것이고, 피고로서도 원고들에게 개발부담금 부과 여부에 대하여 아무런 안내를 하지 않음으로써 이 사건 사업이 개발부담금 부과대상이 아닌 것으로 인정한 것이므로, 원고들에게 개발부담금을 부과한 이 사건 처분은 부당하다.

(3) 이 사건 토지의 전체 면적 중 원고들 개인 지분별 면적은 268.5m에 불과하고, 이 사건 토지는 울타리가 쳐져 있는 등으로 사실상 분할되어 있는 소규모 토지였는데 공부상으로만 분할되지 않고 있었던 것이므로, 결국 이 사건 사업은 그 시행면적이 660m² 미만에 해당하여 개발부담금의 부과대상이 되지 않고, 가사 개발부담금의 부과대상이 된다고 하더라도 이 사건 사업의 허가면적은 989m에 불과하고 나머지 85㎡는 이 사건 사업 시행 이전부터 현재까지 도로로 사용되고 있어 이 부분에 대하여는 사실상 원고의 권리 행사가 불가능하므로, 개발부담금을 산정함에 있어 989m²를 기준으로 하였어야 할 것인데 이 사건 처분은 이 사건 토지 전체의 면적을 기준으로 개발부담금을 산정하여 한 것이므로 위법하다.

(4) 피고는 개발부담금을 산정함에 있어, 부과개시시점의 이 사건 토지 가액을 공시지가에 의하여 산출하면서도 부과종료시점의 이 사건 토지 가액을 감정을 통하여 산출하여 형평에 반하고, 이 사건 토지의 1m당 개별공시지가는 2007. 7. 1. 기준 406,000원, 2008년 1. 1. 기준 411,000원인데 피고가 산정한 부과종료시점인 2007. 3. 21.의 이 사건 토지의 1㎡당 가액은 410,058원이므로, 이는 당해 토지의 가격과 표준지 공시지가가 균형을 유지하도록 한 부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률 제9조 제1항 에 반하며, 또한 피고는 부과개시시점을 수리점 2동에 대한 건축허가시인 2006. 11. 2.로 하지 않고 2006. 12. 8.로 하였으므로, 결국 이 사건 처분은 위법하다.

(5) 개발제한구역내에 위치하고 있는 지목인 '답'인 토지인 이 사건 토지에 수리점을 신축하기 위하여는 이축권이 있어야 하고 이에 원고 P1이 B로부터 이축권을 1억 원에 매수한 것이므로 개발부담금을 산정함에 있어 위 이축권 매입대금 1억 원은 기타 경비, 개량비 또는 이에 준하는 것으로서 개발비용으로 공제되어야 함에도 불구하고 피고는 이를 공제하지 않고 개발부담금을 산정하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이는 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 위 가의 (1)항 기재 주장에 대한 판단

살피건대, 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '법'이라고 한다) 제5조 제1항 제10호, 법 시행령(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '시행령'이라고 한다) 제4조 제1항 [별표 1] 제9호, 구 개발이익환수에 관한 법률 시행규칙(2008. 3. 14. 부령 제0004호로 개정되기 전의 것, 이하 '시행규칙'이라고 한다) 제3조의2 제2항 [별표 2] 제1호 가목은, 개발부담금의 부과대상이 되는 사업으로 제2종 근린생활시설의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업을 규정하고 있는바, 위 규정들의 문언과 법상의 개발부담금의 부과가 가지는 불로소득적인 개발이익의 환수라는 제도의 목적에 비추어 보면, 위 규정들의 취지는 근린생활시설 등 일정한 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되면 그로써 바로 개발사업이 있은 것으로 보아 개발부담금을 부과함으로써 토목공사 등 토지에 대한 물리적인 개발사업뿐만 아니라 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인한 개발이익도 개발부담금으로 환수하려는 데 있다고 할 것이므로, 여기서 말하는 개발사업에는 반드시 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 요구되는 것이 아니라고 할 것이어서 원래 지목이 잡종지였다가 근린생활시설의 건축으로 공부상 지목이 '대'로 변경되었다고 하더라도, 그로써 개발부담금의 부과대상인법 제5조 제1항 제10호 소정의 개발사업은 이미 시행된 것이라고 보아야 할 것이므로 (대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 판결 등 참조), 원고의 위 주장은 이유 없다. (2) 위 가의 (2)항 기재 주장에 대한 판단

살피건대, 피고에게 개발부담금 부과대상이 되는 사업 시행전에 그 사업시행자에게 개발부담금 부과여부를 알려주어야 할 의무가 있다고 볼 아무런 근거가 없으므로, 이를 전제로 하는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(3) 위 가의 (3)항 기재 주장에 대한 판단

살피건대, 법 제5조 제2항, 시행령 제4조 제1항 제1호는 개발부담금 부과대상이 되는 개발사업의 규모는, 광역시의 지역 중 도시지역인 지역에서 시행하는 사업의 경우 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등을 받은 사업대상토지의 면적이 660㎡ 이상에 해당하는 경우로 한다고 규정하고 있는바, 개발부담금 부과대상이 되는 개발사업의 규모는 실제 개발한 면적이 아니라 관련 법령의 규정에 의하여 인가 등을 받은 사업대상토지의 면적을 기준으로 하여야 한다고 할 것이고(대 법원 1999. 12. 10. 선고 98두2881 판결 등 참조), 이때 인가 등을 받은 사업대상토지의 면적은 토지 공유자의 지분별 면적이나 토지의 필지별 면적이 아니라 인가 등을 받은 사업대상토지 전체의 면적이라고 봄이 상당하다(대법원 1996. 7. 12. 선고 95누10464 판결 등 참조).

또한 개발부담금의 산정에 관한 시행령 제12조 제2항은 지목변경이 수반되는 개발사업의 경우 인가 등을 받은 면적 중 당해사업이 종료된 후 사실상 또는 공부상 지목이 변경된 면적에 한하여 개발이익이 발생한 것으로 본다고 규정하고 있는바, 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업은 건축물의 건축과 그에 수반되는 지목변경을 다함께 그 요소로 하는 개발사업으로서 여기서 말하는 개발사업에는 반드시 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 요구되는 것이 아니라고 할 것이므로, 그로 인하여 전체적으로 개발이익이 발생한 경우에는 그것이 건축물의 건축으로 인한 것인지 혹은 지목의 변경으로 인한 것인지 여부를 불문하고 개발부담금의 부과대상이 된다고 할 것이다(대법원 1999. 12. 28. 선고 97누6872 판결 등 참조).이 사건으로 돌아와 보건대, 앞서 든 증거 및 갑 31, 32, 35, 36호증, 을 9 내지 13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 도시지역인 이 사건 토지 전체의 공부상 지목은 '답'이었으나 그 중 85㎡는 도로로 사용되고 있었던 사실, 원고는 2006. 8. 10. B로부터 개발제한구역 내에 소재한 이 사건 토지 위에 건축물을 건축할 수 있는 소위 이축권을 매수하고 제2종 근린생활시설인 수리점 2동의 신축을 위한 이 사건 사업을 위하여 2006. 10.경 B 명의로 피고에게 이 사건 토지 전체에 대한 농지전용허가 신청 및 수리점 2동에 대한 건축허가신청을 한 사실, 피고는 수리점 2동에 대한 건축허가를 함에 있어 그 전제로 이 사건 토지 전체에 대하여 농지전용협의를 거쳐 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조의 규정에 의한 개발행위(토지의 형질변경) 허가의 가부를 심사한 후 구 건축법(2008. 3. 21. 법률 제8974호로 전부개정되기 전의 것) 제8조 제6항 제3호의 규정에 따라 별도의 개발행위허가를 하지 아니한 채 이 사건 토지 전체에 대한 토지형질변경허가 및 농지전용협의를 포함하는 의미에서 이 사건 건축허가를 하게 된 사실(다만, 건축허가서에는 대지면적이 이 사건 토지 중 도로부분 85㎡를 제외한 989㎡로 기재되었다), 원고는 2007. 1. 16. 피고로부터 이 사건 토지 전체에 대한 개발행위(토지형질변경) 준공검사필증을 교부받고, 2007. 3. 21. 수리점 2동에 대한 사용승인을 받은 후 위 85㎡를 포함한 이 사건 토지 전체의 지목을 답에서 대로 변경하여 달라는 신청을 하여 2007. 4. 3. 이 사건 토지 전체의 공부상 지목이 대로 변경된 사실을 인정할 수 있는바, 위 사실관계에 앞서 본 법리들을 비추어 보면, 비록 건축허가서에 대지면적이 위 85㎡를 제외한 989㎡로 기재되었고 원고의 주장과 같이 위 85㎡ 부분이 이 사건 사업 시행 이후인 현재까지 도로로 사용되고 있다고 하더라도, 위 85m를 포함한 이 사건 토지 1,074㎡ 전체가 이 사건 개발사업의 대상 토지로서 이 사건 사업 종료후 공부상 지목이 변경되어 이 사건 토지 전체에 대하여 개발이익이 발생하였다고 보아야 할 것이므로, 결국 이 사건 사업은 개발부담금 부과대상에 해당하고 그 개발부담금 산정시 위 85m²도 포함하는 것이 타당하므로 원고의 위 주장은 이유 없다.

(4) 위 가의 (4)항 기재 주장에 대한 판단

살피건대, 갑 12, 34호증, 을 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 부과종료시점의 이 사건 토지의 가액을 산정함에 있어 법 제10조 제1항, 시행령 제2, 12조, 시행규칙 제4조의3 제1항에 따라 강서구부동산평가위원회의 심의를 거쳐 부과종료시점 당시의 이 사건 토지와 이용상황이 가장 유사한 부산 강서구 대저1동 0000-24 토지를 표준지로 선정하고, 그 표준지 공시지가를 기준으로 부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률 제9조 제2항의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액에 당해 연도 1월 1일부터 부과종료시점인 2007. 3. 21.까지의 정상지가 상승분을 합하여 산정한 사실, 그에 따르면 2007. 1. 1. 이 사건 토지의 1m당 가액은 405,000원인데 이는 2007. 7. 1. 기준 이 사건 토지의 개별공시지가인 406,000원 보다는 낮은 금액인 사실을 인정할 수 있으므로(따라서, 피고가 이 사건 토지의 부과종료시점의 가액을 감정에 의한 방법으로 산정하였다는 취지의 주장은 위 인정사실에 배치되어 이 점에서 이미 받아들일 수 없다), 비록 부과종료시점(2007. 3. 21.)의 이 사건 토지의 1㎡당 가액이 410,058원으로서 그 후인 2007. 7. 1. 기준의 이 사건 토지의 개별공시지가보다 미미하게 높다고 하더라도(그 차액이 전체 금액의 1%에도 미치지 않는다), 위와 같이 관계법령의 규정에 따라 적법하게 부과종료시점의 이 사건 토지 가액이 산정된 이상, 피고가 산정한 이 사건 토지의 부과종료시점의 가액이 당해 토지 가격과 표준지 공시지가가 균형을 유지하도록 한 부동산가격 공시 및 감정평가에 관한 법률 제9조 제1항에 반드시 반한다고 볼 수는 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

또한, 법 제9조 제1, 2항, 시행령 제7조 제1항 [별표 2] 제9호에 의하면, 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업의 경우 부과개시시점인 개발사업의 인가 등을 받은 날은 건축허가일이라고 할 것인데, 앞서 본 바와 같이 수리점 2동에 대한 건축허가일은 2006. 11. 2.이고 피고가 부과개시시점으로 본 2006. 12. 8.은 건축주의 명의가 B에서 원고 PI로 변경된 날에 불과하므로, 피고가 2006. 12. 8.을 부과개시시점으로 본 것은 잘못이라고 할 것이나, 갑 12호증의 기재에 의하면 부산 강서구의 평균지가가 2006. 11월에는 0.534, 같은 해 12월에는 0.480이 상승한 사실을 인정할 수 있는바, 결국 피고가 2006. 11. 2.이 아닌 2006. 12. 8.을 부과개시시점으로 보아 부과개시시점의 이 사건 토지의 지가를 더 높게 책정하여 공제함으로써 오히려 원고에게 유리하게 개발부담금이 산정되었으므로, 결국 이 부분 원고의 주장도 받아들일 수 없다.

(5) 위 가의 (5)항 기재 주장에 대한 판단

살피건대, 법 제8조 제3호, 제11조 제1항은 개발부담금을 산정함에 있어 공제할 개발비용 중 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 기타 경비, 당해 토지의 개량비를 들고 있고, 시행령 제10조는 법 제11조 제2항의 위임에 따라 개발비용의 산정방법 등에 관하여 필요한 사항을 정하면서 기타 경비를 토지가액에 포함되지 아니한 개발사업구역, 안의 건물, 입목, 영업권 등에 대한 보상비와 다른 법령의 규정이나 개발사업에 대한 인가의 조건 등에 의하여 국가, 지방자치단체에 납부한 부담금의 합계액으로, 개량비를 개발사업의 착수 전에 부과대상토지의 개량을 위하여 지출한 비용으로서 개시시점지가에 반영되지 아니한 비용으로 규정하고 있는바, 원고 P1이 B로부터 소위 이축권을 매수하면서 지출한 비용은 위 시행령상의 기타 경비나 개량비에 어디에도 포함된다고 볼 수 없다.

또한 이축권 매수비용이 기타 경비나 개량비에 준하여 개발부담금 산정시 공제되어야 하는지에 관하여 보건대, 개발부담금 산정의 기초가 되는 개발이익이란 개발사업을 통하여 얻게 된 토지의 가치증진으로 인한 이득을 말하므로, 개발이익 산정시 공제되는 개발비용은 대상 토지 자체의 편익을 증가시킴으로써 그 가치를 증진시키는데 소요.된 비용을 의미한다고 할 것이다. 그런데 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정되기 전의 것) 제11조는 도시의 무질 서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 금지하면서 일정한 경우에 한하여 관할관청의 허가를 받아 건축물의 이축 등을 행할 수 있도록 규정하고 있고 그러한 경우 이축허가의 신청은 위 조항에서 정하는 해당자에 한하여 할 수 있는 것이라고 봄이 상당하여(대법원 2007. 2. 22. 선고 2006도8600 판결 참조), 이러한 관계로 원고 P1은 B로부터 이축권을 매수하고도 위 원고의 명의로 개발제한구역 내 행위허가를 받지 못하고 B의 명의로 이 사건 사업을 위한 수리점 2동의 건축허가를 받은 다음 위 원고 앞으로 건축주 명의를 변경하는 편법을 사용한 것으로 보이는 바, 위와 같이 최초에 건축허가를 받은 B로서는 이축권에 기하여 자신이 이 사건 토지 위에 수리점 2동을 신축한다고 하더라도 이축권과 관련하여서 어떠한 개발비용도 지출한 것으로 볼 수 없는 것이고, B로부터 위 원고 앞으로 위 건축허가 명의가 이전되는 과정에서 위 원고가 이축권 양수대금을 지출하였다고 하더라도 이 역시 위 원고와 B 사이의 개발사업 이전의 대가인 것이지 이 사건 토지 자체의 편익을 증가시키거나 그 가치를 증진시키기 위하여 지출된 비용이라고 볼 수는 없으므로, 결국 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사황진효

판사강은주

판사박성만